后税费时代农民权责失衡与治理性危机，本文主要内容关键词为：权责论文,税费论文,危机论文,农民论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1008-4088(2012)08-0042-07
农村的权利义务观的平衡是达成村民自治的重要基础，是实现基层社会有效治理的先决条件，也是现代国家政权建设的重要内容。进入后税费时代以来，随着国家与农民关系的重新调整，基层治理也随之要求从“管理型”向“服务型”转变。然而，笔者通过近年来农村调查发现，当前农民的权利与义务出现较为严重的失衡，基层治理不但未能实现顺利的转型，反而陷入了新一轮的“治理性危机”。[1]
一、基层治理中农民的权利义务观现状
(一)农民权利意识觉醒，但同时出现少数人权利观膨胀的趋势
近年来，随着国家法律和政策的不断宣传，以及各种新闻媒体的不断传播，当前农民对于自己拥有的权利的认知和了解有了很大的提高。在基层社会中，许多农民都敢于运用各种手段与侵犯自己利益和权利的行为进行斗争。这大大牵制了在基层治理中乡村干部的违法违规行为，减少了侵害老百姓权益的不合法现象的发生。我们在湖北公安县B村调查，就看到了很多老百姓维权的例子。如在低保评选中必须做到公开公示，否则老百姓就会直接向上级拨打举报电话。还有当地老百姓最喜欢的“垄上行”电视节目，当他们遇到合法权益受到侵害的时候，就会拨打热线电话向媒体求助，以通过媒体对基层政府的行为进行监督。而当前老百姓还有一个最为常用的手段就是上访，求助上级政府来解决问题。而由于诉诸法律成本较高，农民通过法律途径解决问题的总体来说还比较少。
与此同时，当前农村也出现了少数人权利观膨胀的趋势。他们深谙当前的政策走向和乡村干部的心理，给基层治理带来了诸多阻力，以从中谋取自己的利益。例如，笔者于2011年3月在孝昌县L村调查发现，村里好不容易争取到了国家村村通的修路项目，并从村里在外的能人那争取到了一些资金，但一个农户提出要求赔偿5万元补偿一座几近倒塌的老房子，而使得村里的主干道在此中断。村里拿不出这些钱也不能满足这个不合理的要求，做了几次工作都没做通，乡镇干部过来做工作也还是没有做通。这个农户直接说：“你们要么赔偿给我足够的钱，要么就不要从此通过，房子是我的，要是敢强拆，我就去上访。”除了这些钉子户以外，当前还有一些专业的“闹闹就能得好处”的“谋利型上访户”[2]和混混[3]，乡村干部做工作的手段只能说服教育，而这对于这些人来说，是根本无效的。这些人只占村庄中的极少数，但却牵制了乡村干部最多的精力。“维稳成为第一要务，其他都变成次要的了，可是现在的我们能有什么办法呢？”乡村干部无奈地表达了他们当下的处境。
(二)农民对国家认同增强，但农民的“等、靠、要”思想日趋严重
取消农业税费以后，国家与农民的关系由“资源提取型”向“资源输入型”转变，国家与集体不仅不再允许向农民收取税费和摊派义务工，而且给农村输入了大量的资源和惠农补贴。这使得农民对于国家的认同有所加强，但对于村集体的认同并没有增强，相反总是认为“国家政策是好的，就是到下边变坏了”，农民对于基层的不信任感始终存在。在国家资源不断输入农村的同时，当前农民“等、靠、要”思想却是越加的严重。典型的表现是在税费改革以后村级要进行一些公益事业建设，向农民进行筹资筹劳在绝大多数的农村都是困难重重。许多项目要求农民相应配套一部分资金和劳力基本都无法落实，农民不愿出工也不愿出钱，老百姓参与村庄的公益事业建设都得由村集体给付工资，最终只能演变为“上边给多少钱，下边就办多少事”以及“上边不给钱，下边就不办事”的逻辑。
“反正国家现在有钱”，这是我们经常在农村调查时听到的一句话，也可以看到后税费时代基层治理的怪相。例如低保名额逐步增多，而争吃低保的农民却是更多，成为农村新的一大纠纷矛盾；农村道路、农田水利瘫痪，国家拨付大量资金进行整治“以奖代补”，然而农民却不为所动。在湖北宜都J村调研农田水利时就发现，国家对于农民整治堰塘实行“以奖代补”，整治一口堰塘由国家出一部分钱同时需要老百姓自己也投一定的资和劳，但是许多老百姓却无动于衷，不投钱也不投劳，最终村里只好雇人来维修，并且花费也只能以上级所拨付的多少来办事，于是很多堰塘的整治都难以达到标准。这个时候，老百姓又反过来埋怨质量差，猜想定是村干部贪污了经费，而村干部则满腹委屈，认为当前国家的政策养坏了农民的习气，由此导致了干群关系不信任、不融洽的恶性循环。
