社会公共服务供给与社会管理体制安排，本文主要内容关键词为：社会论文,管理体制论文,公共服务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1003—1502（2006）05 —0005—12
一、问题和概念界定
当前和今后一个时期，我国经济社会发展中面临的一个主要矛盾是：公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾。这是社会主义初级阶段的主要矛盾在当前的突出反映。推动社会全面进步，必须紧紧抓住这个主要矛盾。
戈文·斯塔林（Grover Startling）认为：“公共物品至少有一个公共特点，那就是它很难排斥那些不支付费用而享受它的人们。”[1] 这就是说，公共服务是一定社会中所有成员都可以享受的物品。“按照公共支出的领域来划分，政府公共服务主要包括经济性公共服务和社会性公共服务。经济性公共服务是政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服务，如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等（经济性公共服务还包括宏观调控、国民经济社会发展规划、市场监管、经济信息，等等）；社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会发展项目提供的公共服务。从市场经济发展史来看，发达国家政府职能演变的规律是：政府职能从以经济性服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主”[2]。我们认为，当前要从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手构建和谐社会，着力发展政府负责、社会协同、公众参与的社会性公共服务。我们在此将其称为社会公共服务。近年来，在我国的一些地方政府文件中，也将包括发展社会事业等在内的社会服务称为社会公共服务。我们可以将其视为新的历史条件下，公共服务理论在中国的发展。社会公共服务包括社会基础设施建设，创造就业岗位，完善社会保障体系和社会福利体系，促进教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业发展。通过提供公共服务，全体社会成员都能够享受发展和改革的成果。社会公共服务通常由法律授权的政府组织、非营利组织和企业承担，其中政府是责无旁贷的社会公共服务提供主体。
当前和今后一个时期是我国经济社会发展的关键时期，构建和谐社会必须根据这个时期我国社会发展中存在的突出问题，以改革为动力，通过加强和完善政府公共服务职能，提供更多、更丰富的社会公共服务，满足广大人民群众快速增长的社会公共服务需求，实现社会和谐。胡锦涛同志最近指出：“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。要以转变政府职能为重点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。要完善行政管理决策机制，坚持实行民主集中制，健全对涉及经济社会发展全局的重大事项决策的协商和协调机制，健全对专业性、技术性较强的重大事项决策的专家论证、技术咨询、决策评估制度，健全对与群众利益密切相关的重大事项决策的公示、听证制度，推进行政管理决策科学化、民主化。”[3] 推动社会公共服务发展，必须加强和完善政府公共服务职能和社会管理职能。当前和今后一个时期，要加强和完善政府在构建社会主义和谐社会中的社会公共服务职能，必须在社会管理理念、社会管理体制与社会管理机制三个方面进行全面规划。
二、社会公共服务问题提出的现实意义
人民群众快速增长的公共需求与基本公共服务供给不足之间的突出矛盾，成为当前人民群众最关心、最直接、最现实利益问题。当前和今后一个时期，我国面临的突出问题是，就业继续处于高压状态，社会保障不完善，收入分配差距不断拉大，社会事业基础设施薄弱，教育普及和劳动力受教育程度偏低，公共卫生体系不健全，精神文化生活不够丰富，城乡发展和地区发展不平衡，特别是农村社会事业落后，“两基”目标尚未实现，基层医疗卫生基础薄弱，文化体育设施十分匮乏。另外，我国公共服务产品分配严重不均衡。换句话说，在公共服务总量供应不足的情况下，社会公共服务的分配也存在失衡问题。广大弱势群体不能充分享受基本的社会公共服务，与强势群体享受的社会公共服务存在着相当大的反差。这些问题的存在，不利于满足不同群体享有教育、卫生、文化等社会公共服务的基本需要，不利于平衡不同群体的利益关系，影响社会公平公正的实现，其中最值得关注的问题是：
（一）教育资源投入不足和分配严重不均衡
迄今，我们仍是穷国办大教育。我国经济社会发展不平衡，城乡之间和区域之间教育发展水平差距很大，农村教育发展依然处于困境，西部地区“两基”攻坚任务艰巨。义务教育学校之间办学条件差异过大，薄弱学校改造仍然面临巨大困难，由此引发择校问题。高中阶段教育发展相对滞后，是唯一无法完成的“十五”计划的事业发展目标。进城务工农民人数继续增加，其子女受教育问题依然严峻。教育投入与教育发展的矛盾将会长期存在。财政性教育经费支出占GDP的比例逐年下降，2003年为3.28％，2004年为3.27％（2005年12月20日国家统计局根据经济普查资料初步测算的结果，将2004年我国GDP调整增加16.8％。以此估算，同年财政性教育经费支出的比例下降为2.8％），达到占GDP4％的法定目标尚需时间； 完全落实各级政府对义务教育特别是对农村义务教育的投入责任存在诸多困难，建立起真正意义的公共财政制度需要一个过程。处理好目前的义务教育“欠债”问题既困难又复杂。家庭贫困学生的资助工作十分艰巨，较好地解决这一问题还需要长期不懈的努力。
（二）就业岗位供给不足和就业结构性矛盾突出
调查表明：我国城镇居民每年新增需要就业人员大概为1000万人左右，每年农村需要转移剩余劳动力人口为1200万左右，国有企业改革下岗再就业的人口为500万人左右。综合起来，我国每年需要安排就业的人口数量在2500万人左右。而国家每年最大安排就业数量为1000万人。“十一五”时期就业压力将继续增大。“十一五”时期，在构建和谐社会进程中反映在就业方面的突出矛盾是劳动者充分就业需求与就业岗位供给不足、劳动者素质与经济结构调整不相适应之间的矛盾，表现为劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存、城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现、新成长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织。
