论农地制度创新模式的三阶段梯度演进，本文主要内容关键词为：农地论文,梯度论文,制度创新论文,阶段论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1003—0751(2008)02—0023—05
改革开放以来，我国坚持了以家庭承包责任制和统分结合双层经营的农村基本经营制度。这一制度强调坚持家庭经营的主体地位，调动了农民的生产积极性，有力地促进了农村生产力的发展和农村经济的繁荣。但同时我国现行农地产权制度的所有权主体模糊、承包经营权不完整、农地使用权凝固化、法律法规不健全等弊端在现阶段还在一定程度上制约着农业和农村经济的发展。随着时间的推移，这些缺陷对农村经济发展的阻碍作用将更加凸显。因此，改革和完善现行的农地产权制度是确保农村经济持续发展的必然要求。参考国外农地产权制度创新的成功经验，结合我国国情和我国现代化建设分“三步”走的战略目标，考虑到农民的接受能力，我们认为，农地制度创新模式不应是长期固定不变的，而应该随着农村经济发展水平(包括农村生产力发展水平、农业工业化、城镇化水平)的不断提高分三个阶段逐步演进，即在农村经济发展的不同阶段，根据农村经济发展的实际水平和国家社会经济的宏观环境，采用不同的农地产权制度模式。农地产权制度创新的目标，一是现阶段在坚持农地集体所有制、切实落实中央关于土地承包政策和明确所有权主体、界定产权范围的基础上，弱化所有权、强化承包权、放活使用权，积极推进农地承包权的物权化进程；二是在第二轮土地承包期到期后，实现家庭承包经营责任制向集体所有、家庭租赁经营的中期创新模式转换；三是到本世纪中叶，实现集体所有、家庭租赁经营向农地产权制度的远期模式——国有永佃制转换。
一、农地产权制度创新近期模式：坚持并完善家庭经营制度
制度的系统性和连贯性是保证经济持续发展和增长的基础，新制度的实施必须与原有制度在方向、目标上保持质的一致性，不能以社会动荡和经济的大起大落为代价。家庭承包经营责任制在我国已实行近30年，其对农业和整个国民经济发展的促进作用是举世公认的。总的来说，现行农地制度符合目前我国农村生产力发展水平，符合建立社会主义市场经济体制的要求，符合广大人民群众的根本利益。因此，现阶段稳定和完善家庭承包经营责任制，既是保持党的农村政策连续性的需要，也是保护农民投资权益、提高农民中长期投入积极性的需要，更是通过稳定和完善现行农地制度、延长土地承包期，在实践中逐步探索和建立与市场经济相适应又符合我国国情的农地产权制度的需要，并为以后的农地产权制度创新的质变提供量的积累过程。
(一)稳定家庭承包经营责任制的含义
稳定家庭承包经营责任制主要有以下含义：1.稳定农村土地集体所有制。我国现行农村土地集体所有制是建国后在废除封建土地所有制的基础上，通过开展土地改革、农业合作化、人民公社等运动逐步建立起来的。坚持农村土地集体所有制无疑是社会主义初级阶段的历史性选择。因为一方面，集体所有制与生产力发展方向一致，为农地和生产要素的大范围流动、组合、扩展提供了可能性；另一方面，农地作为农业最基本的生产资料，采取集体所有制，为实现社会财富的公平分配或避免过分悬殊提供了基本制度保障。因此，坚持农地集体所有是现阶段深化农村经济体制改革和农村土地制度创新的起点。2.稳定农业家庭经济组织在我国农业微观组织体系和市场的主体地位。这既是农业生产的特点所决定的，也是生产关系适应生产力发展要求决定的。由于家庭经营具有广泛的适应性和旺盛的生命力，能够容纳不同水平的农业生产力，因而能够适应未来农业现代化的需要，这已为国际经验所证明。3.落实党的“十七大”提出的“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系”的政策。这是稳定家庭承包经营责任制的核心。
