数字化背景下美国电子文件管理的战略布局与作用分析_文件管理论文

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       [中图分类号]G270.7

       1 引言

       1998年，美国电子文件档案馆(ERA)项目[1]开标启动，在全球档案界引起极大关注，经过十几年的努力，作为国家电子文件管理基础设施的ERA基本建成并开始运行，人们关注接下来的路会怎样走？进入本世纪第二个十年，美国意识到了向数字时代转型的必要性，在该目标的指引下，美国在电子文件管理领域大招频出，新阶段的战略布局初见端倪。在开放政府建设、电子文件管理挑战的共同推动下，2011年以来，美国政府有目标、有计划地发布了一系列政策、法规和业务规范，力促文件管理向数字模式转变。

       2011年11月28日，奥巴马签署了《总统备忘录—管理政府文件》(Presidential Memorandum-Managing Government Records)[2]，揭开美国国家层面以电子文件为重点的行政机构文件管理政策和实践改革的序幕。该备忘录在阐述新时期文件管理的目标和挑战后指出，“我们必须抓住机遇，制定一个21世纪的政府文件管理框架来迎接这些挑战”，还扼要说明了文件管理改革的机构责任，要求有关部门在备忘录发布之后的240天内制发一个文件管理指令，用以指导文件管理改革政策和活动，并明确了该指令应当包含的主要内容。该备忘录被称为自杜鲁门总统第9784号令颁布60多年以来，关于联邦机构文件与档案管理最具有意义的改革措施。

       2012年8月24日，美国行政管理和预算局(Office of Management and Budget，OMB)和国家档案与文件署(National Archives and Records Administration，NARA)如期联合发布了给联邦机构(包括行政部、局、署及独立机构，以下统称“联邦机构”)负责人的备忘录《管理政府文件指令》(Managing Government Records Directive，简称“M-12-18指令”)[3]，明确了这项改革的预期效果，在征求联邦机构、跨机构组织及利益者意见的基础上，建立了一个与法律法规相符的健全的文件管理框架，特别要求联邦机构尽最大可能消灭纸质文件，完善电子文件管理，并声明这一点适用于所有的行政机构和所有的文件，无论其是否属于安全保密文件或者具有任何其他限制。

       为推动数字转型的最终实现，以《总统备忘录—政府文件管理》和《管理政府文件指令》启动的新一轮美国联邦政府文件管理改革把重点放在面向数字时代的电子文件管理上，三年多以来已经取得了显著的效果。

       一是国家档案馆接收的电子文件数量增长明显。2011年NARA拥有电子馆藏156.1TB，2013年达到521.4TB，是两年前的3.34倍[4](见图1)。截至2014年3月，NARA所辖电子文件档案馆(ERA)支持了超过380TB的电子文件，包括来自小布什时期白宫、联邦机构和国会的文件。[5]NARA管辖的总统图书馆也开始接收电子文件，2013年4月25日开幕的小布什图书馆是第一家电子文件资源丰富的总统图书馆，收藏了约80TB的电子信息，其中包括约2亿封平均每封5页的电子邮件，总计约10亿页。[6]

      

       图1 美国国家档案馆电子馆藏数量[7]

       二是联邦机构电子文件管理风险程度逐年降低。NARA用“低”“中等”“高”的风险划分来考察机构对于联邦文件管理要求和政策的遵循程度，分析依据主要是各机构每年提交的文件管理自评报告(RMSA)。在全部文件管理方面，2013年，NARA首次将“M-12-18指令”的有关要求纳入文件管理自评，给予回应的联邦机构(回收率为96％)中有29％为低风险，43％为中等风险，28％为高风险。[8]较2012年，低风险机构增加9％，高风险机构下降8％，低风险机构数量首次超过了高风险机构，低风险和中等风险机构加起来合格率达72％。而在2010年，仅有5％的机构属于低风险，46％的机构属于高风险。在电子文件管理方面，2013年高风险机构数量同比下降11％，中等风险机构同比上升8％，低风险机构同比上升4％。这反映了近几年美国联邦机构在文件管理法规与政策遵循程度上的显著进步，也显示了应对电子文件管理挑战的成效。