（三）社会保障资源投入不足和分配严重不均衡
以公共卫生为例。今后一个时期，我国将面临疾病流行模式快速转变的挑战，慢性非传染性疾病增多，已经取代传染性疾病成为致死的主要因素。恶性肿瘤、脑血管病、心脏病、呼吸系统疾病、损伤与中毒等五类主要疾病的死亡人数已占我国城乡居民因病死亡人数的80％以上。HIV感染和AIDS发病呈明显上升趋势；病毒性肝炎、肺结核等传染病尚未得到明显控制；在一些地区，血吸虫病、碘缺乏病、地方性氟中毒等寄生虫病和地方病仍严重危害着人民健康；新传染病如SARS、致病性禽流感等还存在很大威胁；妇幼卫生工作任务繁重。面对上述问题，我国现行公共卫生体系尚存在一定差距，集中表现在突发公共卫生事件应急机制不够健全，疫情信息监测报告网络不十分完善，应急救治能力不足，执法监督队伍薄弱和执法能力不强，难以应对复杂的疾病流行局面和严重的疾病负担压力。“十五”后期，中央与地方大规模进行了基础设施建设，但人才队伍建设等问题将成为我国公共卫生体系建设能否充分发挥作用与可持续发展的重要制约因素。随着农村工业化、城镇化发展和农民饮食结构及生活方式的改变，农村疾病模式由过去以传染性疾病为主转变为传染性疾病、慢性非传染性疾病以及意外伤害并存。农村婴儿死亡率和孕产妇死亡率等虽有下降，但仍高于城市1～3倍以上，其他许多卫生指标也明显低于城市，传染病、寄生虫病、地方病、慢性病防治和妇幼卫生等公共卫生任务非常繁重。随着农村社会经济发展、农民生活水平提高和健康意识的增强，农村居民的卫生需求逐步增加。但由于农村卫生服务能力和服务水平相对较低，医疗保障制度不健全，医药费用负担超过了一般农村居民的经济承受能力，影响了农村居民对卫生服务的利用，一些农村居民陷入了“因病致贫，因病返贫”的恶性循环。“十五”后期，开展了建立新型农村合作医疗制度试点工作，但由于试点刚刚起步，覆盖率不高，保障水平有限，因此还没有从根本上解决农民的基本医疗保障问题。随着我国经济发展、居民收入增加以及生活质量提高，城镇居民卫生服务需求迅速增长，对医疗服务的要求也越来越高。但据2003年第三次国家卫生服务总调查资料显示，与1998年相比，居民应就诊而未就诊率明显增加，应住院而未住院率居高不下。究其原因，一是医疗资源总体不足和分布不均衡并存，资源过度集中在城市大医院，农村和社区卫生事来发展缓慢、人才短缺，服务能力有限；二是政府投入不足，社会医疗保障体系不健全，覆盖面有限，居民个人负担的费用过重，弱势群体缺乏保障；三是公立医疗机构过分注重外延发展，忽视内涵建设和管理，忽略社会责任，过多追求自身经济利益最大化，导致医药费用增长过快。“十一五”时期，最大限度解决广大人民群众看病难问题是实现社会和谐的关键。世界卫生组织数据显示，中国卫生分配公平性在全世界排名中居第188位，列倒数第四。医疗卫生资源分配不公，一方面表现为城乡之间差距大，占总人口30％的城市人口享有80％的卫生资源配置，占总人口70％的农村人口享有20％的卫生资源配置，87％的农民是完全靠自费医疗的。据卫生部基层卫生组织的有关资料显示，农村36％的患病农民应就诊而未去就诊，65％的患病农民应住院而未去住院。在农民陷于贫困的几种原因中，疾病是很重要的一条。另一方面，医疗资源的分配在不同社会阶层之间也存在巨大差距。劳动和社会保障部提供的数据显示，我国享有医疗卫生保障的人只占15％，而且对各类职工拨款标准不一，差异巨大，其余85％的人没有医疗卫生保障，主要是那些处于社会贫困阶层的人。
（四）收入差距不断扩大
劳动和社会保障部所属部门的研究认定，目前我国贫富悬殊已经达到了“黄色”警戒水平。如果5年内不能采取有效措施的话， 贫富悬殊将恶化到“红色”危险水平。国家统计局2005年6月份公布统计数字显示，目前我国10％的富裕人口占有全部社会财富的45％，其中1％的人占有全部社会财富的35％，而最贫穷的10 ％的人口却只占有全部社会财富的1.4％。解决社会公平缺失的问题， 要求政府尽快从追求经济增长转向提供公共服务，通过提供公共服务缩小收入差距，促进社会公平。社会公平可以带来社会和谐。缩小收入差距是实现社会公平的基本手段。在市场经济条件下，社会差距的存在是必然的和不可避免的。同时，在一定社会差距下的各个社会阶层和群体和平相处也是可能的。但社会差距过大则是影响和谐社会建设乃至激发社会动荡的重要原因。
（五）文化设施不健全，人民群众的精神文化生活匮乏
目前，我国基本上还没有形成县县有图书馆、文化馆或综合性文化艺术中心，乡乡有文化站，城市社区有相应规模的文化服务设施，大部分行政村有文化室，公益文化服务体系覆盖到全国所有城市社区和农村乡镇的局面。我国的图书馆、文化馆等在服务内容、方式和手段上也不能充分运用现代科技成果，其管理水平和综合服务能力较弱，社会文化图书馆事业的服务范围有限，在群众文化生活中的主导作用不十分突出，经常参加群众文化活动的人数也不多。“十一五”时期，加大政府对文化设施投入，建立以政府为主导、社会广泛参与的文化服务体系，对于激发社会活力，促进社会成员的诚信友爱是关键之举。
（六）财政投入不足，社会安全和公共安全保障缺乏
1995年至2005年，我国民政事业经费年均支出只占国家年均财政支出的1.59％，比例偏低，年际波动较大，社会福利、特困户救济等基本没有中央财政投入，部分优抚、社会救济对象生活相对困难。1995年至2005年，民政事业经费年均支出只占国家年均基础设施建设经费投入的0.17％，造成福利院、敬老院、社会精神病院、光荣院、优抚医院等民政基础设施建设数量不足，条件简陋，不能适应人民群众多层次、多样化的需求。20世纪90年代以来，伴随着我国经济高速增长，社会财富进一步向高风险区扩展，我国灾害造成的损失也在逐步增加。20世纪90年代的灾害损失比80年代高出40％，占GDP的比例达到3％～6％。研究表明，由于我国脆弱的生态环境不断恶化，自然致灾因子更加活跃，自然灾害的出现频率、影响范围和造成的损失将进一步加大。同时，伴随我国城市化的发展，灾害系统将变得更加复杂，灾害种类更加多样，灾害损失更加严重，防灾抗灾和救灾的难度更大。但是，现行的救灾工作要求和救助标准与灾民救助需求差距将越来越大。另外，由于全国灾情监测、分析和评估系统没有完全建立，灾情信息系统技术落后，还不能覆盖全国各县（市、区），缺乏对全国总体灾情进行准确把握。重大灾害发生后，灾情信息的核查、统计、汇总和上报任务繁重，而基层救灾人员缺乏、通讯和交通手段落后等因素，经常导致灾情不能及时上报，严重影响到救灾决策的及时、准确、有效。
