德国对非政府组织的管理及启示
张 钰
（中国人民公安大学 研究生院, 北京 100038）
摘 要： 德国非政府组织所扮演的角色与立法、司法、行政、媒体部门相当，被合称为德国“民主制度的五大支柱”。同时，其在公民社会中所发挥的良性互动与积极参与作用也是德国经济、社会秩序得以正常运转的重要保障。无论是从数量规模、普及程度还是业务领域等角度看，德国业已成为非政府组织最为发达的国家之一。其对非政府组织在法律体系建设、登记注册、财政审查、税收监管制度等方面成熟的管理经验也先后被其他国家效仿。针对当前非政府组织在发展过程中所面临的问题，应当立足于我国实际情况，从立法、理念、制度建设等方面充分借鉴德方科学先进的管理经验，以期实现我国对非政府组织管理的质效提升。
关键词： 德国；非政府组织；管理；启示
非政府组织作为并行于政府、市场而独立存在的“第三部门”，在动员社会资源、提供公益产品、协同社会治理、助力政府决策等方面发挥着关键作用[1]。21世纪以来，国内非政府组织在多方面因素推动下发展势头迅猛，其数量以每年约 30%的速率递增[2]。但在此过程中出现了法律体系不完善、管理体制略显僵化、监管制度欠缺等现象，这在一定程度上制约着国内非政府组织的发展。镜鉴“结社之邦”德国，因其完善的法律体系、先进的管理理念、科学的监管制度使之成为全球非政府组织最为发达的国家之一。为解决我国在非政府组织管理方面出现的问题，应从分析德方非政府组织管理经验入手，以期总结出适应中国非政府组织管理发展的有益启示。
一、德国非政府组织的总体情况分析
为更有针对性地借鉴德国对非政府组织的管理经验，首先应当对其总体情况进行深刻的体认，本文试从德国非政府组织的概念界定、历史回溯、发展现状等方面进行介绍。
（一）德国对非政府组织的界定
非政府组织用德语表达为 Nicht-Regierungsorganisationen（NRO）。德国对 NRO的认定必须具备以下特征：1.非政府性。NRO不是政府意志单纯的“执行者”和“代理人”，更不能作为政府的分支机构运行。2.非营利性。即NRO不得以追求商业利润作为其核心任务。3.谋求社会利益。其宗旨是为组织内部成员或者其他社会成员服务，即从最大的善意出发，谋求全社会共同利益不断扩大。4.成员必须自发、自愿、自主结合。任何组织不得采取威逼、利诱等手段强制社会成员加入。德国对于非政府组织的类型划分非常明确，简化为图1。
以非政府组织的产生途径、资金来源和成员结构等要素为划分标准，德国将其分为真正的非政府组织和非政府组织的偏离组织两大类。真正的非政府组织产生于社会公民的倡议和发起，组织资金只来源于个人的捐助和成员缴纳的会费，真正实现不依赖于任何公共资金。具体划分为更关注其他社会成员的公共利益、活动范围超越国界限制、旨在推动共同进步和可持续发展的跨国运动组织（TSMOs）和更注重保护组织内部成员利益的国际利益组织，例如发展较为成熟的公会联盟；而非政府组织的偏离组织是指产生于政府的支持和帮助，资金绝大部分来源于公共资金的组织团体。具体划分为不仅包含社会中各成员，还有部分政府部门的准非政府组织，以及完全建立在政府倡议基础上的政府组织的非政府组织（一般不再将其认定为NRO）[3]。
我们首次通过前瞻性病例对照研究观察急性期重症脑梗死患者入院后7d经肌电生物反馈治疗对下肢肌肉容积减少的影响，针对急性期脑梗死患者肌肉容积减少提供了一个有效和可行的治疗策略。之前的研究显示，进入监护病房可能导致1型和2型肌肉纤维横截面积下降，每天分别为3%和4%[10]。本研究入院第1天常规康复组与肌电生物反馈组大腿周径及小腿周径的基线资料差异无统计学意义。入院后第7天肌电生物反馈组大腿周径减少值明显小于常规康复组。大腿肌肉变化较小腿明显可能是由于肌电生物反馈使用的电极放置的位置影响。因此，我们的数据表明肌电生物反馈治疗是切实可行的作为防治急性期脑梗死患者肌肉容积减少的对策。
图1 德国对非政府组织的类型划分
（二）德国非政府组织的历史溯源
德国的结社传统具有源远流长的历史溯源。德意志早期封建国家于 10世纪基本形成。随着城市发展的推进、市民阶层的产生以及公民意识的觉醒，中下层市民为保障自身利益不受侵犯，在 12世纪创造了一种实现自我管理并协调与其他社会阶层关系的制度——行会（Zunft）[4]。该制度首次实现行政管理、财政、教育、文化、卫生等公共事务管理权从统治集团向公民的让渡，打破了长期以来的封建等级观念，孕育出非政府组织所倡导的平等、互助、博爱精神等内核。