      

       图2 美国联邦机构2012、2013年电子文件管理风险程度比较[9]

       2 特点与措施

       梳理《总统备忘录—管理政府文件》和《管理政府文件指令》发布三年多以来出台的相关政策和实施轨迹，可以发现以下六个重要特点值得我们关注和借鉴。

       2.1 明确定位，高度重视文件管理的功能与价值

       为什么美国联邦政府对文件管理如此重视，如此高调地推行改革，连连出台政策办法并投入大量资源和努力？《总统备忘录—管理政府文件》道出其中要义：有效的文件管理是开放政府的支柱!2009年，美国总统奥巴马任职第一天就宣布要“致力于创造前所未有的开放政府”，并发布总统备忘录《透明与开放的政府》(Transparency and Open Government)[10]，同年12月，奥巴马签署《开放政府指令》(Open Government Directive)，要求联邦政府制定并在五个月内发布提高透明性的方案。在推行开放政府的诸多条件中，美国政府看到了文件管理的基础性作用，总统备忘录从三个方面阐述其重要意义：更好地记录机构的活动及其决策，从而提升机构的工作效能、透明度及问责性；使后人理解和借鉴我们的行为及决策；帮助行政机构最大限度地降低管理成本、提高工作效率。[11]这一阐述向联邦政府各机构和广大公众明示：文件管理与政府的透明、效率、问责机制及工作成本密切相关，对历史延续至关重要，在政府运行和历史传承中具有不容忽视的地位。

       美国政府在官方文件中多次用“基石”(backbone)、“根基”(foundation)等词汇来形容政府文件管理的重要性。2011年9月20日，美国《开放政府国家行动计划》“政府文件管理现代化”一节中指出，一个透明、负责任政府的基石，就是记载着联邦政府的决策和行动、健全有效的文件管理。[12]“M-12-18指令”中再次指出，文件是开放政府的根基，是透明、参与及协作原则的支撑。妥善管理的文件可用来评估项目的影响，促进业务过程，实现跨部门知识分享。文件保护人民的权利和利益，确保官员对自己的行为负责。[13]

       基于总统和联邦政策的表述，为响应“开放政府”国家计划，NARA积极作为，将文件、档案管理与开放政府联系起来，先后出台了《开放政府计划2010》[14]、《开放政府计划2012-2014》[15]、《开放政府计划2014-2016》[16]，这一系列计划基于这样一个理念，即开放政府原则根植在NARA(文件管理)使命之中，公民有权查看和了解记录政府活动的档案文件。NARA在开放政府的背景下积极转型，认为在数字时代，尤其是web2.0时代，档案工作者有机会以全新的方式，更高效有力地履行职责和进行沟通。[17]当文件管理走出封闭，与国家发展、社会运行休戚相关时，政府和公众对此给予任何关注和投入都会顺理成章，成为应有之义了。

       如今，NARA已经在开放政府建设中稳占其位，其社会功能得到全新定位和拓展，NARA在《2016财政年度执行计划及2014财政年度绩效报告》中将公众利用作为其核心职能，重申其使命是“通过公众对于具有高价值的政府文件的访问来推动开放，促进参与并且强化国家民主”，这个使命使NARA不同于一般的政府机构，而成为政府延续、公众信任和民族士气的“心脏”。NARA对此充满信心，号称“我们将会闻名于世，因为实现了对非常大量的政府信息进行高端访问以及前所未有的参与，这将对(文件管理)美国经验带来更伟大的意义。”[18]