总之，在我国全面建设小康社会的进程中，社会公共服务发展滞后的矛盾，一方面表现为总量供应不足，公共投入短缺，另一方面表现为分配不平衡，这已成为影响和谐社会建设的隐患。
三、我国社会公共服务供给不足原因分析
提供社会公共服务是服务型政府的重要职责。“我国的公共需求正处于由消费型向发展型升级的关键时期，而现行的政府模式与这一趋势很难适应。”[4] 社会发展的内容具有公共物品、自然垄断和外部经济等特征，因而是市场无法有效提供的。在这里，教育和卫生最为典型，它们为全社会所需求，可以通过市场提供，具有外部性，但要保持基本教育和基本公共卫生的公平性，政府必须介入[5]。掌握公共权力的政府必须承担起提供社会公共服务的责任与功能。
国家干预是与市场失灵联系在一起的。英国古典政治经济学家的创始人威廉·配第在其1962年出版的《赋税论》中，明确提出了适应产业资本发展需要的国家职能项目：军事，司法、行政，宗教，教育，救济贫穷，残疾和失业，维修公路、桥梁、运河、港口以及其他有益于一般福利的项目。典型的自由放任主义者亚当·斯密也提出了相同的观点，他认为政府主要是从事公用事业和公共设施项目。庸俗资产阶级政治经济学创始人萨伊虽然竭力反对国家干预经济生活，但他也认为由于个人利益与社会利益存在差异，政府应该在基础设施领域发挥作用。只要能够构成很大的公共利益，公共工程的费用就应该由整个社会来偿付。萨伊还极力主张教育公办，因为对个人的教育也有利于整个社会，并不只是有利于受教育者本人。德国经济学家李斯特极力主张应该强化国家对经济生活的干预，认为国家必须对农工商业、航运事业等按比例发展加强指导和干预；必须加强艺术和科学教育事业以及一般文化事业的发展，国家应建立足以给本国人民提供高度安全和自由的政体、法律和制度，以促进宗教、道德和繁荣等。福利经济学家的代表人物庇古认为，为了维护社会福利的极大化，客观上需要国家出面加以干预，以谋求最佳的资源配置。20世纪30年代西方资本主义经济的大危机，使凯恩斯的国家干预经济的理论应运而生，他主张政府应扩大公共工程等方面的开支，增加货币供应量，实行赤字预算来刺激国民经济活动，以增加国民收入，实现充分就业。此后，把政府视为市场制度合理的调节者和干预者已成为主流经济学家的信条。根据国际经验和国际理论，政府对公共领域的介入主要通过以下几个途径：第一，通过政府财政投入来提供公共服务；第二，补贴，如对农民的补贴和对进入私立学校学生的补贴，这在不同国家情况各异；第三，政府立法，规范市场和公共服务供给[5](81)。
当前，我国之所以会出现社会公共服务发展滞后，总量供应不足，分配不平衡，根本原因是，长期以来我们缺乏正确的社会管理理念，政府在发展领域缺位，主要表现在以下几个方面：
（一）市场和GDP迷信
相当长一个时期，人们对市场和GDP过于迷信， 认为经济增长会自动提供社会公共服务，政府未能真正承担起政府应该做而且可以做，市场却无法做到的事情。“在中国，‘社会管理’作为一个相对独立的概念及其所涵盖的知识体系，形成于20世纪80年代初期。它首先是随着改革开放的深化从国外引进的”[6]。 这个时期的社会管理带有计划经济的浓厚色彩和价值取向，也代表了前苏联及东欧计划经济国家社会管理的基本思路和价值取向。按照这种路径政府可以计划一切事务，管理一切事务。在这种体制中，政府综合消费者的偏好，组织和实现社会公共服务的生产，作为垄断的提供者向社会提供服务。这种社会管理理念相当长一个时期影响了我国的社会公共服务供给。还有一些人过分崇拜市场，并把市场化简单地引入公共服务领域，结果导致了日益扩大的社会差距和日益严重的社会问题。“对经济增长和市场的迷信，造成了指导思想的偏差。如果说在20世纪80年代，指导思想的偏差还没有明显后果的话，随着时间的推移，其恶果已越来越明显。结果，虽然经济繁荣了，种种危机却此起彼伏。具体到公共卫生领域，前一种迷信导致了政府失职，即该由政府承担的责任政府没有承担起来；后一种迷信导致了市场失灵，即市场对医疗卫生资源的配置既违反公平原则，又效率低下”[7]。而且，“长期以来，我们一直强调发展是硬道理。本来，这里‘发展’二字的含意是经济社会全面的进步，绝不仅仅是指经济增长。但在实际工作中，各级政府往往把‘发展是硬道理’理解为‘经济增长是硬道理’；更进一步，‘经济增长是硬道理’又往往被理解成为了追求经济尽快增长，其他一切都要让步，都可以牺牲，包括生态环境、就业、职工权益、公共卫生。当一些人说希望‘用发展的办法解决前进中的问题’时，他们往往假设只要经济持续增长、饼越做越大，其他一切问题都会迎刃而解”[7](153 —154)。毫无疑问，发展是党执政兴国的第一要务，也是政府的第一要务。二十多年来，我们在党和政府的领导下取得了巨大的成就已是不争的事实。经历二十多年改革以后的今天，如何公平地使更多的人享受改革成果的问题已经成为矛盾的新焦点。换句话说，改革开放27年，我国的体制已经发生很大变化，但某些方面仅适合于传统的发展模式。适合传统发展模式的体制有很多内涵依然在发挥作用，包括：各级政府拥有对重要经济资源的配置权力，如土地、信贷等；虽然中央政府和一些地方政府开始考虑把社会发展、环境保护纳入政绩考核体系，但是GDP增长依然是各级政府政绩主要的标志；中央政府和地方政府在事权和财权上缺乏统一和协调，导致地方政府关注地方经济事务重于地方公共事务；价格体制没有真正理顺，导致企业不关注资本的投入产出和环境资源效率。最近几年实施宏观经济调控，旨在优化产业结构，提高发展质量，但是一些地方政府、部门和企业依然我行我素，继续不惜以环境和资源为代价，进行粗放型开发，把“结构调整”理解为大量投入土地、信贷等资源，营建“形象工程”和“政绩工程”。我们必须深刻认识到，如果政府的主要精力仍然停留在单纯地追求GDP增长上，忽视社会问题，特别是弱势群体的利益诉求，将会激化社会矛盾，产生怀疑和阻碍改革的力量，延缓改革目标的实现。我们也必须看到，“20世纪90年代以来，各国在讨论发展的核心问题时，最关心政府与市场的相互作用。大多数国家取得的共识是，要重新考虑国家的作用，政府在那些市场可以发挥作用或可以使其较好地发挥作用的领域要少干预；在不能仅靠市场发挥作用的领域，政府应当多做些工作。这首先意味着政府要对教育、医疗卫生、营养、计划生育和消除贫困工作的投资；建立质量较好的规章制度和法律环境；为公共开支的融资动员资源，以及提供稳定的宏观经济基础”[8]。在我们现在看来，政府要承担社会管理职能是一个十分简单的道理，但长期以来，它一直被人忽视，造成政府社会管理职能缺位，造成目前我国社会公共服务供给不足和不能满足不同群体对教育、卫生、文化等公共服务的基本需要。