经过长期历史沿革，德国在对NRO的管理方面积累了丰富的经验，逐渐形成科学、完善的全过程管理的制度体系，本文围绕其在法律制度、登记注册、财务审查、税收监管等方面展开说明。
二战期间即20世纪30年代，由于希特勒独裁统治，工会和社会团体一度停滞不前，深陷被取缔的泥淖中。二战后在美国“马歇尔计划”的刺激下，德国经济逐渐复苏，民主社会得以重建，社会秩序逐渐稳定。上述条件为NRO再发展注入了新的动能。20世纪50年代后，不同时期的NRO有其特定的发展主题。50至60年代，鉴于德国内仍存在饥馑贫困等社会救助体系尚未完善的现象，这为从事公益活动的NRO提供了极大的活动空间。60至70年代，受国家政策影响，德国NRO纷纷将其重心转移至对发展中以及欠发达国家和地区的援助上。70至80年代，工业所造成的环境污染逐渐唤醒起以绿色、环保为主题的民间非政府组织，其在推动环境友好型社会建设过程中做出了巨大贡献。直至20世纪90年代，即两德统一后，德国更是迎来非政府组织的高潮期，此时注册登记的NRO已经达到30多万家[4]。
我国宪法在第二章第三十五条中规定中华人民共和国公民有集会结社的自由；《民法总则》第三章中通过界定非营利法人的概念从而确立了社会团体的法律地位，同时也总体上规定了设立社会团体的程序和条件以及其所具有的权利与义务①；2016年全国人大通过的《中华人民共和国慈善法》对以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织的日常管理、募捐捐赠以及信托等活动作出了规定；2017年实施的《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》也针对在我国境内开展活动的境外非政府组织的登记备案、活动规范、监督管理等方面做出了规定；国务院于 2016年修订的《社会团体登记管理条例》对社会团体的创设、变更、注销登记以及监督管理和罚则作出了明确规定。
3.加强制度建设和执行力度，保持人才队伍的基本稳定。一是加强企业文化建设，弘扬优良的企业文化。企业文化对毕业生心理有巨大的影响，具有较强的凝聚功能，对稳定毕业生起着重要的作用。一个体现良好的人际关系和亲和的文化氛围的企业文化传递着尊重人、爱护人的情感，必然会增强毕业生的归属感和忠诚度。
（三）德国非政府组织的现状概述
2)试验结果表明在标靶与导航仪距离39～94 m范围内，巷道轴线法平面即巷道断面内最大定位偏差为0.063 m，巷道进尺方向的距离检测最大偏差为1.065 m，并且基本呈现距离越远，偏差越大，反之则越小的规律，基本验证了仿真结论。
表1 具有代表性的德国非政府组织一览表
二、德国非政府组织管理方面的经验
随着行会制度不断发展，公民利益诉求的多元性逐渐显现，在目标利益最大化的驱使下，建立在以商业和政治基础上的城市结盟制度在十三世纪应运而生，城市间结成同盟以对抗其他力量，这为NRO的发展提供了适宜的社会环境与条件。19世纪资本主义在德国迅速发展，其对无产阶级的剥削达到了无可复加的地步，工人运动在德国境内具有极强的生命力，劳动结社异军突起，采取集会、游行、示威等多种方式切实维护自身利益，同时开展一系列救济贫困、劳动互助、社会保障等活动[4]。这为后期在德NRO的发展提供了可效仿的对象。
（一）形成科学系统的法律制度框架
《德意志联邦共和国基本法》第一章基本权利的内容中对人民的结社自由作出了明确规定，其中第九条进行了具体阐述：“任何人、任何营业、职业和专业为保护和改进工作条件和经济条件而结社的权利，应得到保障。”同时基本法也规定了结社权利的限制条件，即“如果会社的目的和活动与刑法相抵触，或违反基本法秩序或国际友好的概念，予以废除。”《德国民法典》中对社员资格的认定，社团的种类、章程以及经费使用，社团权利能力的赋予与废除、以及社团的解散等相关内容做出了明确规定；1974年修改的《联邦德国结社法》是德国在社团管理方面的专门性法律[5]。该法主要是针对违反基本法规定的社团作出具体的管制规定，明确取缔社团的条件与程序，以及被取缔的社团财产如何进行扣押、冻结与没收，具有极强的程序性与可操作性。