(三)农民个体化的权利义务观比较突出，但集体化的权利义务观日趋淡薄
总体来看，大多数农民基于独立个体的权利义务较为明晰，即自家屋里的事情能够做到“谁受益、谁负担。”但是对于一些集体的事或者灰色地带则显现出“事不关己高高挂起”的态度，集体化的权利义务观十分淡薄和缺乏。正如老百姓常说的，“各种各的田，各吃各的饭，谁也管不着谁”。权利与义务是一体两面，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。权利义务的主体可以是个人，也可以是集体、社会与国家。
农民个体的权利和利益当然要受到保护。在一些方面明晰产权可以激发老百姓的积极性，但同时农民对于集体的权利和义务也要平衡，否则农民将无法通过自发合作来达成个人无法完成的公共事务，因为“这些公共的事情始终是模糊的，谁都不愿意自己最先出头出力去做，你做了，别人不做，他们也一样享受到了好处，这样你看我，我看你，大家就都不管了。”然而，农村中总有一些公共的事情处于灰色地带。这些公共事情的无法完成，最终还是影响农民自己的生产生活，损害的还是所有农民自己的利益。因此，我们尤其要注意这个集体是属于村民的集体，不能将个人与集体割裂开来看待问题，而恰恰应当通过利用集体这个组织服务于个人。因此，农民要树立集体化的权利义务观，个人要服从集体组织合理性的公共任务安排。
二、农民权利义务关系失衡的原因及其后果
(一)税费改革后村集体治权弱化和国家与农民关系的调整
农村税费改革标志着国家治理的转型，也就意味着国家与农民关系进行重新的调整，农民的权利义务观也正是在这一背景下发生了重大转折。一方面，取消农业税以后，村集体不再也不能向村民收取任何费用和调度义务工，农村集体组织在财力、人力、物力上都大大削弱，基层组织在农民生产发展中的统筹能力就丧失了基础保障。村级组织治权[4]大大弱化，治理能力也随之大大削弱。另一方面，税费的取消还意味着农民对于国家和集体的最为根本的一项义务取消，农民与国家之间的义务纽带出现断裂，使得农民对国家与集体的义务感大大减弱，由此农民与集体就处于不平衡的地位。农民的权利义务观随之发生转变，典型的表现在村庄的公益事业建设中。后税费时代的村集体不再有任何统筹村民资金和劳力的能力，任何一项公益事业建设都要通过给付村民工资来完成，个人与集体只剩下了纯粹的经济交换关系，村庄社区内部原有的集体行动的能力不复存在。同时，国家大量的惠农资金输入，在增强了农民对国家的认同感的同时，却也强化了“反正国家有钱”的理念。有些农民并以此为借口逃避自己对集体的义务。从基层治理的能力方面看，“认同——善治——认同”的可持续性循环，[5]才是基层治理的良性轨道。
可以说，税费改革以后村集体治权的弱化，国家与农民关系、农民与集体关系的调整与变动是农民权利义务观发生转变的导火索，它改变了基层治理中农民权利与义务的格局。用基层干部的话说，“以前是对农民管得太紧、榨得太狠，现在是对农民管得太松、给得太多”。在本是国家治理转型的契机下，一些基层治理还难以达到“有张有弛”、“松弛有度”的平衡。
(二)“谁受益、谁负担”原则与议不起来的“一事一议”
税费改革以后，随着集体统筹能力的弱化，“谁受益、谁负担”的原则成为了基层组织和农民生产发展的指导思想，同时取而代之期待以“一事一议”的方式来商议和筹措资金与劳力来保证农村的公共品供给。“谁受益、谁负担”的原则，表面上看逻辑明了，没有什么问题。然而，这种原则在基层宣传的逻辑就是一种强调个体化的权利义务观，使得乡村干部在组织农民生产合作中却面临许多困难。一方面，对于完全与自己利益紧密相关或者是唯一与自己相关的事情，大多数农民都愿意负担；另一方面，对于一些公共的事情，大多数农民则认为与自己无关或者比较淡漠。比如，农村田地距离水源地都有远近，道路距离农户家门口有远近，如果按照“谁受益、谁负担”的原则，区分出种种差别，必然导致水利合作、道路建设的失败。由此，“谁受益、谁负担”的原则在基层治理中遭遇了各种尴尬。