（二）政府主导经济建设
我国政府社会管理职能之所以非常薄弱，还在于政府的主要精力和大部分财力还没有用到社会事业发展和社会公共服务供给方面。以公共财政为例，我国“社保、救济、教育和卫生等公共服务性支出只占去16.1％；而经济建设高达24％，行政公务费用为17％”[9]。从国际经验看，以美国为例，经过半个多世纪的发展， 美国社会管理已经由早期社会组织自我管理转向由政府、社会组织和企业共同治理的模式。而且，政府主要承担公共服务职能。美国联邦政府所有福利项目，包括社会保障、卫生、各种福利项目，占其政府财政开支的一半以上。自1960年以来，美国联邦政府在收入保障、社会保障、医疗卫生、退伍军人安置等社会发展项目领域的投入逐年增加，总计超过60％。即便如此，联邦政府的投入还是不能满足社会需求，希望得到帮助的美国人不得不转向其他福利资源——私人、慈善和志愿组织。美国政府、联邦和州政府，以及地方基层政府，也直接或间接支持这些慈善和志愿组织提供各类社会服务，主要方式包括：建立和完善法律和法规体系；通过免税或减税鼓励私人和公民慈善及志愿组织捐赠；通过政府资金直接支持慈善和志愿组织；通过对使用慈善和志愿组织提供服务的个人补贴、税收返还等对慈善和志愿组织提供间接支持[10]。
中美财政公共服务程度比较[9]单位：亿元
项目 中国 美国
行政公务37.6 12.5
经济建设11.65.0
公共服务和社会管理 25.0
75.0
其他 25.8
7.5
支出中容易膨胀的项目行政公务支出 公民社保和福利
支出中增长缓慢的项目 社保教育医疗卫生行政公务开支
挪威政府1995年“通过转移支付形式支付的劳动者福利、养老金及其对家庭的经济扶持占政府支出的65％”[11]。世界上发达国家的普遍做法是逐步加大公共支出结构中社会性支出的比重，减少经济性支出的比重，不断提高社会性公共服务的地位与作用。
（三）社会协同缺乏，公众参与不充分
如同市场有时会失灵一样，政府有时候也会失灵。社会公共服务是指那些不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。其实，政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理，还需要若干配角。“西方70年代的行政改革给人们的启迪之一是：随着社会进步，特别是科学技术迅速发展，人们越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多职能以多种形式下放给社会中那些非政府、非营利性组织承担。这些组织不仅要提供公共服务，而且要承担对社会公共事务的管理。”[12] 毫无疑问，政府对社会发展负有主要责任。但是进入公共管理时代，政府只是公共管理的核心主体，非政府的公共组织与更大范围的公众参与一起构成公共管理中的不可或缺的公共管理主体。社会组织和公众参与将弥补政府在一定条件下的失灵。公共性、公共精神是公共管理的本质特征和现实表现形式。而“公共精神既包括平等也包括参与”[13]。许多国家，例如英国等西欧国家的政府都是通过非营利组织来向社会递送公共服务，充分发挥非营利组织在社会公共服务中的作用。所以，政府社会管理还应当包括制定政策鼓励和引导包括非政府公共组织在内的社会组织的积极参与。党的十六届五中全会提出的“建设社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，为加强和完善社会公共服务体系指明了方向。
改革开放以来，我国民间组织发展迅速。据民政部统计，截至2004年底，全国注册登记的社会团体为14万个，民办非企业单位为12万个。但是，从现状来看，无论是人们的观念，还是社会组织数量、规模，以及更为重要的其整体的能力和作用，都还跟不上市场经济发展的需要。大多数现有的非营利组织，特别是社团存在以下问题：（1）官办和行政色彩太浓，缺乏应有的民间性、自治性、自愿性和自主性。现有的社会团体大多数是自上而下建立的，这在一定程度上影响了其自发性、自愿性，导致其创新精神和开拓性的不足；（2）自律机制不够健全， 对于非营利组织所应具备的透明度、公信度和良好行为准则，许多组织还不甚了解；（3 ）人员年龄老化、观念老化、知识结构老化，运作方式不能适应市场化的环境和社会治理方式；（4）结构失衡，真正能适应市场化环境，及时回应和满足民间需求， 又能充分利用社会资源和民间资源的非营利机构和组织所占比重太小。我国社会组织力量之弱，已经不能适应多元阶层、多元利益并存的需要。在许多矛盾中，政府已直接处在百姓的对立面，并一定程度上造成政府作用“失灵”。社会组织的发展对社会矛盾的调适，涉及一种大的社会管理思路的调整。即让社会组织和居民以主体姿态，以自助、自治的方式组织起来，参与公共事务，参与社会矛盾的解决；国家采用税收政策，支持社会组织活动，通过发展一些低税与无税的部门，调节社会资源的分配，给弱势群体以关怀，并在此过程中扩大就业、缓解社会矛盾。例如，美国46％的非营利部门的就业是在卫生保健领域，高等教育也是美国非营利部门的主导领域，客观上促进了社会资源的合理调节，促进了对人力资本的投资[10]。通过非营利组织来实现社会协同，公众参与，是“十一五”时期完善社会公共服务体系需要认真解决的一个问题。
四、社会管理理念创新与社会发展资源管理体制的基本内容
解决社会公共服务发展滞后，总量供应不足，公共投入短缺，分配不平衡，关键是解决政府在社会公共领域的缺位问题。今后一个时期，必须加快更新社会管理观念，加强和完善政府社会管理职能。提高政府提供公共服务和社会管理的能力，必须以加快政府管理理念创新为突破口。政府管理理念创新和完善社会发展资源管理体制，是完善政府公共服务功能，提高政府社会公共服务能力的关键。
