国家义务教育质量监测：一个模型构想，本文主要内容关键词为：义务教育论文,模型论文,质量监测论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家义务教育质量监测体现了国家对义务教育的责任，是保障义务教育质量的关键手段，有助于课程改革的推进和素质教育的落实，有助于规范教育行为，引领正确的社会舆论，有助于保障公民获得优质教育的权利和公平的受教育权利。在基础教育课程改革背景下，课程教学权力持续下放，使得国家层面上的输入监控和过程监控的操作难度加大，而且逐渐丧失了现实依据，因此，国家义务教育质量监测体系的建立迫在眉睫。本文尝试提出一个国家义务教育质量监测体系的模型，进而对该模型的运行以及所涉制度进行构想，以期为国家义务教育质量监测体系的建立提供参考。
一、国家义务教育质量监测体系的总体构想
一个完整的国家义务教育质量监测体系由机构设置、制度和实施程序三大部分构成。
(一)机构设置
国家义务教育质量监测的实施主体无疑是国家，具体负责监测的应是代表国家行使教育管理权的国务院教育行政主管部门——教育部。教育部应当设置独立的义务教育质量监测机构，负责行使国家义务教育质量监测的管理权。具体而言，该机构的职责应当包括：在现有的义务教育各学科课程标准的基础上制定各学段乃至于各年级学生学习的表现标准体系；选择检测工具，建立检测题库；确定检测科目；确定样本选择规则，并确定年度检测样本；分析处理全国性检测数据；以省为分析单元发布全国性监测报告；以监测结果为依据向教育部提供全国性的决策建议，向各省教育行政部门提供决策建议。相应地，各省(直辖市、自治区)也应当设置义务教育质量监测机构，组织落实国家义务教育质量监测事务。省级机构的职责包括：组织落实国家义务教育质量监测的统一测试；收集本省的原始测试数据，以及其他关于学生学习结果的数据，呈送中央监测机构；根据中央监测机构返还的监测数据，形成省级监测报告，并在本省范围内发布；向省级教育行政部门提供决策建议，并以县为分析单位向各县提供政策调整建议。
国家和省两级监测机构主要承担质量监测的管理职能，具体的监测实施、数据处理、报告撰写等工作需要极高的专业性，是国家和省两级监测管理机构所没有能力承担的。因此，在国家义务教育质量监测体系中，还需要一个相当重要的角色，即负责国家义务教育质量监测的具体事务的专业机构。在当前强调政府机构精简的背景下，这样一种机构不应成为政府机构的一部分，而应当以中介机构的形式存在，并在国家义务教育质量监测体系中发挥作用。中央监测机构作为政府需要为这种专业的中介机构设定准入门槛，实施准入认证，并借助竞争机制购买这些专业的中介机构的服务；有资格的中介机构通过中央监测机构的招投标程序竞争国家义务教育质量监测体系中的位置。但当前在我国此类中介机构尚未起步、发展之时，国家鼓励有实力的组织发展此类专业机构，并给予大力扶持是十分必要的。
(二)制度建设
国家义务教育质量监测体系的建立本身就是一种制度安排，并涉及到多种制度，其中检测制度、报告制度、问责制度应当是整个监测体系的核心制度。检测制度主要用以规范整个检测过程的各种活动，如题目编制、题库建设、试卷编制、样本选择、测试实施、评分及数据处理等方面的工作。良好的检测制度既有助于保证检测工具的各种技术要求，如效度、信度等，也有助于保证国家义务教育质量监测体系本身的公正性，从而维护国家义务教育质量监测体系的权威性和公信力。
报告制度将国家义务教育质量监测结果的报告常规化，并规范监测结果的报告活动。这项制度的目的在于保障公众对义务教育质量状况的知情权，保障各级政府的教育行政部门(特别是国家、省、县三级)及时了解义务教育质量的整体状况以及本省、县的教育质量在全国或本省教育质量整体版图中的位置，能够为各级教育行政部门的相关决策提供依据。问责制度是对义务教育质量检测、结果报告的后续活动的规范。其核心假设在于，各级政府不仅对于义务教育的投入，而且对义务教育的质量负有重要责任；同时各级政府对于本辖区的义务教育质量具有重要影响。基于这一假设，国家可以根据各省义务教育的情况为各省设定标准，根据监测结果与设定指标两者的比照结果来对各省实施奖励和惩罚；各省也可以根据监测结果来追究县一级政府的责任。但问责决不能局限于责任的追究，实施国家义务教育质量监测的目的并不单纯在于提供一个关于全国或各省义务教育质量状况的终结性报告，其更重要的目的在于促进义务教育的发展和质量的提高。因此，问责及其后续的干预是保障监测体系目标实现不可或缺的一个组成部分。