(二)完善家庭承包经营责任制的内容及其措施
完善现行农地制度的核心可以概括为“弱化所有权、强化承包权、放活使用权”。农地所有权主体的模糊性表现在现行法律法规的含糊性和不同法律规定的不统一，也表现为实践中的多样性和重叠性。造成农地所有权主体模糊性的原因是多方面的，既有种种复杂的历史因素，也有我国地域辽阔、差异性大方面的原因。因此从法律上明确规定全国统一的农地所有权唯一主体在实践上不具有可行性，而且可能造成农地所有权主体的更大混乱。我们认为，现阶段与其在农地所有权唯一主体上争执不休，还不如暂时搁置争议，维持现状。可以通过法律法规和必要的行政手段来严格限定农地所有权主体的权利和义务，以减少所有权主体对农业生产经营活动的不合理干预和侵权行为，强化农民家庭的微观经济主体地位，即通过弱化所有权和强化承包权来最大限度降低所有权主体模糊性对农业发展带来的负面影响。
“弱化所有权”和“强化承包权”是相辅相成的，只有弱化所有权，把所有权的一部分权能赋予承包权，才能够强化承包权。具体来说，强化承包权就是在承包期内，变农户单一的经营权为占有权、使用权、收益权、有限的处置权等四权统一的农地承包权利束，在承包期内允许农户在不改变农业用途的前提下永久或暂时转让(转包或租赁)农地承包权利束中的使用权，并允许在转让过程中取得合理补偿。为此：1.在稳定已经形成的土地承包关系的基础上，通过建立弱化和代替农地保障功能的农村社会保障体系，逐步缩小农地调整范围，最终实现“增人不增地，减人不减地”；2.改革和完善现行农村租费税体系。具体措施是按农户承包的农地面积和质量由所有权主体收取固定地租，切实减轻农民负担，提高农民特别是青年农民从事农业生产的积极性。
“放活使用权”是指为建立符合市场经济规律的农地使用权流转机制，促进农地适度规模经营，取得规模经济效益，在弱化所有权、强化承包权的基础上，放活农地使用权，同时改革现行劳动用工制度和户籍管理制度，积极培育跨自然村、行政村、相同行政区界的农地使用权流转市场，为农地使用权的市场化流转创造一个良好的外部环境。农地承包期的延长虽然会增强农民的心理预期，提高农民对农地投入特别是中长期投入的积极性，但如果把这种初始的产权关系凝固化，必然会降低农地资源配置效率。因此，在稳定农地承包关系的基础上，积极推进农地使用权市场化流转，是提高农地资源配置效率、充分合理利用有限的农地资源的必然选择。
二、农地产权制度创新中期模式：农地集体所有、家庭租赁经营
无论我国未来的农地产权制度选择什么样的形式，都要有利于下述问题的解决：一是明晰农地产权关系，发挥产权的激励与约束作用；二是实行农地有偿使用，合理分配土地收益；三是建立有效的农地使用权流转机制，逐步扩大农地经营规模；四是有利于巩固社会主义土地公有制。能否实现上述要求是衡量农地产权制度优劣与否的标准。根据这一要求和我国第二轮承包期到期之后社会经济发展状况，以及承包制中存在的诸多限制因素，不同地区对农地产权制度可能有不同的选择，但就我国多数地区而言，或者说在相当一部分地区，在第二轮承包期结束之后，用租赁制代替承包制可能是一种现实和明智的选择。
(一)租赁制的含义
租赁制就是在不改变农地集体所有和家庭经营的基础上，土地所有者把土地使用权出租给农户，通过契约关系分期收取租金；承包农户在契约规定期限内对承租土地拥有使用权，并按契约规定履行各项义务，交纳地租。它是通过市场化内生的地租机制和承租契约来实现土地与农业生产者相结合的一种土地产权制度和经营方式。租赁制是一种传统的两权分离形式。房屋、设备和其他财产可以租赁，土地也可以租赁。租赁制在不同地区、不同年代有公认的一些基本原则，是人们比较熟悉的一种两权分离形式。
(二)租赁制与承包制的区别