（一）社会管理观念更新
1.完善公共财政体制框架。公共服务型政府和公共财政密不可分，因为公共财政支出结构反映着政府职能结构的变化。满足社会公共需求是公共财政的首要目标和工作核心。一般说来，建立公共财政就是为了满足全社会对公共服务的需求，并在此基础上建立起政府的治理制度安排。公共财政出现的前提是市场失灵，在市场失灵情况下，政府以政权组织的角色，依据政权力量，在全社会进行以市场失效为范围，以执行国家的公共管理者职能，为市场提供公共服务需要为目的的一种政府分配行为。在制度经济学的视野里，市场的确存在很多缺陷，即所谓“市场失灵”的方面，政府以政策的手段进行干预是非常必要的，公共财政是其手段之一。公共财政具有公共性和非市场营利性两个基本特征，其收支活动主要通过公共预算来实现，包括：经费预算和公共投资预算。从某种意义上说，公共财政是市场经济发展的必然结果。当前，在我国完善社会主义市场经济体制的过程中，政府还存在着一定程度的越位与缺位现象。公共财政的提出明确了财政支出必须以公共支出为目标。公共支出必须保证国家机构正常运行，对市场失灵情况下的各类社会事业提供必要的财力支持，为各类公共服务提供必要的资金支持，对各类公益性或非营利性项目提供必要的财政援助。我国目前公共财政支出结构中还带有明显的“建设财政”的特点，公共财政支出被大量用于那些本该由市场发挥作用的领域，政府公共财政支出中经济建设支出过高，用于社会性公共服务的支出偏低。因此，必须加大我国公共财政支出中的社会公共服务的比重。
2.从传统社会管理到公共管理。传统社会管理的特征之一是简单地强调社会控制和政府单一地分配社会资源。公共管理是指那些不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动[14]。“公共服务是政府治理的基本内涵。在市场经济条件下，政府通过提供公共服务，用以解决每一独立的市场主体所不能解决的许多公共问题，包括公共政策、公共设施、公共安全、公共卫生等等，保证和维护正常的社会经济秩序，实现经济社会的发展协调”[15]。“公共服务从功能方面可以分为三大类：维护公共服务，如国家安全、行政管理和国防外交等；为经济建设服务的公共服务，如政府为促进经济社会发展进行的相关基础设施建设、维护公平的市场竞争秩序等；社会性公共服务，如教育、社会保障、公共医疗卫生、科技、环保等。社会公共服务也可以从性质上分成三大类：监督型公共服务，如国家行政管理；纯公共服务，如义务教育、公共医疗、环境保护；准公共服务，如发展非义务教育、新闻出版等”[14]。公共性、公共精神是公共管理的本质特征和现实表现形式。而“公共精神既包括平等也包括参与”[15]。因此，政府应该鼓励和引导包括社会组织在内的民间社会的积极参与。
3.社会发展资源有效配置。社会公共服务是政府的重要职能，并不等于说社会公共服务必须由政府全部包揽。国际经验证明，由政府包揽的社会公共服务容易产生财政危机和社会公共服务效率低下。20世纪后期西方公共服务改革给我们的启示是：在公共服务领域必须打破政府垄断，引入竞争机制，发挥政府、市场和非营利组织的作用。新公共管理的核心是提高公共服务的效率，途径是在公共服务领域引入竞争机制和社会组织的参与，开展公共服务项目的绩效评估。教育产业化带来的弊端已经成为全社会关注的热点，但是，这并不意味着我们不可以在这个领域进行某种程度的尝试。我们承认在社会发展领域需要公共政策、公共财政等手段。为了加强和完善政府公共服务，我们首先要使社会政策集中在政府关注的公共福利活动上；其次，要把社会政策从社会行政传统中释放出来；再次，转向需求的社会合作机制，即政府、企业与社会部门之间需要建立一种合作互动的良性关系，以缓解社会矛盾，适应日益多样化的社会需求。为了提高对于公共资源的有效利用率，我们也不妨在社会管理领域引入一定的市场手段。当然，西方在公共管理中引入市场机制也有值得吸取的教训。“在过去的几十年中，美国的医疗卫生体系发生着剧烈的变化。它从一个过去的非营利体系成为利益驱动和市场力量决定的体系”[16]。这种变化给病人带来了极大的不方便，看病难，治疗质量下降。所有这些，都是我们在创新公共服务体制时必须认真研究和考虑的。
4.社会事业与社会全面发展。推进社会事业发展是完善政府社会管理和公共服务职能，统筹经济社会协调发展的重要任务。但是，社会事业并不能覆盖社会发展全部。按我国计划经济时期的理解，“事业”特指没有生产收入，经费由国库支出的社会活动。在计划经济条件下，“事业单位”是受国家机关领导，不从事经营性活动，经费由国家包揽，不进行经济核算，提供非物质产品和服务的社会组织。社会事业是指中央和各级地方政府领导的社会建设和社会服务，与行政部门和企业（包括金融机构）相并列的活动。就更为具体的定义而言，社会事业是指国家为了社会公益目的，由国家机关或其他组织利用国有资产举办，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务。也就是通常说的科、教、文、卫、体等活动。社会事业远远不能覆盖社会发展所需要的内容。尽管人们在社会发展含义上还没有形成统一的意见，尽管存在广义社会发展和狭义社会发展的解释，但是人们在下列理解上是一致的：在原则上，社会发展更关注满足人们最基本的需求，体现人类自身的生存与发展状况，更关注公平与公正；在领域上，社会发展涵盖义务教育、基本医疗、卫生监督防疫、公共文化、历史文化遗产保护、公共安全、社会福利、社会救济以及对孤老残幼等社会脆弱群体的救助，等等；在发展主体上，政府和各类社会组织是社会发展的主体，企业承担更多社会责任正在成为社会发展领域的一个新的趋势。不论从广义还是从狭义来分析，社会事业都不足以囊括社会发展的全部内容。要强化和完善政府公共服务，仅仅依靠发展社会事业是不够的，必须以社会事业为依托，通过公众和企业的积极参与，推动社会的全面发展。同时，要加快事业单位改革。全面推进事业单位及社会事业管理体制改革，涉及到社会管理和公共服务两方面的重要内容，改革的目标是要提高政府管理社会生活的能力，改善公共服务的质量和效率。这不仅是进一步完善社会主义市场经济体制的重要组成部分，而且对于构建社会主义和谐社会更具有重大战略意义。
（二）社会发展资源管理体制
