中国社会福利制度发展与转型：一个制度主义分析，本文主要内容关键词为：中国社会论文,主义论文,制度论文,福利制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1671－8402（2011）10－0169－08
一、导言
社会福利制度的核心是：通过人为努力去建立一系列规则，① 这些规则构成的制度可以化解、分担、防范社会成员在生活中的风险。社会福利制度发展的终极目标是建立满足人类需要提升人类福祉（wellbeing），它包含着人类对美好、幸福、平等、公正的向往，是人类追求理想的产物。制度是社会福利中的最重要的核心概念之一，也应该是社会福利研究者最关心的领域之一。社会福利研究的实质是对社会制度的研究。②
二、制度主义视角下社会福利制度的基本规则
为了厘清和讨论社会福利中的制度主义基本主题和观点，必须先讨论的议题是制度是什么。制度分析起源于18、19世纪的德国历史学派。在历史学派与经济学边际学派的争论中，历史学派发展了制度分析方法。制度分析方法将制度作为发展的要素并且强调它的重要性，并在20世纪成为了经济学制度分析学派的理论核心。20世纪，制度分析理论演变出来了经济学的新制度经济学（new institutional economics），社会学的制度主义理论（sociological institutionalism）和以对历史进行制度分析的历史制度主义（historical institutionalism）（Aoki,2001:4－9）。经过多年的研究发展，制度主义有了比较成熟的理论。比较著名的是诺思的制度定义：制度是一个社会中的博弈规则（game of rules），它被用来约束人类的行为。它包括了人类在什么情况下可以做和什么情况下不能做的限制。制度的基本成分有规范（norms）、规则（rules）、惯例（conventions）、价值、习惯和它们的实践（North,1990:1－10）。制度的功能是在一个社会中建立人类生活中稳定的结构。帕森思（Parsons,1982:117－118）也认为规则是制度的内容，规则构成社会对于个人的社会角色的期望。帕森思（Parsons,1951:39－40）还认为，人们的社会角色、社会地位、社会群体和社会组织是规范和规则的集合和表现。
虽然在社会福利领域中没有人自称是制度主义学者，但仍然不能否认社会福利研究领域中存在制度主义分析。一些学者使用制度分析方法分析贫穷问题（Islam,1995; Jordan,1996; Townsend,1993; Wong,2003）。实际上制度分析一直存在于社会福利领域中，其基本的主题和观点有：
社会福利制度是再分配资源解决社会问题的规则。社会福利制度建立了人类行为的新规则。这个规则的最基本内容可以表述为：再分配资源，解决社会问题，减少社会不平，提高社会福祉，满足社会需要。米吉利（Midgley,2000）指出，该领域中制度主义最基本观点是：社会福利提供通过国家机制可以最大限度地加强和扩大。社会福利制度主义者相信：社会需要满足的目标应该通过一系列法定干预去达到，即国家通过建成社会福利制度去提供社会福利。因此社会福利项目有下列特性：法定权威、公共拨款、科层化和广覆盖性。例如德国的社会保险制度、英国的国民健康服务体系等等。社会福利政策就是制度的一部分，因为它是国家制定的关于社会福利生产、传输、接受、评估行动的规则。
社会福利制度是满足社会需要的规则。社会福利制度其本质是用一种社会认可的制度安排方式去满足的社会群体成员的需要（need）（Smith,1990; Bradshaw,1977; Taylor,1977; Doyal & Cough,1991）。如果从需要的最本质的、可以操作研究角度，社会福利中的需要是社会中生活的人在其生命过程中的一种缺乏的状态，人的基本需要如果不能满足，这种缺乏状态将损害人的生命意义（Edwards,1987:70－72）。例如，如果不能提供足够的健康照顾给老人和其他需要的社会成员，他们的生命意义将被损害。社会建立社会福利制度来满足人类需要，已经具体化多个不同领域的具体社会福利制度，如满足社会成员健康照顾需要的医疗卫生制度；满足儿童需要的儿童福利制度提供儿童安全成长环境；满足社会成员稳定收入需要的社会保险和救济制度保障个人的生活水平不下降到一个不可以接受的程度等等。