在“谁受益、谁负担”原则指导下，“一事一议”的方式在组织农村公共品建设方面自然也是举步维艰。大多数农村都面临着或者议不起来，或者收不到钱或者收不够钱，或者议好的事情无法实施的情况，遭遇到了“少数决定多数”的困境。“一事一议”制度之所以陷入困境，在于对农户的理想化想象和没能把握公共品的性质。公共品建设或者准公共品的供给完全按照民主的程序商议表决，其前提是将每一个农户均质化看待，忽略了农民在思想水平、经济收入水平等各方面的差异对“一事一议”决策与筹资筹劳的影响，忽略了公共品或者准公共品供给本身具有一个非排他性原则。除此之外，按照少数服从多数原则来执行“一事一议”的决策，因为没有强制性的制约措施，故而只会出现少数决定多数的局面。显然，公共品供给尤其需要“统”的逻辑，需要“拳头”来使力，需要组织化的机制而不是合作化的机制。因此，建立在个体意义上的权利义务观和纯粹的协商模式的“一事一议”，农村的诸多生产合作无法达成。正如农民说的：“农村是一个连在一起的生产生活网络，水利、道路都是联结在一起，如果大家只站在自己的利益上讲话，只计较自己的得失，必然是搞不好的。”
(三)“和谐”理念、信访考核压力与“越维越不稳”的怪圈
近年来，国家各项政策和法律大大加强了在农村的宣传，农民对于自己的权利意识得以大大提高，这有利于进一步促进乡村基层组织的规范化办公，并大大约束了乡村干部的行为和作风。党中央和国务院又提出“和谐社会”的建设，意在促使基层组织向“服务型”组织转变。而在基层实践中，乡村组织则是面临强大的“一票否决制”的信访考核压力，社会稳定由此摆在了基层工作中最为突出的位置。在这种形势下，乡村干部在工作中被大大地束缚了手脚，越加地不讲原则和底线，一让再让，期待通过“不得罪”的方法来保证“不出事”的目的。只是我们发现，这种不得罪、不出事的逻辑恰恰使得基层又陷入“维稳维稳，越维越不稳”的怪圈。由于个体权利和社会和谐的过度强调，一些地方甚至出现了牟利性的上访群体，上访已经不仅仅成为弱者伸张权利的武器，也成为了一些刁民浑水摸鱼、谋取利益的手段。结果是少数的几个刁民牵制了他们绝大多数的精力，其他工作也没法做好。许多村干部告诉我们：“我们的工作越来越没有狠气(狠气在当地指硬朗的作风和较强的能力)，遇到一些老百姓做事不对，只能跟老百姓讲道理，他们要是不听，我们一点办法都没有，要是话语不对头挨骂不说，还可能要去上访。我们多做事可能也就多惹事，那还不如不做事。”
因此，“以人为本”的“和谐”理念本是意在促进基层服务工作的转型，信访考核压力也是希望达到解决社会稳定问题的目的，然而在农民认知中权利与义务观念并不对等的情况下，恰恰形成了“一边倒”的形势，农民可以动不动以上访相威胁，最终使得村干部的治理责任大大弱化，[6]进而遵循“不得罪”[7]的逻辑，基层组织以“不出事的逻辑”[8]了事。乡村治理困境也就在“不为和不敢为”中凸显了出来。
三、一个村庄的一些成功案例：湖北公安县B村的经验解析
(一)集体与个人统分结合下的农民生产合作
湖北公安县B村在2002年税费改革时，也取消了村民小组长，由村干部代组长。但是，2002-2004年中，村干部发现工作非常困难，难以组织农民在水利等方面的合作，农民生产陷入困境，矛盾纠纷也大大增多，农民抱怨很大。由此，自2005年起，应村民要求，村级组织重新组织村民选举出了组级事务管理员。由于政策上不允许设置小组长，当地只能用组级管理员这一名称，2008年后又更名为机电管水员。
名称虽然几经更换，但与之前的村民小组长功能类似。村民小组长主要负责政策的上传下达和小组内的水利、生产合作、防汛等等，而组级事务员的工资由村民协商，按照田亩面积收取，每亩地10元，另收取每亩地5元的组级共同生产费。同时，小组长一年定期组织村民进行水利维修，每亩地一年承担不超过10个工作日的义务工。据我们对小组长的调查发现，在村种地的农民基本上是全部交齐了这部分费用。村民也都说：“一个组里总应该有领头的，这些湿沟总是要挖，要清除杂草，每年还得防汛，不出钱不出劳力，那哪行，大家都不干就会全体遭殃。