       2.2 目标导向，实行规划引领、限时完成的倒逼机制

       在联邦文件管理改革的具体目标中，“M-12-18指令”确定了两个明确的时间节点，一是到2019年末，联邦机构要以电子形式管理所有的永久电子文件，并以电子形式最终移交到NARA；二是到2016年末，联邦机构要以可访问的电子形式管理永久和短期电子邮件公文，这两个时间节点和工作要求成为推进文件管理整体改革计划的牵引目标。首先是目标倒逼，毫不含糊地把无纸运行和无纸保存作为改革的指向，文件在最大程度上以电子形式进行管理和移交成为改革计划的鲜明主题和重中之重。其次是体制倒逼，用最终归宿拉动过程变革，用向NARA进行电子移交的硬性要求推动联邦机构文件管理的电子化和规范化进程；第三是时间倒逼，确定无疑的最后时限规定了改革日程表，所有措施以倒计时方式推进，不容懈怠拖延。2019、2016，成为此轮改革的关键词，目标和进程清晰明确，在世界范围引发对其实施进展和成效的注目。

       在两个强制规定之下，“M-12-18指令”中的每一个计划项目都有确定的截止时间，形成一个眉目清晰的任务时间表。例如《指令》要求，到2013年12月31日，各机构都要为实现2019数字强制规定制定并实施转型计划；NARA要完成并颁布永久电子文件移交指南修订稿；制定新的电子邮件指南；提出一个面向所有政府部门的文件管理效率评估分析工具；制定自动管理和搜索电子邮件、社交媒体以及其他类型数字文件内容的方法；人事管理局要建立一个正式的文件管理职业系列等。2014年3月31日前，联邦首席信息官委员会、联邦文件委员会与NARA合作，获取开发开放源文件管理方案的外部参与，12月31日前各机构任命的文件主管必须持有NARA的管理培训证书。2015年12月31日前，改善目前的《文件处置权限申请》办法。2016年12月31日前，联邦机构将现有纸质或其他非电子类文件保管期限表提交给NARA。2017年12月31日前，NARA对《通用文件保管期限表》进行重大修改等。[19]清晰的工作任务和确定的完成期限如同无时不在的催办令，倒逼责任人做好计划安排，如期完成任务。

       2.3 加强立法，完善电子文件管理的法制环境

       2014年美国在文件管理立法方面的动作令人瞩目，经过酝酿和规定程序，通过了一部法案，另一部法案实质性进入程序，为数字环境中的文件管理改革提供了有力的法律保障。

       2014年11月26日，美国总统奥巴马签署了H.R.1233号法案——《2014年总统与联邦文件法修正案》。[20]该法案聚焦电子文件管理，提出NARA与OMB应加强协作，推动《总统备忘录》的实施。该法案针对电子文件管理主要做出以下更新：(1)扩展联邦文件定义使其包括电子文件，这是该法自1950年签署以来第一次对联邦文件定义做出修改；(2)明确联邦电子文件将以电子形式移交国家档案馆；(3)批准永久性联邦、总统电子文件提前移交至档案馆，但其法律保管权依然归政府机构或总统所有；(4)明确联邦政府官员使用非政府电子邮件系统时的职责。

       2014年9月16日，美国国会众议院经过口头表决，通过H.R.5170修正案——《联邦文件问责法(2014)》[21]。该修正案已于2014年9月17日被参议院接收，现已交付至国土安全和政府事务委员会。鉴于不少机构和个人在公务活动中违背联邦文件管理法的一些做法得不到明确的法律规范，如美国国税局未能发现和解决Lois Lerner的电子邮件丢失，监管委员会发现助理司法部长Tom Perez曾在4年内用私人邮箱账户进行公务超过1200次等[22]，H.R.5170修正案得已提出，它强调运用信息技术创新电子文件管理，规定了对文件管理中渎职、违规行为的问责和处罚。修正案第六节要求以电子方式采集、管理、保存和检索电子文件；第七节要求国家档案馆馆长加强对总统电子文件管理的控制；第八节要求各机构满足识别和自动保留电子邮箱账户信息，并将其作为永久的联邦档案保存。修正案要求各机构建有满足强制性最低功能要求的电子文件管理系统，制定能够验证系统满足要求的程序，确保联邦机关文件管理达到法规遵从要求。[23]由于H.R.5170修正案涉及机构广泛，可能涉及联邦机构员工的信息使用而有侵犯隐私风险[24]，目前仍有较大争议。美国参议院尚未对其投票，距离真正“落地”实施仍需一段时间。