综上所述，德国对非政府组织管理的健全的法律体系在最大程度保障其法律地位和权益的同时也为其制定了不可逾越的红线，使其能够在社会运行过程中规范而有序地发挥作用。
（二）实行严格规范的登记注册制度
德国没有运用国家强制力要求所有社会团体都进行登记注册，但是如果涉及到该社会团体的公益性认定问题时，则必须进行登记注册。否则一方面无法获得法人资格，即社会团体一旦宣告破产或解散，其理事会和组织成员必须承担经济上的无限责任。另一方面，也无法享受国家为组织团体专门提供的相关税收优惠政策。非政府组织需要在选择合适的法律组织形式（公司、社会团体、基金会等）的基础上，满足成立非政府组织的条件。具体包括：1.人员上的要求：非政府组织的成员人数至少为7人以上，但并不受法人或者自然人的形式限制。2.宗旨上的要求：非政府组织必须具有明确的不与基本法相抵触的宗旨，该宗旨作为组织团体行为活动的指导，应当由全体成员遵循。3.章程上的要求：非政府组织必须形成组织章程，并规定其组织框架、活动事项、解散后的处置方案等内容，以保障其正常运行。4.组织机构上的要求：非政府组织必须内设对重大事项有表决权的会员大会、充当领导者角色的理事会以及由章程规定的其他组织机构。
上述基本条件满足后，非政府组织应当及时携带相关证明材料到地方法院所辖的社会团体登记处进行注册，并缴纳一定的登记费用。相关部门会针对所提交材料的真实性与完整性进行审查，并作出准许登记或者退回补充的决定[6]。
德国没有专门的政府组织对 NRO的活动进行直接的监督与管理，以最大程度保障其独立性与自主性。但是如果出现与基本法精神相违背的非政府组织，比如标榜新纳粹主义的社会团体，司法机关将直接予以取缔，这种情况毕竟属于少数。大多数情况下，政府是通过财政部门的审查制度来间接实现对NRO的监督与管理。该制度贯穿于非政府组织活动全程中，期间所有项目活动的申请以及经费预算均需形成年制报告上交给财政部门备案以待审查。按照政府要求，非政府组织以及在德的境外非政府组织每年都需要上交其财务及活动报告，报告中必须详细清晰地记录当年该组织的活动完成情况、财产收入与支出情况以及资金的来源与流向等相关信息。以德国奥芬巴赫县厄立特里亚难民自救协会为例，如果其要从事改善难民生活条件、支持难民经济发展的国际人道援助活动时，需要将其章程、援助项目方案、上年度的财务报告以及工作报告等一系列文件材料交至财政部门审查，以获取国际人道援助活动的经费与支持[4]。
（三）实行定期的财务活动审查制度
为载流导体的厚度，m；RT为热阻系数，m2·K/W；ΔT为热传递双方的温差，K。热通道中热量传递与电路中电流回路类似，热量传递时的等值热通道模型遵守类似于电路中的基尔霍夫定律。计算时首先由热电比拟理论按各传热环节的热传递方式，求取热传导、热辐射、热对流对应的热导系数等参数，建立基于热通道的热点温度计算模型，再将热源热量代入该模型求解出断路器内部热点温度。
（四）实行因事制宜的税收优惠制度
德国健全稳定的税收管理制度对维持社会市场经济的良好运转发挥着至关重要的作用。目前德国境内共有税种 32项。非政府组织作为社会中的组织团体，必然要服从所有税法，但鉴于其公益性与社会性，税收法案中有明确规定：如果非政府组织严格遵照其宗旨及章程从事公共福利及慈善活动而非以追求个人资产和利润的增加为目的，在规定的时间段内就可以享受税收的优惠政策。满足税收优惠条件的非政府组织在其成立前需要向财政部门申请确认为公益性组织，如果查明情况属实，财政部门会出具认可证明书以减免征税。在此之后，每三年都会对其进行重新审查及登记以确保其活动的公益性，进而延续减免税收的优惠政策。除此之外，如果社会其他团体或个人向享有税收优惠条件的非政府组织进行捐助的，可享受税收折扣。前提条件是所捐助的货币资金、实物或有偿劳务必须直接用于服务公共福利和慈善事业活动，且必须取得非政府组织出具的捐赠证明方可生效。这极大程度地提高了德国公众参与公益慈善活动的积极性，也扩充了非政府组织的资金来源渠道[3]。
三、德国对非政府组织的管理给我国的启示
[62]Edward M. Law Yone and David G. Mandelbaum, “The New Nation of Burma”, Far Eastern Survey, Vol. 19, No. 18 (Oct. 25, 1950), p.190.