(三)实施程序
命题。确定检测年级、科目，编制特定年级和科目的检测试卷。一般而言，国家义务教育质量监测实施检测的科目应是义务教育阶段的核心科目(通常是一些学术性科目)，比如1-6年级的语文、数学，7-9年级的语文、数学、科学、外语；检测的年级可以是3、6、8年级。检测试题的确定应当采用题库取样方式，这需要一个庞大试题库的支持。
检测。采取地区、学校等多层抽样的方法每年在全国范围内进行抽样，确定监测样本。样本应当覆盖所有省份，在各省按好、中、差三层分别确定样本单位(以县为单位)，在各县按好、中、差三层来确定样本学校；检测的学生数应当达到全国义务教育阶段学生总数的1％以上。根据确定的检测年级、科目，运用全国统一的试卷实施检测。
报告。根据检测结果，以及其他相关考察材料，形成监测结果的全国报告；同时要求各省形成本省的义务教育质量监测报告，呈送国家、省及县三级教育行政部门。同时通过媒体向公众公布监测报告，为公众进一步了解与监测结果相关的信息提供便利。
问责。让监测结果产生利害关联性，即根据监测结果，采取激励措施。激励措施可以是经济上的，也可以是非经济的，如排名、经验推广、责令改进等等。
干预。干预的目的在于使低表现水平的地区或学校努力达成目标。这种干预在地区层面上可以借助于提供政策改进建议，提供专业上和经济上的扶持来进行；在学校层面上则可以借助于直接的专业帮助来实现。
二、国家义务教育质量监测体系的基本要求
(一)实施基于标准的检测
义务教育阶段的学生的学业成绩是义务教育质量的重要指标，因此，学生在九年义务教育阶段各学科的学习质量是国家义务教育质量监测的核心内容。尽管不能局限于纸笔测验，但对于国家义务教育质量检测这样大规模的测试而言，纸笔测验依然是一种极为重要的工具。但必须明确，国家义务教育质量监测中的学生学业成就考试不能采用传统的常模参照考试，即将检测单元，如某一省、县或学校的学生成绩与一个固定的常模相比较，然后找出该检测单元在全国或全省的位置。国家义务教育质量监测中的学生学业成就考试应当是基于标准的，即以国家颁发的九年义务教育课程标准为依据，检测学生达成标准的状况。
为此，九年义务教育各学科监测试题库必须基于各学科的内容标准进行设计，试题的覆盖面不能超出课程内容标准的范围；评分标准应当基于表现标准来设计。特别需要考虑的是，根据题库编制试卷的内容抽样的广度和变动性。每一次检测都应当尽可能反映学生掌握内容标准的全面情况，从理论上讲，试卷的内容最好能覆盖所有内容标准，但在现实的一次检测中，这是不可能做到的。因此，在试卷编制时，内容抽样是一个必经程序。这意味着试卷的形成不是在试题库中随机抽样的结果，相反，每一次试卷编制都应当首先确定要检测的内容标准，然后抽取相应的试题。为保证试卷的覆盖面，所要检测的内容标准应当在该学科内容标准列表中随机抽样产生，同时保证不同年度试卷的题目以及所涉内容标准的适度变动性。①
(二)常规化的公开报告
监测结果的公开报告是国家义务教育质量监测体系的一个核心组成部分，这一制度的落实既能为国家、省以及县市教育行政部门的义务教育决策提供依据，也能保障公众对义务教育质量的知情权，其最终目的在于改善整个义务教育，帮助学生更好地达成目标。如在美国许多州的教育问责系统中，结果报告被当作促使学生达到更高教育标准的重要工具。[1] 因此，在实施国家义务教育质量监测活动后，国家级监测机构和省级监测机构应当分别以省一级和县一级为分析单元来分析监测数据，形成全国性和全省性义务教育质量监测报告，并向全社会发布结果报告。
监测结果报告呈送的对象是多元的，既可以是各级教育行政部门，也可以是具体的学校；既可以是一般公众，也可以是特定的学生及其家长。当报告对象不同时，报告的内容与形式也应当有所不同。这里着重谈以一般公众或纳税人为对象的义务教育质量监测报告的内容与形式要求。
报告应当呈现监测活动的整体状况，如样本(原则与程序)、监测方式(特别是检测之外其他监测方式)、检测学科及时间等等；应当呈现各数据分析单元的监测结果，着重于达成标准的状况，包括达成知识与技能、过程与方法、情感态度价值观三大领域目标的状况；应当呈现各分析单元的检测结果，并综合其他方面的数据提供各分析单元监测结果的总体排名。报告应当全面，必须将样本单位的所有学生纳入报告范围，特别不能排斥存在学习障碍的学生。特别需要指出的是，尽管监测的是义务教育的质量，因而报告的重点是义务教育的产出，但这并不意味着监测只关注教育结果，而不关注教育的输入和过程。实际上，要使公众对义务教育质量有全面的知情，报告中就必须同时呈现各分析单元义务教育的输入和过程方面的信息，这些信息能为公众理解结果提供重要的背景。