而且这钱也不多，国家给我们免了农业税，还有补贴，我们交的这些钱，受益的还是我们自己，但关键是要组织起来，不能个人搞个人的。”通过共同生产费和义务工，组级就可以统筹调配，保证了该地区水利基础设施的完成和水利体系的畅通，当地的水渠几乎能够覆盖到每一块田地。2011年5月就在我们调查期间，公安县也同样面临几十年不遇的旱情，但是在B村，我们可以看到乡、村、组统一调度水源，进行密切的组织、协调配合，而渠道又较为畅通，就顺利地为村民调来了水，大大降低了当地的旱情形势，农民的生产受此影响很小。B村的农民自己都大为感叹：“要是自己一个人，今年这些棉花都得活活干死而无可奈何，还好我们这里不完全搞单干。不然这个时候定是大家都抢水，水源好的地方一定不肯放水给下游。”
因此，B村的经验启示我们，强大的基层组织是农民生产合作的经脉，统分结合是最有利于农民的治理方式，尤其是小组长发挥着不可替代的重要作用。同时，由于具有内部认同感，小组长也是村民最为信任的人。他能够将分散的小农组织动员起来，进行建设和维护较为完备的农业基础设施。在当前国家尚无能力完全承担起农村所有的公共品供给的情况下，基层只有将农民组织起来并激发老百姓内在的积极性，才是解决农村许多问题的根本。因此，当前按田亩收取一定的共同生产费和义务工，对于农民来说，既是自己内在的需求也是合理的要求，这也避免了只讲个体权利义务的农民合作困境，克服了搭便车问题。除此之外，收取一定的共同生产费和义务工，更为重要的是保持和强化了农民与集体之间的责权关系，增强了农民对村集体的认同，是一项宝贵的治理资源。
(二)村规民约下的权利义务制衡
B村在税费改革以后，国家对农村的债权债务进行冻结，不再向老百姓收取尾欠的税费，然而，许多老百姓对此却多有埋怨，因为对于当初交清所有税款的农民来说，这是不公平的。“这年头老实人就是吃亏，那以后再需要上交款项的东西，我们也不交了。”农民的这种心理不平衡，使得税费尾欠冻结后许多农民不再配合村干部，大大影响了基层治理工作的开展。为此，B村村组干部和村民代表就商议制定了一个村规民约，并在征求群众意见后进行了公示。村规民约的内容主要涵盖村级的各项制度，涉及会议管理、村干部管理、组长工资结账办法、财务管理、人口和户口管理、计划生育管理、殡葬改革管理、土地管理、公章管理等。
B村的公章管理制度第3条规定：“尾欠集体合同款的，要求村里出具证明应达成以下条件后方可盖章：尾欠1000元以内必须全额交清；尾欠1500元以内按60%交清尾欠款；尾欠3500元以上6000元以内按50%交清尾欠款；尾欠6500元以上，按40%交清。”在人口、户口管理制度第2条中规定：本村户籍常住农业人口必须按年缴纳村级公益事业建设资金，凡拒交或逃交此款项而需出具各种证明，必须补交后村才可出具相关证明。这项村规民约出台，每年都能化解B村尾欠2万余元。虽然从政策上来说，开设证明与上交尾欠并没有必然的关系，但是这项由村民协商的村规民约却是受到了大多数老百姓的欢迎，“老百姓不能只享受国家的政策好处，而不履行自己应尽的义务，而且这样才是公平的，不然就是老实人吃亏。”而那些尾欠户中的绝大多数人也表示理解，他们也坦言：“平时不交尾欠，主要是一种相互攀比的思想，有一个统一的规定，对于所有人来说就是公平的。”再如B村村规民约公章管理制度中的第4条规定：违反计划生育政策的证明不予出示盖章。在计划生育管理制度第4条中规定：凡违反了计划生育政策的对象，必须接受计划生育部门的处罚后，方可办理新生儿入户手续，否则村将拒绝出示相关证明。这些关于人口、计划生育的规约不论是否成为一种有形的村规民约的制度，在出具证明时以设卡的形式，事实上在全国绝大多数的农村都成为村干部执行计划生育政策最为有效的非暴力手段。[9]
因此，B村的村规民约启示我们，在村民自治制度的基础上，需要有一定的制衡手段，规约农民的权利与义务。B村采用设卡的形式进行规约虽然在政策上并不规范，但这却是税费改革以后村级权力和资源大大弱化的情况下，村级治理少有的手段与资源。如若完全采取说服教育的形式，往往因为少数的钉子户使得基层工作完全无法开展，就会出现越来越多的农民效仿，农民对于集体的权利义务关系就会越加的处于失衡状态。村规民约的制定意在一方面规范村干部的各项行为，同时也规制了村民对于集体的权利与义务。