（一）完善我国非政府组织管理的法律体系
由此可见，德国非政府组织的话语权不断增强，作为公民权益的集中代表，其在政府决策过程中所发挥的监督、评议、替代等作用越来越突出。无论在国内还是国际环境中，德国非政府组织的影响力、辐射力与渗透力均与日俱增。
在德国的公民社会体系中，非政府组织有效运行，在弥补政府和市场部分失灵过程中发挥着显著作用。而政府对其的监督管理工作也因长期经验积累而形成诸多收效良好的制度，在国际社会中具有较强的话语权和影响力。基于上述情况，中国应当立足国内非政府组织的管理现状，有针对性地吸收德国的管理经验，以实现自身发展。本文将从法治、管理理念、制度建设三方面探讨德国对非政府组织的管理给我国的启示。
综上所述，我国关于非政府组织的法律体系总体相对系统、科学、完善。但其中也存在一定问题。比如仍有制定地比较原则性的条文亟待具体化，《慈善法》中第九十六条规定“慈善行业组织应当建立健全行业规范，加强行业自律。”但是对行业规范制定的引导以及行业自律的实现途径缺少进一步明确，这就会影响实际过程中对非政府组织管理的可执行性与可操作性。因此应当参考德国关于非政府组织的法律框架，特别是借鉴其对非政府组织成立及退出程序的细致性规定，以深化我国现存的法律体系。以精准化和具体化为目标及导向，陆续出台相关的指导性文件、办法以及实施细则，为非政府组织管理提供更为直接的法律支持。
德国人口约为 8500万。据相关部门统计，在德NRO数量约为100多万个，其中有55万家在相关部门登记注册，而未进行登记的约有 50万家，非政府组织人口比为1：75[3]，位居全球前列。涉及领域十分广泛，包括社会服务、发展援助、环境保护、人权评估、经贸工商等方面，其中包含很多国际组织的附属机构。各类非政府组织之间规模差异较大，但最为集中的还是社会服务领域，其占据总数的 39%[3]。公众参与非政府组织的积极性十分高涨，有大约34%的德国公民会自愿投身于非政府组织所开展的活动当中[4]。非政府组织无论是在德国政治、经济还是社会运行秩序中都发挥着无可替代的作用，达到了“政府认同、公民满意”的理想状态，在德国社会发展过程中的重要性日益凸显。现将具有代表性的德国非政府组织概况简化为表1。
（二）转变对非政府组织的管理理念
当前我国政府和非政府组织之间的社会关系趋于平等、和谐，政府部门提供了有力的支持。但是社会中仍存在“非政府组织是政府部门的从属及附庸”的惯性思维。在社会综合治理的大背景下，政府应当充分意识到其管理理念对非政府组织发挥积极作用的重要性，明确“政府单一治理”的旧有理念已难以适应十九大报告中提出的“共建共治共享”的社会多元治理格局。
因此相关部门应当充分借鉴德国管理理念，在不违背国家基本法之精神及原则的前提下，实现由管理者向服务者的角色转变。政府应当明确监管绝非为了遏制和挤压非政府组织的生存空间，而是为其能够享有良好的社会环境提供必要的保障与便利条件，并切实将管理寓于服务当中，努力厚植非政府组织的发展空间，借鉴德国税务部门为其提供更加优厚的税收优惠条件及政策，大力提高对其合法权益的保障力度，维护其自主权利，真正做到在服务中实施监管，在监管中体现服务[7]。同时在政府与非政府组织双方的合作过程中，警惕由“共建共治共享”退变为“替代”的风险，始终保持非政府组织旺盛的生命活力，激发起广泛而不逾矩的社会讨论[8]，唤起市民对公益事业和慈善事业的热忱，形成自下而上的良好社会氛围，为非政府组织发展提供源源不断的生机与活力。
（三）改进对非政府组织的管理制度
当前，我国对非政府组织的管理主要依据是2016年国务院修订的《社会团体登记管理条例》，但在实践过程中出现了管理制度上的一些问题。成立登记方面，条例第九条规定申请创立社会团体前，应当通过其业务主管单位审查同意，由社会团体发起人向登记管理机关申请登记。上述“双重登记管理模式”旨在提高非政府组织准入门槛而确保其服务社会的能力，但客观上使得不满足申请条件的非政府组织向地下转化并开展活动，增添了政府对其信息情报搜集工作的任务及负担，从而扰乱非政府组织的正常管理秩序；监管制度方面，条例第五章规定由登记管理机关即各级民政部门履行监管职责，同时社会团体也必须接受财政部门和审计机关的监督，但是对监管内容、方式、流程等要素未能作出细致性规定，进而影响监管工作的可操作性。如果过程监管力度不够，就会给实施违背社会公共利益初衷行为的抱有侥幸心理的非政府组织以可乘之机。
按照条例，哈尔滨市水行政主管部门应当会同市发展改革、环境保护、城乡规划、农业、林业等部门，根据市水生态保护与修复规划，组织编制市水生态监测规划，报市人民政府批准。市和区、县（市）水行政主管部门应当根据市水生态监测规划，组织设立水生态监测站点。