1.社会发展资源资本化和社会化。社会发展资源只有资本化和社会化，才能使每个社会成员各得其所。就目前来看，在物质方面，社会发展资源应当包括三类：一是政府的资金投入，主要是公共财政的支出；二是社会对于社会发展的投入，包括社会各界对于社会事业的财物捐赠、时间捐赠和知识捐赠；三是企业对于社会发展所承担的责任——对于所在社区的责任、对于消费者的社会责任、对于环境的社会责任，以及企业本身对社会的捐赠。社会发展资源的产出，就是人民生活水平的不断提高、科技教育的持续发展、社会保障的不断完善、社会安定有序等，此外，还包括消除贫困，建立社会安全网。从制度方面上，社会发展资源还包括政府制定的有关社会发展的法律、法规、发展规划、社会设施和服务标准，等等；政府、企业和社会在社会发展领域中形成伙伴战略关系；社会组织的自律与他律，等等。这些制度性投入的产出是社会结构完善、社会公平与公正。社会发展资源的产出包括两个方面，即各类公共事业的发展水平的提高和社会结构的逐步完善。
如前所述，过去相当长一个时期内，我国之所以出现人民群众的公共需求与基本公共服务供给不足的矛盾，原因有二：其一是社会发展资源投入不足，其二是社会发展资源配置不合理。社会发展资源投入不足是一个社会发展资源配置数量问题；社会发展资源分配不公平则是一个体制问题。社会发展资源投入不足一方面是由于对社会发展的性质认识不清晰，在经济快速发展过程中，没有能够使经济发展成果及时转化为社会发展资源；另一方面，由于缺乏对社会发展资源的全面认识，没有建立起有效动员社会发展资源的机制。社会发展资源配置不合理则是在发展过程中忽视体制的力量，没有处理好效益与公平的关系，没有把制度因素也作为一种发展动力。国际经验表明，相对公平的发展是发展的内在动力。我国人口众多，人均经济发展水平不高，社会发展资源相对不足，这是我国社会发展资源投入和配置中的根本问题。但是，我国现有社会发展问题又不完全是资源不足造成的，有一些是由于资源的配置或认识不到位造成的。 从国际比较角度来看， 根据世界卫生组织对2000年全球191个成员国的卫生总体绩效排序，我国被排在第144位，我国慈善捐赠占国民生产总值的0.045％（美国占6％以上），从事社会服务的非营利组织的拥有量不及发展中国家平均水平的1／5，我国志愿服务参与率按目前4000万人计算，为3％，美国为44％。
2.分配体制改革。社会主义和谐社会是建立在改革发展基础上的，建立和谐社会，就要完善和深化改革，通过改革来调整利益关系。
社会发展资源基本上来源于第二次分配和第三次分配以及其他形式的慈善活动。目前我国正在形成三个层次的财富分配体制和社会的广泛参与。收入分配改革应当成为新时期建立完善社会主义市场经济体制最基本的内容之一。一方面它有利于经济持续健康发展，另一方面它有利于社会发展。
第一层次分配以市场分配、劳动取得报酬为主，目的是提高效率。党的十六大确立了“劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配”的原则。未来一个时期，随着分配制度改革的深化，资本、技术、管理等要素将更广泛和大量地进入分配领域，一方面会更有效地调动劳动者参与经济发展的积极性，另一方面我国居民收入分配的差距总体上还会进一步扩大，由此会带来一系列新的矛盾和新的问题。在社会保障制度改革还难以完全到位，尚无法充分发挥社会稳定器作用的情况下，低收入阶层的社会保障问题潜藏着较大的风险。如果处理不当，就会直接引发社会动荡。采取措施保证改革的公正性，扩大改革的受益面，加快收入分配体制改革，应当成为今后一个时期改革的重点。收入分配改革的目的是不断增强经济发展的活力和社会发展的动力。
第二层次分配是以国家财政税收及其再分配为主，实施国家的社会福利和社会保障，目的是促进社会公平，也就是我们通常所说的建立和完善公共财政。当前，我们完善社会公共服务管理任务之一就是要完善公共财政，也就是在社会发展领域，公共财政支出必须以保证社会公平与公正为目标。为了完善第二次分配制度，政府财政支出应坚决从一般性竞争领域退出，公共财政的支出内容必须以“市场失灵”与“公共物品和服务”为标准来界定和规范，加强财政管理，提高财政资金效率，深化财政支出管理体制改革，加强财政监督机制；按照公共财政要求，合理界定财政支出范围，调整和优化支出结构；实行向不发达地区和弱势部门倾斜的转移支付制度。
第三层次分配是社会慈善活动。党的十五届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的决定》中，把社会保障归纳出五个内容：社会救济、社会保险、社会福利、优抚安置、社会互助。慈善事业就是动员社会力量进行社会救济和从事公益活动，是包括社会保障制度建设在内的社会建设的重要组成部分。慈善具有两层含义：一是爱全人类，这种爱通过个人的善举或通过捐献钱物来促进人类的福利、生活质量；另外一个意思是指通过捐赠、提供服务或其他志愿活动来减轻人类的痛苦和灾难，改善人类的生活质量的活动。一方面，慈善在其含义上具有其法律意义，但又不仅仅局限于达到免税之目的；另一方面，慈善包含对贫穷、处于困境和劣势人群的救济，促进教育科学技术发展，建设公共建筑、纪念建筑物，减轻政府负担。如果说第二次分配是第一次分配的补充，即政府弥补市场不足，那么第三次分配则是第二次分配的补充，即社会捐赠弥补政府之不足。“第三次分配”是通过免税等激励机制，以个人自愿为基础，以法律为保障，一方面通过慈善捐赠从物质上和精神上缓解某些群体的困境，从心理上、情感上消除不同社会群体之间的隔阂和对立；另一方面动员社会资源推动公共福利事业，诸如教育、科技、文化、卫生、公共服务，等等，走出单纯依靠政府发展公共服务和公共福利的圈子。国际经验表明，社会捐赠的确可以弥补政府公共财政之不足。通常，在发达国家慈善包括捐赠财物，也包括提供志愿服务，所以慈善精神和志愿精神通常是联系在一起的。这样，也就构成了慈善主体的多元化，不仅有公司、企业为组织形式的捐赠，也有个人的捐赠；不仅有富人的捐赠，也有普通公众的捐赠；捐赠的方式不仅包括钱物，还包括时间和知识。根据美国独立部门的报告，美国社会捐赠和志愿服务是美国社会发展资金的重要来源。1996年美国个人捐赠给公益部门的资金是1199亿美元，另外还有105亿美元以遗产捐赠的方式捐赠给公益团体。除此之外，公益部门和其他社会组织提供的志愿服务可以折合2016亿美元，估计还有590亿美元的志愿服务没有计算在内，所有这些贡献加在一起已经超过当年美国社会保障金的总额。