租赁制与承包制的区别有以下几个方面：1.承包制绝大多数是按人口数量平均分配土地。租赁制则是农业经营者通过市场化竞争或公开招标的方式获得土地使用权，是土地使用权一定期限的有偿让渡，通过付费的方法使土地所有权以地租的形式在经济上得以实现。2.承包制中农户既是集体所有者的组成部分，又是农地分散经营者，这使得农地所有权和使用权在实践中难以分离；而租赁制使农地所有权与使用权分离，土地产权关系比较明晰。3.承包制中的发包者和承包者是上下级或集体整体与集体个体之间的关系，是一种依附关系。而在租赁制下，土地出租者和承租者之间是一种平等交换和契约自由关系，双方只履行租约规定的义务和行使相应的权利，通过契约和法律保障农地经营成果的合理分配。承包合同是发包方做出的，不管合同内容合理与否，承包者都必须无条件地执行，正是这种依附关系，使得产权主体侵权现象时有发生。而租赁合同是租赁双方经过平等协商制定的。4.在承包制下，承包经营的农民无偿或低偿获得土地承包权，承包权的保有成本很低，农民在基本解决温饱而经营土地又无法获得正常收益的情况下，既不愿种地，也不愿转让土地，造成土地资源低效利用甚至荒芜，浪费了宝贵的土地资源。而在租赁制下，由于土地有偿使用，农民不得不加大对土地的投入，实行集约经营，且土地转让的级差地租Ⅱ的收取不仅保护了农民投资利益，使农民具有一定的土地流转动力，也可为转出农户提供经营非农产业的一部分资金。5.承包制仅限于集体内部；而租赁制下租赁关系不仅包括集体内部成员，还可包括集体外部成员。6.在租赁期内，承租者只要不违反国家法律和双方签订的租赁合同，出租者无权干预承租者的生产经营活动，承租者是完全独立的生产经营者。
由此可以看出，租赁制与承包制的最大区别在于两权分离程度不同。在租赁制下，农户对土地拥有实际占有权，租赁期限较长，凭借占有权可以直接行使使用权，也可以依法行使部分处置权，为合理利用土地，推动土地有效流转，实现农地规模经营提供内在经济动力。租赁制从制度上解决延长土地承包期、实行有偿使用、稳定人地关系、实现农地使用权流转等难题。
(三)用租赁制代替承包制的意义
用租赁制代替承包制的意义是多方面的：一是建立土地使用权流转机制，促进农地适度规模经营；二是农地出租是在竞争基础上进行的，可以促进农地与其他生产要素的优化组合，推进农村劳动力的分工分业，加速农村剩余劳动力的转移；三是租赁制具有明确的产权界限，能够推进农民与农地关系，有利于提高农民投资农地的积极性，充分挖掘农地生产潜力，加速农业技术改造和农业现代化进程；四是有利于确定农民家庭市场经济主体地位，为农业经营组织的深化变革和重新组合创造可能和必要条件；五是有利于减轻农民负担，为基层干部集中精力搞好服务创造条件；六是有助于把各种农业生产要素推向社会，形成社会化生产和服务。
农地租赁制作为农地集体所有制的一种实现形式，并不排斥其他公有制形式，如土地股份制等，相反，与平均分配的承包制相比，实行农地租赁制更有利于推进农地股份合作制。这是因为，实行租赁制后，随着一部分农户退出农地经营，扩大农地经营规模成为可能，农地分散零碎状况也将得到一定程度的改善，从而有利于大中型农业机械的使用和农业基础设施建设，提高劳动生产率和农业比较效益；再者，租赁制使农地所有权与使用权分离程度大大提高，土地产权关系也更为明晰，从而有利于现代企业组织形式的农业生产企业形成。另外，第二轮承包期到后，对于那些符合本地实际和广大农民意愿、且经实践证明确实有效的农地产权制度决不能推倒重来，以维护集体和农民利益及社会的稳定。
(四)承包制向租赁制过渡可能出现的问题及其对策