从形式上看，监测结果报告首先应当清晰，如对报告的对象、目的、框架、结果等方面的陈述都应当清晰，否则结果报告就可能没有任何意义；其次必须简洁，提供给公众的报告应当不同于提供给政府或专业人员的报告，必须简洁，通过对数据的精心选择，提供给公众一些必需的、公众特别关心的信息。但简洁并不意味着放弃报告内容的全面性考虑，报告应当考虑信息的全面性、公众的知情权和简洁之间的适当平衡。考虑到一些利益相关人对于义务教育质量监测信息有更多的需求，国家和省两级监测机构还应当提供更详细的报告。分层报告是一种适当的选择，即提供一系列报告，从更基本的到更详细的，以适应不同受众。最好的方式是形成一个详尽的报告，公开发布该报告的缩略本，同时公布获取该报告的网址，保证完整的报告能为有需求的利益相关人随时获得。再次保证报告的可读性。不是强调一般意义上的可读性，而是强调保证报告的组织呈现能促进读者的理解。这要求报告运用一些组织手段，比如目录、索引、形象化图表等。一项研究指出，限制每页出现的概念也能提高报告的可读性和可理解性，最好每页只出现一个概念。[2]
此外，监测结果的报告还必须遵循一定的伦理规范。首先，结果的报告必须公正，尤其是在将某一分析单元的监测结果与其他分析单元的结果作横向比较时。横向比较只能局限在条件相似的或基础水平处于同一层次的分析单元之间，同时提供该分析单元在不同年份的监测结果的纵向比较信息，并提供足够的信息以使人能够在省、县、学校之间进行公平的比较。提供足够的信息以使人能够对省、县、学校的进步作出公正的判断；其次，关涉个体的监测结果应当严格保密，特别是当报告负面的监测结果信息时，监测结果报告绝对不能涉及具体的教师和学生个体。作为监测对象的学生可以通过某种途径获得自己个人的有关信息，但监测机构不能向学校提供涉及学生个体的监测结果，也不能公布原始的监测数据，特别是学生在质量检测中的成绩，更不能对学生进行排名。
(三)对监测结果实施问责与干预
实施国家义务教育质量检测的根本目的在于促进义务教育的改善和教育质量的提高，因此一个完整的监测过程不应终止于结果的报告。尽管结果的报告对不同的省和县有一定的利害关涉性，但在当前人口的区域流动以及学生的择校权利受到较大限制之时，这种利害关涉性不足以保障义务教育质量的提高。就此而言，要使国家义务教育质量监测能真正促进义务教育质量的提高，国家义务教育质量监测就更应当有问责和干预的跟进。所以，尽管问责和干预看来像是监测活动的后续工作，但本质上两者都是监测体系一个不可或缺的组成部分。
当前世界各国的教育管理体制改革从表面上看形式多样，但目的都在于努力求得权力分配或责任分担上的某种平衡，这种平衡实质上体现为赋权与问责之间适当的张力。我国教育管理体制改革的一个核心就在于分权，实质上也就是一种责任分担。如果只单纯强调赋权，而没有问责制度的保障，放权就等于放任。已经确立的三级课程管理体制为国家、地方和学校在课程管理上的责任分担提供了一个初步的框架，义务教育各学科课程标准的确立使得教师的专业责任变得更为明确，公众民主意识、权利意识的觉醒和学校之间竞争的加剧也逐渐唤醒了学校和教师对学生及其家长的责任意识。所有这些责任的明确都使得专业问责、道德问责有了可参照的依据。问责就是要求相关责任者对其职责范围内的行为及其结果承担相应的后果，使其行为产生一定的利害关系，以此来促进改善。如果说，具有权威性的国家义务教育质量监测的结果就是实施问责最重要的依据，那么责任关系的明确是问责的重要前提。但是，一个对于义务教育问责非常重要的前提，即法律，还存在着明显的缺陷——关于各相关主体在义务教育上的责任分担，尤其是各级政府在义务教育上的责任关系尚不是十分清晰，这既是当前越权、权力滥用以及不作为等现象普遍存在的重要原因之一，也可能导致法律问责、行政问责丧失了法理依据。
国家义务教育质量监测体系的另一个重要职能是为省级、县级的义务教育政策提供干预。这种干预主要包括两个方面：涉及国家义务教育法律或上级义务教育政策执行的，借助国家质量监测结果，国家教育行政部门应当直接采取干预措施来纠偏；对于下级自主决策范围内的政策偏差，国家和省级教育行政部门应当提出政策调整建议。