       以新出台的法律为依据，联邦政府对其他法典中关于机构文件、档案运行职责的有关规定也相继进行了修订，形成更加合乎现实要求的法规体系，确保联邦机构文件管理政策和实践改革有法可依，有规可据。

       2.4 政府主导，加强政府文件的国家控制力

       根据文件管理的新定位，美国政府致力于加强对联邦政府文件信息资源的控制和管理，扩展其管控范围。近年来美国政府动用了各种可能的行政、法律手段支持文件管理改革，充分体现了在这一领域的国家意志，从近几年出台的相关政策法规中可以清楚地看出这一动向。

       美国总统文件曾是一个政府控制不力的领域，尽管总统图书馆在体制上隶属于国家档案馆，但实际上总统在任时常常不严格按规矩管理文件，离任后建立以个人命名的图书馆时，又往往出于政治或个人利益拖延移交或隐藏一些文件。2009年1月21日，奥巴马总统上任第二天即签署了第13489号行政命令，要求进一步落实《总统档案法案》，规范总统档案管理，2014年11月奥巴马签署的《总统与联邦文件法修正案》以及9月提交参议院审议的《联邦文件问责法修正案》进一步明确了对总统档案的管理要求，比如要求国家档案与文件署署长发布法规来规范每位总统在任期内经济、有效地建立、管理电子文件；每年检查总统对电子文件管理的控制，并将这些情况向国会专门委员会报告；每位总统在任期结束一年内，应就总统档案库所保存的电子文件数量和格式，以及总统掌控的电子文件管理是否符合法规要求做出报告。这些法律规定将对总统文件管理形成明确的约束和规范。

       美国国家档案馆负责接收管理联邦机构具有永久保存价值的文件，这类文件通常占全部文件的3％-5％。与此同时，NARA通过《通用文件保管期限表》等工具对非永久文件的保管处置给予监管。以前的《通用文件保管期限表》主要涵盖各联邦机构形成的相同类型的行政类非永久文件，不包括项目类或具有永久价值的文件，联邦机构对后者的处置必须填报专门的审批申请表。“M-12-18指令”要求在2017年12月31日前对《通用文件保管期限表》进行重大修改，包括把文件系列(类)组成更为恰当的聚合，更加方便机构的文件处置行动；在《通用文件保管期限表》中增设永久性文件系列(类)，从而减轻机构划定期限和鉴定工作负担。2015年12月31日前，NARA还要改善目前的《文件处置权限申请》办法，制定各机构用来对短期文件划定保管期限及全面管理的标准，从而使NARA能够对所有短期文件管理实施适当的监管。

       类似于纸质文件时代的联邦文件中心，美国政府授权NARA继续对半现行电子文件开展服务。“M-12-18指令”要求NARA评估为联邦机构电子文件提供“休眠数据”安全存储和管理服务的可能性，并限期决定是否可以建立一个基于云的、安全的非涉密电子文件存储和管理共享服务。这个服务应遵守NARA的管理规定，在NARA实施处置之前为形成机构内开展利用和保存文件提供标准和工具，从而在服务中获得提前介入规范化监管的可能和效果。

       2.5 协调联动，推出组合配套的措施体系

       为有效应对电子文件管理的复杂要求，近几年美国政府密集出手，多管齐下，为实现两个数字强制规定而采取了诸多改进措施，涉及管理、技术、职业队伍、责任体系等方面，形成一套应对数字环境挑战的“组合拳”，以遏制短板，综合推进。