用租赁制代替承包制既是农村经济发展到一定阶段的必然产物，也是农村建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。但土地租赁制的实施是否规范，直接决定了土地租赁制的生命力，因为只有在公平、公正、公开的前提下进行的土地租赁才能经得起时间的考验，租赁合同才能顺利执行，农民才能放心大胆地开发利用土地，从而避免出现承租人急功近利、涸泽而渔的现象。因此，加大对土地租赁过程的监管十分必要。此外，如前所述，用租赁制代替承包制的前提条件是非农产业得到相当程度的发展，大部分农村劳动力已稳定转移到非农产业，农地经营收入在农民家庭中比重大大降低。从总体上看，在第二轮承包到期之后，我国绝大部分地区具备这样的条件，但也不排除极个别地区由于受自然和社会经济条件的限制，非农产业发展缓慢，大部分农民仍然摆脱不了对农地的依赖，特别是部分偏远地区的农民。为此，推行土地租赁制在时间上不能一刀切，允许根据各地实际和农民意愿推迟实行，或者在具体实施时实行地租最高限额制，并对每户承租土地面积做出必要限制等。
三、农地产权制度创新的远期模式：国家所有、农民家庭永佃制
此种模式称之为国有永佃制，是在承认农民家庭对合法租赁的农地拥有无限期使用权的前提下，将农地集体所有制改为国家所有制，农地使用权允许转让、抵押、入股和继承。实行国有永佃制，可以彻底消除农地产权界定不清、权属关系混乱以及产权运行成本费用高、产出率低的痼疾。
(一)实行国有永佃制的意义
国有永佃制作为农地产权制度创新的远期模式，其意义表现在以下三个方面。
1.有利于彻底打破农地资源配置的封闭性，提高资源配置效率。在集体所有制下，无论是实行承包制，还是实行租赁制，农地资源的配置和流动大都局限于集体内部，即使有些是面向社会发包或出租，也具有很大的歧视性，集体内部成员拥有优先承包权或租赁权。农地资源配置的封闭性使得农地资源难以流转到经营水平较高的农地使用者手中，导致资源配置效率低下。实行国有永佃制后，可以彻底打破农地资源配置的社区界限，农地使用权的流转不再受社区集体的空间约束，从而形成全国统一的、规范的农地使用权流转市场。流转形式多样化以及国家对农地使用权流转的有效管理，将大大提高农地使用权交易效率和农地资源的配置效率，并带动其他要素的流动，促使农地优化配置。
2.有利于建立真正意义上的合作经济组织。在市场经济条件下，竞争与合作相辅相成，有竞争必然有合作。农民家庭作为市场经济主体在相互竞争的同时，同样需要合作，按照国际通行做法，合作的基本方式是在自愿互利的基础上建立合作经济组织或合作社。我国传统的集体经济是在非自愿互利的基础上建立起来的，由于农民对集体的归属关系是由户口决定，农民对自己属于哪个“集体”没有选择权。实行国有永佃后，集体经济组织被取消，农民家庭可以在自愿互利的基础上建立真正意义上的合作经济组织，并通过合作经济组织保护自己的合法权益，提高农民社会地位和农产品在国际、国内市场上的竞争力，有效解决小农户与大市场的矛盾。
3.有利于彻底明晰农地产权关系，确保农民的农地经营使用权不受侵犯，节约农地产权交易费用。国有永佃制下，国家以法律形式(农地租佃法)明确规定作为国有农地承租者的农民家庭与国家在农地上的权利、责任和义务关系，农民承租国有土地，依法向国家交纳租税和出售农产品，只要不违反国家的“租佃法”，任何单位和个人都无权侵犯其无限期的农地经营权及收益权；同时，法律规定农户不得擅自改变农地用途，不得撂荒、毁耕，否则，国家将依法惩处。这样，国家与农户之间的产权关系明晰，能够确保农民的农地经营使用权不受侵犯。
(二)实行国有永佃制的初步设想
为保障国有永佃制的有效运行，充分发挥新制度的功效，必须做好以下几个方面的工作。