三、国家义务教育质量监测体系建设的建议
国家义务教育质量监测体系的建立对于义务教育的质量保障和发展具有十分重要的价值，因此势在必行。但必须考虑到国家义务教育质量监测体系的建立是一个庞大的系统工程，需要多方面的投入与保障。
(一)发展国家教育质量监测的知识基础
国家教育质量监测是一项具有高度专业性的工作，需要教育学、心理学、教育统计学、教育评价学、心理测量学、课程教学论、教育管理学、计算机软件编制等方面高度的专业知识的支撑。但当前我国这一方面的知识基础还相当薄弱，尚不足以为国家义务教育质量监测体系的设计和实施提供足够的专业支撑。比如，尽管纸笔考试在经过多年的实践后已经发展得比较成熟，但如何设计基于标准的考试却是我们面临的一个新的课题；新课程确立三大目标领域后，如何在国家义务教育质量监测体系中整合知识与技能、过程与方法、情感态度价值观，也是一个极具挑战性的课题；如何报告检测结果，如何利用监测结果来实施问责和干预，诸如此类的问题都需要深入的研究。
在这些方面，国外成功的经验值得我们借鉴，比如美、英等国家实施的绩效责任制及其相关的知识基础，美国的基于标准的评价实践与理论，以及国际上关于测评技术方面的新进展，都能为我们提供一些有益的启示。甚至可以与国际上一些著名的测评机构，如美国的培生教育测评中心、英国杜伦大学建立合作关系，分享已有的知识基础。但是，一个更为重要的任务是为国家义务教育质量监测体系寻找适应中国文化背景和教育现实的知识基础，这需要我们在具有国际视野的同时，致力于本土行动。
(二)保障国家义务教育质量监测体系建立的经费投入
国家义务教育质量监测体系的建立和运行是一个庞大的系统工程，需要巨大的经费投入。知识基础的研究、监测体系的设计、题库的建设等前期工作，以及检测实施、监测结果报告、问责和干预的实施等体系运行过程，都需要经费的保障。国家义务教育质量监测体系作为义务教育质量的重要保障，应当是国家的义务，因此国家义务教育质量监测的经费投入需要国家以专项资金的方式加以落实。这部分资金主要用于监测建模、组织实施、购买数据与撰写报告、追踪研究与提升改进能力上。
由于义务教育质量监测的高度专业性，国家和省以及监测机构作为政府的监测活动管理机构不可能独立承担所有这些任务，因此在很多方面，政府需要购买专业机构的服务。这使得在国家义务教育质量监测中引入社会资金成为可能，国家可以以招投标方式募集社会资金，用于国家义务教育质量监测体系建设的前期项目，如题库建设、分析软件开发等。在当前教育经费整体欠缺的情况下，社会资金的进入尤为必要，有助于加速国家与教育质量监测体系建设的进程。
(三)为国家义务教育质量监测提供法律依据
要确保国家义务教育质量监测体系的有效运行和功能发挥，国家义务教育质量监测就必须纳入国家法律的规范之内。义务教育是一个国家社会生活中的一项极为重要的工作，涉及到众多的利益相关人，国家义务教育质量监测自然也会对整个国家的社会生活产生重大的影响；国家义务教育质量监测是国家体现对义务教育责任的重大举措；国家义务教育质量监测的运行必须确保公正有效，为此需要严格遵循一定的规范；国家义务教育质量监测作为一项常规性的工作，不能仅靠政策来调整，更需要具有高度稳定性的规范。所有这些都要求将国家义务教育质量监测活动纳入法治轨道。
为此，我们建议国家应及早为国家义务教育质量监测立法。国家义务教育质量监测的立法可以分两个步骤来进行：一是及早修订《义务教育法》，制定义务教育质量监测方面的法律条款，并以实施细则的形式对国家义务教育质量监测进行更具体的规范；二是制定专门的教育质量保障法，建立国家教育质量监测体系，将义务教育质量监测纳入其中。
本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《素质教育课程评价体系研究》的研究成果之一。项目首席专家为钟启泉教授。
文章形成得益于与崔允漷教授的经常交流，在此一并致谢！
注释：
①试题的适当变动性被认为是避免“为考而教”的一种关键策略。参见Linn,L.,Accountability:Responsibility and Reasonable Expectations,CSE Report,2003,p4.,Ananda,S.,& Rabinowizt,S.,The High Stakes of HIGH-STAKE Testing,West ED Policy Brief,2000,p3