       2.5.1 在文件管理业务规范方面 美国联邦机构公文大量通过公务邮件系统流转，从而形成了数量庞大的公务邮件文件。传统的将电子邮件打印出来保管的方案导致保管成本上升和大量背景信息无法识别，为此美国将电子邮件管理作为此次文件管理改革的一项重点，出台了一系列措施。2013年8月29日，NARA发布2013年第2号令——《邮件文件管理新方法指南》[25]，向机构提供管理电子邮件的“Capstone”方法，并对机构选择应用Capstone管理邮件时必须考虑的事项给予说明。Capstone将文件管理理念嵌入邮件归档过程中，提供从临时性的、短暂的集合中将具有永久保存价值的邮件分离出来的依据和方法，美国学者Jason R.Baron把这种筛选比喻为处理“小麦”和“糠”的关系。[26]NARA采取多种方法来宣传和推广Capstone，包括现场培训和视频操作介绍等。据NARA发布的2013年SAO分析报告显示，提交报告的107个机构中有42％的机构表示考虑使用或者已经开始使用Capstone。[27]

       2013年9月9日，NARA发布2013年第3号令——《联邦机构员工管理联邦文件指南，包括邮件账户管理和保护联邦文件免遭未经授权移除》[28]。再次强调机构和员工必须正确管理联邦文件并且保护其免遭未经授权移除，同时明确了用私人邮件账户进行公务以及使用多个联邦邮件账户进行公务的文件管理职责。

       2014年1月31日，NARA发布2014年第4号令——《移交永久性电子文件的格式指南(修订版)》[29]，指定了NARA接收机构移交的永久性电子文件的授权、范围和格式要求。该指南取代所有先前关于向NARA移交电子文件的格式要求，成为各机构移交永久性电子文件的依据。

       2014年9月15日，OMB与NARA共同发布《电子邮件管理指南》[30]，重申联邦各机构和员工对于管理和保存电子邮件所负的责任，该指南和2013年颁布的《邮件文件管理新方法指南》配套使用。NARA将对联邦机构实现2016年电子邮件管理目标的完成情况进行追踪并定期向OMB报告。

       2012年9月NARA发布《新通用文件保管期限表：重建并更新通用文件保管期限计划》[31]，并组建由4位全职专家组成的GRS(通用文件保管期限表)修订专项小组，计划在5年内完成对GRS的重新构建，以适应当代联邦政府的工作环境，解决原有GRS不适用于电子文件等问题。新的GRS用业务流程分析和功能分析来确定暂时性和永久性文件系列。目前GRS的修订工作正在紧锣密鼓地进行，新版GRS对于旧版的取代是循序渐进的，即新版GRS处于时时更新和审批状态，一旦获批，便会取代部分旧版GRS。在2013年财政年度，80％的旧版GRS仍然有效，[32]直到2017年，新版GRS才会完全取代旧版。2014年9月，NARA发布了最新通用文件保管期限表(GRS Transmittal 23)，[33]其中对电子邮件的移交格式进行了规范，有效减轻了机构文件管理人员在使用Capstone方法上的负担。

       2.5.2 在文件管理信息技术方面 “M-12-18指令”要求NARA及相关部门制定一个综合性计划来描述适合于电子邮件、社交媒体以及其他形式数字文件内容的自动化管理办法和先进的搜索技术。据此，2014年9月19日，NARA和美国政府首席文件(档案)官办公室(Office of the Chief Records Officer for the U.S.Government)共同发布《电子文件自动化管理报告/计划》[34]，确定了联邦机构在实现自动化电子文件管理中适用的一些方法，对这些方法的产出、优势和风险进行了讨论。

       根据“M-12-18指令”将文件管理需求嵌入云架构以及其他联邦IT系统与商业化产品中的要求，NARA发布的2014年文件管理自评报告的问题设置中加入了有关机构使用云服务或云存储的相关问题[35]，以推进文件管理中云技术的应用。

       根据“M-12-18指令”出台实现开放资源文件管理解决方法的要求，NARA广泛收集了适用于电子文件管理功能的开源工具，并于2014年10月公布其列表供公众讨论和评论。2015年5月，在和多方利益主体进行多轮讨论和修改后，NARA和美国政府首席文件(档案)官办公室共同发布了《文件管理开源工具报告》，[36]列举了部分开源工具列表(NARA未对这些工具进行测试和使用，故该列表是描述性的，而非评价性列表)，并建立了专门讨论平台“ERM Automation Working Group Wiki”，动员社会力量共同探讨开源文件管理的解决方法。