1.确保集体租赁制到国有永佃制的平稳过渡。集体租赁制到国有永佃制的思路应当是，由全国人大通过修改宪法的有关条文，通过一项国有永佃法案，规定租赁制下经营者承租的所有农地归国家所有，经营者携带租赁合同到当地国土资源管理部门办理申报登记手续，经实地勘察核实后，颁发国有土地使用权证书，即可获得对占有农地的无限期使用权，不愿无限期承租的经营者可以将原承租的土地退还给农地资产经营公司，由其重新招租。对合法经营、合理耕种的农户，任何单位和个人不得侵犯其永佃权，其中包括经营权、转让权、抵押权、入股权、继承权等。佃户必须依法向有关部门缴纳地租，并不得擅自改变土地利用总体规划所规定的土地用途，接受国土资源管理部门的监督。佃户在转让其农地使用权时，必须到国土资源管理部门办理变更登记手续。
2.规范国土资源管理部门的土地管理行为，科学划定其管理权界，提高管理水平。国土资源管理部门的土地管理行为是否规范，其职能范围的划分是否科学，将直接影响到土地经营当事人的利益，影响到有限的农地资源能否得到优化配置。根据我国现行的国土管理体制，作为国务院负责全国国土、城乡地政统一管理的职能部门和行政执法部门的国土资源管理部门，其在土地上的主要职能是统一管理全国土地，负责制定土地政策、法规，统一管理土地资源和城乡地籍、土地权属以及其他地政工作，制定土地资源利用规划，征用、划拨公共用地，统一查处土地权属纠纷，实行土地监察，等等。显然，国家国土资源管理部门所从事的是一般意义上的国土管理工作。尽管国家土地管理部门从成立至今开展了大量卓有成效的工作，但是，我国的土地管理工作还存在许多不尽如人意的地方，而这些问题的产生在很大程度上归因于现行条块结合的国土管理体制，即中央政府统一领导和管理下的各级地方政府分级管理的体制安排。尽管这种统一领导、分级管理的国土管理体制能调动地方各级政府依据本地实际管理国土的积极性，但对国家整体宏观调控措施的执行效果则较差。各级地方政府出于自身利益的考虑，其行为往往与国家的要求不相一致，而各级国土管理部门由于只是作为政府的一个职能部门，只对本级政府负责，因而难以对地方政府的土地利用行为进行监督和检查，而上级国土管理部门与下级国土管理部门的关系又只是上下级的业务指导关系，这种管理体制势必造成自上而下的土地监控能力减弱。为此，建议建立国土管理的中央集权模式，实行条条管理，从而切实解决国土管理部门职能分散、国家国土管理权力弱化、宏观调控能力不强等弊病，使各级国土管理部门可以不受地方本位主义的干扰，能够独立行使其国土管理职能。
3.创建农地资产经营公司，实现农地资产的企业化经营。由于农地资产的所有权具有不同于一般国有资产的国家所有权特征，且农地资产具有其特殊的属性，因此有必要建立一个专门的机构来具体从事农地资产的营运工作。具体讲，就是在全国范围内建立一定数量的农地资产经营公司，国有资产管理部门将农地资产的所有权委托给农地资产经营公司经营，农地资产经营公司在从事农地资产经营工作时以企业化经营为标准。通过建立这种真正有效的委托代理制度，既将农地资产所有权委托给地产公司经营，同时又不失去对代理者的最终控制。农地所有者的代表为国有资产管理部门，防止农地所有权被肢解，保证了农地所有者经济利益的实现，而农地资产经营公司则在国有资产管理部门的委托下，以企业化的方式独立开展地产经营工作，真正实现了政企分开。
需要指出的是，尽管由于农地资产的特殊性，农地资产经营公司的农地资产经营不宜以利润最大化为目标，但是，农地资产经营公司必须是独立产权主体和投资主体，必须拥有独立的经营决策权，必须为农地所有者承担起农地资产增值保值的责任。农地所有者与农地资产经营公司的职能分离，一方面满足了农地所有者对农地资产使用的安全性(保值)和一定的资产收益(增值)的要求；另一方面，农地资产经营公司通过具体使用农地所有者的农地资产又能取得一定的经营报酬，从而使权利和责任相对应，有助于提高农地资源资产的配置效率，实现财产所有权与经营权分离。
收稿日期：2008—01—10
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