社会福利制度是实现利他主义和公民权利的规则。社会福利中的制度主义理论因为更多的学者的努力而得到发展。提姆思（Titmuss,1974）提出了社会福利是利他主义实现的一种方式的观点，他引入了社会福利应是公民集体道德责任的讨论。国家代表公民，所以国家应该承担集体责任。国家将利他主义的制度化，建立社会福利制度。社会福利制度还体现了公民权利思想。马歇尔（Marshall,1965）提出了公民权利的理论。他认为国家提供社会福利是公民权利历史演化的顶峰。国家必须保证公民能获得足够的收入、住房和教育的方面的福利。国家立法并承诺实现公民的权利③。国家提供社会福利通过立法和政策而制度化。
社会福利制度的补缺与制度类型规则。社会福利研究中的制度主义理论发现了社会福利制度因存在不同的特点而有不同的类型。维伦斯基和利比克斯（Wilensky & Lebeaux,1965）提出制度型社会福利与补缺型社会福利。补缺型社会福利制度认为社会福利只在市场和家庭制度失效时发挥作用。而制度型社会福利制度认为社会福利是现代工业社会必需的、具有福利提供功能的部分，它不带有任何施舍或慈善性质的污名，它被认为是个人、家庭和社区满足其社会需要的主要方式。维伦斯基和利比克斯还认为政府的介入个人需要满足的社会福利制度是社会工业化的结果。因为工业化破坏了传统的社会福利机制，如家庭、亲属支持网等等。同时，工业化使得工人生活风险加大，如失业、工伤、疾病都会导致收入中断而引起贫困。这些问题单靠个人或家庭是难以解决的。于是政府通过社会福利制度来承担解决社会问题的责任。④
社会福利制度的选择和普惠类型规则。对于社会福利制度类型化研究和描述除了制度型社会福利与补缺型社会福利制度模式外，制度主义者还提出另外一对社会福利制度类型化概念：具有普遍性的普惠型社会福利制度和具有选择性的选择型社会福利制度。普惠型社会福利制度是全体社会成员需要满足原则实现的体现，它涉及的社会福利的接受者没有限制，即福利项目是要面对所有公民（或居民）。制度主义者坚持普遍主义，他们坚持社会福利是公民的权利，认为具有普惠型福利项目可以有效消除福利污名化（stigma）给接受者带来的侮辱和伤害。此外，选择型社会福利通过家计审查提供福利，这样的福利项目将大笔的钱用管理、筛选福利接受对象，被一些社会福利中的研究者认为是不经济的行为。英国的国民健康服务和儿童津贴就是普惠型社会项目的范例。医疗服务的提供不受公民的收入、身份、职业、信仰、阶层等因素的影响。对于儿童津贴，尽管社会成员有不同阶层和不同收入，但儿童津贴一样支付给他们，因为这是他们的社会权利。
社会福利制度的演进规则。社会福利制度是否存在相同的演进规则，是一个具有挑战性的议题。纵观英国、美国、德国等西方国家近百年来社会福利制度历史。其建立和发展走过了四个有相似性的发展阶段，形成社会福利制度演进规则，即政治发展、经济发展与社会福利发展密切互动，形成相关的发展关系。（1）社会福利发端阶段：传统济贫法让位于新兴的社会保障制度，1886年德国采用健康保险；1911年英国颁布国家保险法案；1921年奥地利采纳第一个家庭津贴计划。（2）社会福利发展阶段：1941年英国大主教坦普尔创造了“福利国家”的词语；1943年贝弗里奇计划规划了二战后英国福利国家的蓝图。基本社会保障、健康护理、公共援助计划和家庭津贴覆盖范围扩大。（3）福利国家成熟阶段：1966年英国成立新的社会保障部，提供更丰富的社会福利；1971年部分国家为慢性病患者提供新的福利援助；部分国家收入、健康护理和社会服务计划范围拓宽；到20世纪70年代中期公共开支占GDP的平均比重，欧洲达到25％，美国为20％。（4）福利国家收缩阶段：1979年撒切尔夫人当选英国首相后，英国公共房屋私有化，养老金水平降低；各个国家基本无新社会福利计划；社会救助安全网作用减退；部分国家社会保障计划适度缩减；社会福利开支水平稳定（吉尔伯特，特里尔，2003:42）。
与社会福利制度演进阶段相对应的是这些国家政治和经济发展。（1）社会福利发端阶段的政治发展，表现为民主的发展；普选制的推行；工会运动发展、社会民主思潮被接受、现代自由主义的发展。经济发展表现为自由主义的市场经济发展。形成自由主义经济的黄金时代，伴随着经济发展的社会问题，社会保险和社会救济发展。（2）在社会福利发展阶段，政治发展表现为政府支持和扩大社会开支（用于社会福利）的做法被广泛认同；经济发展表现为经济大萧条之后，低失业率，经济强劲增长；经济发展对社会福利发展是极大的推动。（3）在社会福利成熟阶段，政治发展表现为新政治选举提升了少数民族、妇女、残障人等公民权利，经济发展表现为20世纪70年代中期经济持续繁荣，人民生活水平稳步提高；社会成员对社会福利需要水平提高。（4）在社会福利收缩阶段；政治表现为保守主义复兴；反对提高税收；工会和社会民主党实力削弱；福利国家危机前后，福利国家不断受到挑战，合理性丧失；经济增长由于1973年石油危机而被削弱；个人收入停滞，失业率上升，不平等增加；人口老化对社会福利的需要增强，对社会福利开支的削减限制加强。