完善社会发展资源管理体制，也有利于建立一个适合我国国情的社会安全网。包括我国在内的发展中国家的“绿洲”式社会保障制度，仅覆盖占劳动力少数的正规部门职工和公务员。这种社会保障制度与社会保障体制之外社会群体的需求之间有着巨大差距。许多国家不能达到保护承受力差的阶层的目标，相反，使资源向所谓精英集团转移，并引起社会不稳定。因此，建立一个廉价、覆盖面广泛的社会安全网是发展中国家面临的一个重要课题。根据目前我国经济社会发展的情况和国际上的经验，我们要建立的社会安全网，首先是社会化。社会化包含了三层意思：第一，“社会保障”就是要保障全体社会成员的最基本的生活条件；第二，全体社会成员都有义务参与社会福利建设和发展，只有这样，社会保障和社会安全网才可能具有社会共济的性质，社会安全网只有社会力量的参与才可能形成；第三，社会保障在资源上是可持续的。要实现社会保障资源的可持续性，必须建立一个合理的公共资源配置机制，要通过法律和制度规范政府、市场和社会在社会保障和社会安全领域的责任。根据我国目前的经济发展水平，中国社会保障的性质只能是维持在社会平均较低水平上的“基本保障”，但可以以商业保险和社会互助做补充。必须建立以现有社会保障体系为核心，以社区服务等各类非营利组织的社会救助为基础，成本低廉的社会保障体系，充分发挥政府、市场和社会在社会保障中的不同作用，发挥社区服务、非营利部门和志愿者在社会救助和社会互助中的作用，并使社区服务、非营利部门和志愿者的社会救助活动成为社会保障的重要组成部分。毫无疑问，在动员各类社会发展资源参与提供社会公共服务过程中，政府导向、政府法律和法规将起到非常关键的作用。
五、社会管理的决策机制和政策评估机制
政府所提供的公共服务的数量和质量，必须经过民主化、科学化、法制化决策来决定和检验。政策评估是社会管理的重要内容。完善政府社会管理职能，必须完善决策机制，提高决策的科学化、民主化水平。政府决策的基本标准应当是科学决策、民主决策、依法决策。为了保证公共政策的预期目标与效果统一，必须健全决策程序，完善决策机制，强化决策责任[17]。
（一）综合决策和执行机制
综合决策是一种通过政府和公众参与决策实现全面发展目标的政策手段。强调政府和公众在社会公共服务中的作用和政府发展政策对于社会公共服务的作用的实质是：通过政府对于主要社会公共服务内容规定、标准制定和执行要求的提出，来实现社会公平。公众参与目的是作为公共服务的受益者和需求者，他们的参与有利于政府政策更有的放矢。政府和公众参与社会公共服务决策的目的是为了协调经济发展目标与社会发展目标之间的关系。把社会公共服务纳入发展总体规划，使社会公共服务成为发展目标之一，在实现发展目标的同时，实现社会公共服务供给。经济政策的目标是利用市场手段最大限度地推动经济发展，政府公共政策的核心是纠正市场的失灵。经济政策和社会政策协调的核心是：不能因为社会政策纠正市场失灵，而影响市场效率；同时也不能因为经济行为任意随市场波动，放任自流，导致社会公平与公正的破坏。在每一个社会中，市场方法并不能帮助解决所有问题。只有把政府法规、社会参与、技术与市场结合起来才可能形成综合的控制力量，这需要把市场因素、社会参与、技术因素和法规因素结合起来。公共政策制定者必须考虑社会目标与经济目标的统一。从决策目标来看，就是如何在社会目标和经济社会目标之间找到一种平衡和协调；从决策行为来说，就是如何在各个利益群体之间达成某种程度的妥协。所以，综合决策需要各个利益群体的参与。
（二）社会影响评估机制
政府对重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的社会影响评估在社会发展中发挥着举足轻重的作用。如何通过对重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的社会影响评估，来及时了解某一行业或地区或整个国家社会发展的可能趋势，并对重大工程、重大项目、重大政策和重大问题可能对某一行业、地区乃至整个国家社会发展产生的影响进行预警，及时提出对策和建议，会减轻重大工程、重大项目、重大政策和重大问题对社会的负面影响，保证社会公平与公正。将重大工程、重大项目、重大政策和重大问题纳入社会视角，进行总体的“社会评估”，按目前一般的解释，是分析重大工程、重大项目、重大政策和重大问题所波及的人群、区域、文化等“社会因素”，以求从“社会”的视角来论证重大工程、重大项目、重大政策和重大问题，提高操作的合理性，最大限度地降低可能的社会风险。从实践来看，对全部重大工程、重大项目、重大政策和重大问题进行评估恐怕是不现实的，应该有选择地将社会影响评估纳入重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的法定程序中。譬如超过一定规模的投资的重大基础设施项目，应该开展社会评估。在当前开展“社会评估”，内容应该是有选择的、战略性的，从关键性问题入手。特别是项目所波及的就业容量、收入分配、社会和谐等，这些恰恰是我国现阶段最突出的社会问题，共同性的问题，是宏观政策在微观项目上的体现，可以作为我国项目“社会评估”的重点。
一般说来，在市场经济条件下，政府不能就某个重大工程、重大项目、重大政策和重大问题用具体社会目标给予限定，但是政府可以采用必要的税收和金融手段限制或鼓励企业关注社会目标。
六、结论与讨论
（一）扩大社会公共服务供给要求政府带头创新管理理念，通过拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体体制改革，推动市场发育、有序、公正、公平，逐渐把有限的资源投放到公共服务领域
第一，在扩大社会公共服务供给的实践中，政府首先要带头创新管理理念，提升社会发展的战略地位，实现经济社会统筹发展。在统筹经济社会发展中，首先，要承认经济发展和社会发展分属于两个不同的发展范畴，有其各自独立的内涵、特征、目标、规律和衡量标准。其次，社会主义市场经济的完善，要求中央政府和地方政府的有关部门把微观主体的经济活动交给市场调节，在基础设施建设方面，要努力引入竞争机制，使企业成为经济性公共服务的主要生产者，把提供者和生产者分开。再次，今后一个时期，各级政府一是要以提升人力资本为核心，大力实施科教兴国战略和人才强国战略，加强计划生育和卫生、体育事业，促进文化繁荣，以满足人民精神文化需求，全面提高国民素质，为推进产业结构优化升级，建设资源节约型、环境友好型社会提供人力资源保障；二是要扩大社会公共服务供给能力，提高社会公共服务质量和水平，加强农村社会基本公共服务建设，保障社会弱势群体利益，使城乡居民公平享受到基本公共服务，促进城乡协调发展；三是以满足人民群众多层次、多样性需求为导向，深化社会事业管理体制和运行机制改革，区分不同类型社会事业，推进社会化、市场化、产业化、完善公共服务供给体制。