综上所述，我国应当充分借鉴德国在非政府组织管理方面的登记注册、财政活动审查制度等方面的内容，优化并改革既有的“双重登记管理”模式，简化繁琐的登记注册程序，尝试建立“点对点”的单一登记管理体制，规避“多头管理”的弊端，逐步形成“宽进严管”的制度性安排。同时借鉴德国引入税务、司法、公众等多种监管渠道，细化现有的监督管理体制，明确监督内容、方式方法、流程等关键性要素，使非政府组织及其活动处于政府和社会的多重监督之下，最大程度发挥其在参与社会综合治理中的积极作用。
由于航天发射场特种装备具有需求差异大、非批量研发的特点,多数情况下是根据任务的具体需求对基型设备的改型设计,其次是全新设备开发,设备重复生产情况较少.设备改型设计是在成熟设备的基础上,根据任务需求与发射场现有设备存在的差异之处,对设备的相关可变型结构进行改型设计,并进行任务需求的个性化修改设计.
注 释：
①《民法总则》第三章规定：“非营利法人是为了公益或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人。”
参考文献：
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[8]王川兰,彭希哲,(英)Howell·J.社会组织与国家治理：中外比较研究[M].上海：复旦出版社,2016.
The Management of Non-Governmental Organizations in Germany and its Enlightenment
ZHANG Yu
(Graduate Division, People’s Public Security University of China, Beijing 100038, China)
Abstract: German Non-Governmental Organizations（NGOs） play the same role as the legislative,judicial, administrative and media sectors, which are collectively called the “Five pillars of the German democratic system”. And its positive interaction and active participation in civil society is also an important guarantee for the normal operation of economy and social order. Germany has become one of the most developed countries in terms of the number, scale, popularity and business scope of NGOs. Its mature management experience in the construction of legal system, registration, financial review, tax supervision system and other aspects of NGOs has also been followed by other countries. In view of the current problems faced by NGOs in the process of development, we should base on the actual situation of China, draw lessons from the scientific and advanced management experience of Germany in terms of legislation, philosophy and system construction, so as to improve the quality and efficiency of NGOs management in China.
Key Words: Germany; Non-Governmental Organizations; management; enlightenment
中图分类号： D631.43
文献标识码： A
文章编号： 2096-0727(2019)04 -0054-06
收稿日期： 2019-05-20
作者简介： 张 钰（1994-），男，辽宁大连人，硕士研究生。研究方向：国内安全保卫。
（责任编辑：刘常亮）
标签：德国论文; 非政府组织论文; 管理论文; 启示论文; 中国人民公安大学研究生院论文;