综上所述，制度主义分析的核心是对规则的研究。从相对静态的制度分析角度来看，社会福利制度建立的基本规则是：通过制度再分配资源来解决社会问题；通过制度满足社会需要；通过制度实现利他主义，通过制度实现公民权利。从动态的制度分析角度来看，社会福利制度是不断变迁和发展的，其中的规则是，社会福利制度发展与政治发展、经济发展联动，形成互动的关系。如果将静态分析和动态分析结合，就能获得社会福利制度主义分析的完整画面⑤。
三、制度主义分析视角下中国社会福利制度发展与转型
社会福利的制度主义分析不仅仅是在西方学者的著作中，中国和东亚学者也开始分析本土社会福利制度。在某种程度上形成了重视东亚社会福利制度分析的群体。王卓祺和沃克等学者对亚洲国家福利体制的比较分析（Walker & Wong,2005），陈根锦对香港自由主义经济体系和劳工职业健康及安全政策的制度主义分析（陈根锦，2004）；金渊明对韩国“生产主义福利体制”论的批评（金渊明，2006）等等。他们关于亚洲国家在后发社会背景下社会福利制度发展道路的探索中有许多值得我们深思的东西。
尚晓援（2001）指出，以西方国家和亚洲新兴工业国家、地区的实践经验，以及国际社会福利制度的比较研究经验，中国把社会福利定义为社会保障制度安排的一个部分是不恰当的，这容易造成比较研究的困难⑥。中国政府使用的社会福利和社会保障概念与西方大多数国家的概念内容有所不同。中国的社会福利制度包含在社会保障制度体系框架内。中国社会保障制度主要包括六个方面：社会保险、社会救助、社会福利、优抚保障、个人储蓄保障和社会互助（全国人大，1995）。这不仅仅是比较研究的困难，在采用制度主义观点分析中国社会福利制度时，这个困难同样存在。因此，本文为了保持比较研究和演进阶段分析逻辑的一致性，采用与国际接轨的大社会福利概念。
（一）中国社会福利的发端阶段（1949年前）
研究计划经济时代中国社会福利的发展与特征，不能不提到中国早期社会福利的发展。中国社会福利有相对较长的历史。一些学者和政府部门官员认为1949年之后，“社会福利”一词不是作为学术概念发展形成的，而是根据政府行政实践需要而逐渐建立起来的；社会福利作为社会保障体系中的一个子系统，专指民政部门负责的各种福利事务和传统的由单位包办的职业福利以及价格补贴等，中国社会福利是从社会实践中形成的约定俗成的概念。实际上这个理解是有误差的。
中国社会福利的发展可以追溯到1949年前。1949年前，中国实行有限的市场经济制度。由于八年抗日以及连年的内战，中国社会经济发展受到了很大的影响。社会非常需要建立现代社会福利制度来解决贫困等社会问题。国民党政府在一定程度上推动了社会福利制度建设。政府在社会部中专门设有社会福利司，主管社会福利制度建设和社会福利服务；政府出版了包括社会救济、社会服务、职业介绍、社会保险、劳工福利等内容的《社会福利统计》刊物⑦，反映了当时社会福利制度发展状况。
当时政府在一定程度上推动了社会福利的教学研究。中国本土的社会福利制度研究发端于20世纪30年代前后。1937年《广州市救济院季刊》创刊发行，1941年《中国社会事业协会事业报告》发行，1944年国民党政府的社会部统计处出版《社会福利统计》，1946年柯象峰著的《社会救济》（专著）全面系统地讨论了中国的社会救济政策与福利服务。位于南京的金陵大学建有儿童福利系，是中国最早建立的社会福利系。当时的教育部在1944年制定的社会学系必修及选修科目要点中，必修课有社会事业与行政，选修课中设有儿童福利、社会救济等课程⑧。中央大学建立的实习基地之一就有儿童福利院。
（二）中国社会福利的发展阶段：计划经济与社会福利制度发展（1949－1983）
1949年中华人民共和国成立以后，中国政府就开始在新意识形态即社会主义思想的指导下进行社会福利制度建设。1949年后，新中国政府对以前的教学体制进行了整改，于1950年制定的《高等学校文法两院各系课程草案（社会学系部分）》中，专门为培养内务工作干部（相当于今天的民政部）设计了内务组课程，其中包括社会福利⑨。同时，新中国政府设有内务部，将社会福利工作纳入内务部工作之中。当时实施的是计划经济，整个国家面临着许多需要解决的社会问题，对社会福利的需要十分强烈，社会福利制度建设出现了新内容：