       2.5.3 在责任体系和职业队伍建设方面 (1)明确政府主管机构。从责任主体来看，此次文件管理政策和实践改革由两个核心部门主导，即国家档案与文件署(NARA)和行政管理与预算局(OMB)，两个部门各司其职，合作推动目标实现，构成了数字时代国家层面文件、档案的管理体制和动员机制，即NARA在数字转型中承担联邦政府文件、档案管理的主要职能，OMB在重大决策和涉及全局的政策发布中发挥支撑作用，并联手推动。一些重大事项(如实现2016年电子邮件管理目标的推进情况)，NARA须定期向OMB报告。《2014年总统与联邦文件法修正案》确认了这一管理体制，要求NARA与OMB在文件管理领域加强协作。

       (2)明确各机构主管官员。《总统备忘录》要求各机构必须指定一名高级官员(Senior Agency Officials SAO，助理部长级)全面主管本机构的文件管理工作，SAO对保证本机构高效妥善地执行所有文件管理法律、法规和政策负有直接责任。[37]美国首席文件管理官Paul Wester表示，SAO的设立体现了一个基本理念，即文件和信息管理项目需要通过顶层参与来保证其有效实施。“M-12-18指令”要求2012年11月15日之前各机构都要任命SAO，此后每年的11月15日之前确认或任命新的SAO。NARA负责对SAO实施公开与动态管理，定期召开工作会议。2012年11月28日，即《总统备忘录—管理政府文件》发布一周年之际，美国国家档案馆馆长组织了第一次SAO会议，超过100名SAO参会并就目标达成等问题进行了讨论，[38]2015年6月24日NARA发布了SAO的最新名单(The Senior Agency Officials List)。[39]

       (3)建立文件管理职业系列。根据“M-12-18指令”要求，2013年12月，美国联邦政府人事管理局公布了《文件管理系列的职业分类草案(0308)》(Draft Position Classification Flysheet for Records Management Series，0308)，在全国建立正式的文件管理职业系列来提升机构文件主管和文件、档案专业人员的作用、责任及技术能力，旨在“以一个系统化的、有组织、有计划以及可控的方式来管理、监督、执行、领导、建议或是从事文件管理工作”。[40]文件管理职业系列和档案职业系列(Archivist Series，1420)、政府信息职业系列(Government Information Series，0306)等有关联之处，为其单独设立职业系列足见美国政府对文件管理专业性的认可和重视。

       (4)开展专业业务培训。根据“M-12-18指令”要求，截至2014年12月31日，各机构文件档案主管(Agency Records Official)必须持有NARA的联邦文件管理培训证书，新任职者必须在任职一年内获得此证书。[41]所有的联邦机构都必须并告知全体员工依照法律和政策应当履行的文件管理责任，并为相关员工举办合适的业务培训。“特证上岗”政策提升了文件与档案工作的职业门槛和专业性。

       (5)多元利益主体合作。“M-12-18指令”要求NARA、联邦首席信息官委员会和联邦文件委员会，要与私人行业及其他利益相关者一起探索自动化文件管理解决方案；与其他政府级文件委员会一道形成一个汇集信息技术、法律咨询及文件档案管理等各界领导人的利益共同体，共同探索文件管理政策、方法和工具。

       2.6 重在实施，确保规划落地的执行力

       为了确保改革计划的落实，美国政府采取了一系列检查、督办和监管制度，力求改革计划中的政策和要求事事有人管、有时限、有成效、有反馈，形成一个严密的闭环管理体系。“M-12-18指令”要求采取的主要措施有：