第二，随着公共服务型政府建设的推进，政府各部门要加快自身职能转变和内部结构调整。在宏观调控中，要充分发挥市场配置资源的基础性作用，重点突出社会公共服务的提供。考虑到今后一个时期我国经济社会发展的特点和任务，总体上来说，政府参与构建社会主义和谐社会的目标，要重点突出公共服务的提供，重点突出公平与公正原则，重点突出人的全面发展和提高人民群众生活质量。在规划制定和资源配置中，既要考虑社会公共服务的发展水平，又要考虑社会公共服务的发展速度；既要考虑社会公共服务的发展规模，又要考虑社会公共服务的发展质量；既要考虑社会公共服务的总体，又要体现其优化内部结构；既要考虑全国平均水平，又要考虑对不同地区的分类指导；既要考虑公众对社会公共服务的享受状况，又要体现政府对社会公共服务管理能力的提高和变化。
第三，为推动政府职能由经济建设型为主向公共服务型为主的转变，发展规划在追求经济持续快速增长的同时，政府应更加关注增长的均衡、机会的均等和社会的公平。“十一五”期间，针对人民群众上学难、看病难等突出问题，各级政府部门，一是改革和完善教育投融资体制。健全以政府投入为主的教育经费保障体制，依法扩大教育投入，确保政府对义务教育经费的全额支付。进一步明确各级政府特别是省级政府承担农村义务教育经费的责任，确定各级政府分担农村义务教育办学经费的比例。完善非义务教育阶段成本分担机制，鼓励社会各界投资教育和出资办学，采取各种措施，积极鼓励企业、个人和社会团体捐助教育。完善国家和社会资助家庭困难学生制度，确保家庭困难学生的受教育权利；二是推进城市医疗卫生体制改革。完善医疗机构按非营利性和营利性进行分类管理，探索公立医疗机构改制。调整医疗服务结构，构建城市医院和疾病预防控制机构与社区卫生服务机构分工合理、配合密切、互为补充、双向转诊的新型城市医疗服务体系。大力发展社区卫生服务，加大政府对社区卫生的投入。鼓励社会力量创办社区卫生服务机构。
（二）政府要通过参与制定财政政策和货币政策，提出全社会固定资产投资总规模，规划重大项目和生产力布局，安排国家财政性建设资金等途径，有关部门通力合作，把推进社会事业发展放在突出位置，尽快使基本的社会公共服务覆盖到全体居民
健全并公平地分配社会公共服务，是维护社会公平、促进社会和谐的重要内容。我国公民在享受公共服务的覆盖面和水平方面的差异，既有发展阶段的因素，也有政策的因素，现阶段政策性因素应该是矛盾的主要方面。既然是社会公共服务，首先要解决的是覆盖面的问题，其次才是水平均等问题。现阶段的当务之急，是使基本的公共服务尽快覆盖到全体居民，共享改革发展的成果。各级政府要在制定财政政策和货币政策，提出全社会固定资产投资总规模，规划重大项目和生产力布局等过程中，以及安排国家财政性建设资金等方面注意以下问题：
第一，以农村教育为重点，推动教育均衡发展，全面普及九年义务教育。巩固“以县为主”的农村义务教育管理体制，增强财政困难县义务教育经费保障能力，在国家扶贫开发县和边境县逐步推行“免费义务教育”。强化农民工流入地政府责任，进一步解决好进城务工农民子女接受义务教育和农村“留守儿童”受教育问题。
第二，以就业为导向，加快职业教育发展。加快制造业和现代服务业技能型人才培养培训，扩大高素质劳动者和实用性人才供给。大力推广订单式培养，推动连锁办学，提高职业学校的专业化水平。促进职业教育资源向优势学校集中，扶持一批高水平的高等和中等职业学校。加大对农村职业学校支持力度，鼓励依托工业基地发展集约式的职业教育基地。
第三，加强公共卫生体系建设，提高疾病预防控制能力和医疗救治能力，提高应对突发公共卫生事件的能力和卫生执法监督能力。坚持预防为主的方针，做好重大疾病防治、精神卫生防治和妇幼卫生工作。建立可持续消除地方病机制，以西部重病区为重点，采取改水、改灶、换粮、移民、退耕还林、退耕还草等综合性措施，加大农村改水、改厕力度，有效预防和控制地方病。着力发展农村医疗卫生事业，加强农村卫生服务体系建设。采取政府投入和农民自筹资金相结合的办法，建立和完善农村新型合作医疗制度和医疗救助制度，完善筹资、支付和补偿机制。
第四，基本建立起规范的、覆盖城乡的新型社会救助体系，完善最低生活保障、农村五保供养、特困户生活救助和医疗救治等救助制度，提高救助能力。建立农村低保（特困户救助）制度，整合救助资源，完善救助办法，加强规范化管理。积极推进教育救助、住房救助和法律援助。完善社会福利体系，推进社会福利社会化，关怀社会弱势群体，提升老年人、残疾人和孤残儿童福利服务和保障水平，缓解贫困。推进社会福利事业投资主体多元化、服务对象公众化、运营机制市场化、服务方式多样化和服务队伍专业化，并与志愿者相结合。
第五，深入研究社区管理规律，加强社区管理体制的建设和创新，完善社会社区体系和政策法规，整合社区管理资源。要以服务社区居民为主题，增强社区服务功能，拓展社区服务领域，提高社区服务水平，形成社区服务网络化的新格局，积极开展面向特殊群体的社会救助、社会福利和优抚保障服务，面向群众的便民利民服务，面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务。着眼于推进基层民主建设和优化资源配置，建立科学有效的体制机制，加强和改善对公共信息、公共资源、公共物品的管理和应用。
（三）政府要在建立综合决策目标监督和评估体系以及重大政策和项目社会影响评估机制中发挥核心作用，促进重大经济社会政策、重大问题、重大建设项目决策的科学化、民主化，在完善社会管理中发挥更大作用。
政府要建立有关部门参加的经济社会发展和公共服务综合决策监督和评估机制，通过评估推动经济社会发展和社会公共服务综合决策的进程，通过评估不断修正目标，以满足人民群众日益增长的公共服务需求。在这个问题上，必须考虑到公共服务综合决策一旦进入实施阶段，可能会涉及到社会的方方面面、不同层次，涉及有关的利益群体，对此要认真对待，要把公共服务综合决策的评估作为政府有关部门决策的常规要素和活动。
标签：社会管理论文; 政府支出论文; 公共资源论文; 公共服务设施论文; 公共文化服务论文; 国家经济论文; 农村改革论文; 项目组织论文; 社会改革论文; 政府服务论文; 社会问题论文; 组织职能论文; 经济学论文; 时政论文;