四、平衡农民权利义务关系，推进农村工作顺利开展的具体政策建议
(一)恢复农村小组长设置，加强基层组织能力建设
村民小组长在农民生活、农业生产、社会管理方面发挥重要的功能，而在取消税费后，许多农村进行合村并组同时取消了小组长，虽然减轻了一定的行政负担，但却使群众无法组织起来，反而造成农民生产生活更大的损失。小组长是在自然村范围的牵头人，在老百姓中往往具有比村干部更高的内部认同，赋予其合法的政治身份有利于其正当行使权力，顺利开展工作。因此，重新设置小组长，是落实农村基本经营制度的载体，也是新农村建设的组织基础。恢复小组长设置，其工资可由财政统一发放，大约每年500-1000元，而村集体经济较好的村庄，可以适当进行补贴。小组长的设置对于农民的生产生活便利、农村的社会稳定与发展来说，是一项低成本、高成效的制度改革。
(二)修订与完善“一事一议”制度，对惠农资金进行统筹利用，保证农村公共品供给
近年来，国家对农村投入了大量的资金和资源，但由于中国地域广袤，僧多粥少，往往资源分布不均，农村的基础设施依然较为薄弱，大大影响农民的生产发展。税费取消以后，相应地也取消了农民共同生产费和义务工，采取“一事一议”的制度又陷入困境。因此，当前需要完善“一事一议”制度，以组级为主，村级为辅，根据农民的实际需求和自我协商，建议可以按田亩面积作为计算单位，每年由组级统一常规化的收取少量的共同生产费和统调一定数额的义务工。这样就可以保证农村基础设施的日常维护与管理，并能很好的承接国家对农村的资源转移和资金投入，完成农村公共品的供给，最终也使得老百姓获得最大实惠。当然，取消税费以后，村组继续统筹资金和人力进行公共品供给的建设可能会遇到较大的难度，不过，可以将当前国家大量输入的惠农补贴与“一事一议”制度相结合进行统筹安排进而加强农村公共品的供给。事实上，每户农民百元左右的惠农补贴对于一个家庭的经济收入来说收效甚微，但是将所有农户的这笔费用统筹起来，却可以让农民获得更大的实惠。
(三)重塑乡村治理的政治性，建立农民权利义务关联纽带
当前在维稳高压下出现的过度强调农民权利导致乡村治理困境的问题，我们可以从两个方面着手进行来重塑乡村治理的政治性，建立农民权利义务关联纽带。一方面，各级政府要依托基层组织对基层社会中的各种人群进行辨别，既要维护农民的正当权益，也要严厉打击乡村社会中的钉子户、混混、牟利性上访户等，重塑基层组织的政治性。乡村干部讲原则、讲公平、讲政治，才能保证农村的长久稳定。另一方面，需要建立权利义务的关联纽带，避免过度强调单项权利义务的职能化。由于农村的村民与村干部、集体的关系往往具有利益、责任、面子、情感等各种连带关系的特征，所以农民常常会因为村干部没处理好一件事就不配合村干部的所有工作，而村干部常常也动用设卡等手段来对村民进行规约，农村的治理呈现的是一种连带关系的综合治理特征。在农民的权利义务观还不平衡、综合素质尚欠缺的条件下，过于强调职能化和规范化的治理往往使得基层工作困难重重。而在乡村熟人社会中，这种综合治理的方式不仅是高效的，而且也是合情合理的。当然这并不是无限度的赋予村干部的治权，而是同时加强对村干部的监督，在两者之间达成一定的平衡。
(四)制定并发挥村规民约的效用，推进村民自治的建设
村规民约的制定并发挥效用，是规范农民的权利与义务的平衡的重要制度建设，也是推进村民自治建设的重要体现。村规民约的制定需要包含以下几个内容：一是村规民约的制定需要经过村组干部和村民代表的共同协商，并充分征集群众的意见，保证村规民约在程序上的合法性和内容上的可接受性。二是村规民约的内容应当涵盖各项制度，既包含对村干部的约束，也包含对村民的约束，既要有保障村民的各项权利的手段，也要惩戒村民未尽的义务的方法。三是村规民约中要注意将规范化与地方化相结合，也就是“规”与“约”的结合，而不是徒有制度文本，却不适合地方百姓约定俗成的观念、习惯等，那样必然发挥不了效用。总之，村规民约建立、实施将会是推进农民权利与义务关系平衡的重要手段，也是现代国家政权建设的重要内容，而只有权利与义务实现了一定的平衡，才能带来农村社会的稳定和农村社会秩序的建立。