       (1)年度报告制度。一是文件管理自评报告(Records Management Self-Assessment，RMSA Reports)[42]，自2009年起，各联邦机构按照NARA发布的模板填写提交。模板中的项目按类别设置并赋予分值，NARA据此给每个机构一个总体评价分数，评估其文件管理风险程度。二是机构文件管理主管高级官员报告(SAO Reports)，自2013年起各机构SAO向NARA提交，汇报各机构“M-12-18指令”的完成情况。SAO Reports既是文件管理项目实施的重要措施，也是机构互相学习的有效工具，[43]2013年NARA共收到107份SAO报告。NARA每年对上述两个报告进行综合分析和总结，对于未能如期完成工作的机构，势必要公开指名，如，2013年书面列举在未划分保管期限的电子系列中，数量最多的有国民警卫局、美国总务管理局、司法部总部等机构。[44]

       (2)绩效评估制度。按照“M-12-18指令”要求，NARA须提出一个面向所有政府部门的文件管理工作效率评估分析工具，帮助本署和各联邦机构更有效地衡量其工作的合规性并提高工作效率。目前，NARA已经确立了四大评价机制，即定期管理审核、正规审计和业务评估、绩效评价体系的扩展和精化、管理系统效率的系统抽样测量。NARA还开发了一个实现联邦机构全覆盖的“绩效管理与报告系统”(Performance Measurement and Reporting System)，用于追踪其产品和服务的周期、质量、生产率、成本、用户满意度。[45]此外，NARA本身也要完成例行的年度责任与绩效报告，全面总结一年的工作进展和完成清单。

       3 思考

       在应对电子文件这一历史性挑战中，借鉴他国经验是每个国家必要的、低成本高收益的功课。篇幅所限，本文未能详述美国近期文件管理改革系列举措的具体内容，其中包含的丰富的管理创新和技术创新也有待深入观察分析，但仅从以上粗线条描述中，我们已经可以大致看出其战略行动框架的概貌。这些有计划、有步骤、有关联、有力度的政策措施给我们提出了一些值得比较、借鉴、思考的问题：

       政府意志是国家战略规划和行动的引擎和支撑。在当前复杂的经济社会环境和政府事务中，美国政府为什么对文件、档案管理如此重视，如此下工夫，大力度地主导和推动数字转型，强化文件信息资源的国家控制力，他们的动因是什么？

       战略目标确定之后策略和路径决定效率。美国用数字政府、开放政府建设引导文件、档案管理数字转型，用限时要求和档案馆接收条件来倒逼机构电子文件管理的进度和质量(加拿大、澳大利亚、丹麦、韩国等很多国家采取近似的策略)，这一策略的合理性及效果如何，需要哪些条件支撑？

       战略重点决定资源配置的方向和力度。从总体上看，美国文件管理改革把电子文件作为明确重心，强调文件的电子化接收、管理、长期保存与公众服务，实现全面的数字转型。与此同时，推进措施大多面向整体的文件管理，电子与非电子文件统筹应对，这对于联邦机构文件管理部门和档案馆的数字转型将产生怎样的影响和效果？在管理对象方面，美国在各类电子文件中重点关注公务邮件(近似于我国电子公文)管理方法的规范与创新；在管理业务方面，NARA特别注重修订文件保管期限表和确定向档案馆的移交规范。这些重点的确定反映了国家层面怎样的改革主张和推进思路？

       体制是综合改革的重要保障，也是各国文件、档案管理在数字时代普遍遇到的难题。美国着力构建和加强从国家到机构层面的文件管理责任体系，国家层面NARA与OMB的合作机制兼顾了业务主责和多部门协调力，SOA制度强化了联邦机构的责任和内部统筹，文件管理职业体系提升了管理队伍的职业化水平，各层级评估和监督制度保证了文件管理的法规与制度遵从。究竟是哪些问题引发了美国文件管理体制的这些调整和创新，这些变革是否实现了消除掣肘，运转顺畅呢？

       如此等等。如果我们在借鉴他山之石时不仅看到动向，还能读懂其背后的根据和逻辑，对照我国情况透彻分析，将有可能获得更为深刻更有价值的启示。

       *感谢杜梅女士对本文初稿的审阅指正。

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