这个阶段的工作是中国确立了社会主义意识形态为初级社会福利制度的指导思想。社会福利制度依附于经济公有制和计划经济制度而发展。当时的社会福利提供与生产资料所有制形式密切相关。公有化程度越高的部门，所享有的社会福利水平也越高。社会福利制度首先建立在公有制部门（政府部门、文教卫部门、国有制企业等），国家制定了全民所有制部门高于集体所有制部门、公有制部门的社会福利水平一直高于私有制部门的政策。由政府调拨社会福利资源，强化了国家行政权力，使中国能够在经济条件比较困难的情况下，发展社会福利事业。
中国建立了城乡分割和封闭的社会福利制度，即城市和农村社会福利资源、管理、提供、接受分割，城乡体系互相封闭。城市职工单位福利水平高：单位福利设施和福利项目安排是各单位在国家统一规定下自行操办，单位福利建立在职工与单位的这种依附关系的基础之上。中国农村在农业合作化结束实行土地集体所有制后，农村逐步建立了以集体经济为基础，集体福利、家庭照顾和国家社会救助相结合的农村社会福利制度。农民接受的社会福利水平直接取决于所在集体的生产情况，农村社会福利水平大大低于城市，农村家庭照顾成为非常重要的私域福利。
民政社会福利制度初步形成。1955年中国政府的内务部设立了社会福利管理机构，1959年正式建立社会福利服务机构，主要工作按城市和农村地域不同而有区别。城市的社会福利主要是收养无依无靠、无劳动能力、无正常生活来源的孤寡老人、孤残儿童、精神病人和残疾人，即对“三无”人员的社会救助。农村的社会福利主要是社会救助的建立。1956年政府对于缺乏劳动能力或者完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”⑩ 这个社会救助简称“五保”制度。“三无”和“五保”两个具有中国特色的社会福利概念一直沿用至今。形成了具有中国特色的社会福利领域。
中国初级社会福利制度是一个符合当时国情的社会福利制度。到1956年前后，初步建成了以国家为责任主体，通过城镇职工的单位福利提供，以集体经济为基础的农村福利提供，还有对特殊社会群体的社会救助的初级社会福利制度安排。低水平及一定范围覆盖是补缺型社会福利制度的典型特征，但它对中国社会经济发展起到了重要的支持作用，对当时的社会稳定起到了积极的促进作用。
中国建立了补缺型社会福利制度。中国初级社会福利制度最初是致力于解决贫困问题、灾难救济和失业问题，中国政府解决大量难民、灾民、游民、乞丐、失业者的基本需要满足问题。社会救济和对困难人群的社会福利服务成了当时常规性的工作。只有那些无依无靠、无家可归、无生活来源的“三无”孤寡老人、孤残儿童、残疾人才能成为民政福利的服务对象。政府包办了这部分特殊人群的社会福利提供。由于经济发展水平的限制，社会福利领域存在物资资源和资金不足、社会福利服务机构数量不足、福利服务规模不够，福利服务质量较差的问题。
（三）中国社会福利的快速发展阶段：改革开放与社会福利加快发展（1984－2007）
中国经济体制改革于1979年起步。在经过十多年改革后确立了中国社会主义市场经济体系。改革开放30年期间社会经济形势发生了巨大变化：（1）中国建立了社会主义的市场经济。建立了自由流动的劳动力市场，打破了就业的铁饭碗制度，失业问题凸显。（2）中国人口数量不断增加，人口老龄化浪潮到来，人口问题突出。（3）中国家庭发生了巨大的变化。独生子女政策成为家庭小型化的强有力催化剂，家庭照顾问题突出。（4）中国经济体制转轨和社会转型加剧了收入分配中的不平等问题。新贫困社群数量急剧增加。这些社会变迁产生了更广泛的社会福利需要，提出了中国社会福利制度改革发展的必要性。
尽管中国社会福利制度改革的目标、方向、模式等在30多年的时间里一直争论不已，但社会福利变迁仍然不断出现，改变着我们的世界。在此采用大社会福利概念为框架，可见社会福利重大变迁：（1）改革国家—单位一个人的社会福利传输方式，建立现代社会保险制度。（2）建立了城乡居民最低生活保障制度，建立了城乡消除贫困问题的机制。（3）改革住房福利制度，建立城市住房公积金制度，以及住房救助制度。（4）政府提供社会福利服务逐步向社会福利多元化转变。其中最突出的是从1984年开始，中国政府将社区服务确定为重要的具有社会福利性的服务行业。中国政府认识到社会福利服务单纯依靠政府是不能满足社会需要的。必须广泛动员社会力量，形成政府和社会互动、互补。(11)（5）改革相关法律法规，建立新的社会福利法律法规。政府相继出台了老年人保障法、残疾人保障法，未成年人保护法等。同时围绕这些法律制定一系列的实施办法来保障社会福利服务对象的权益。同时，建立了社会福利机构管理规范、社会福利机构评定标准等行业规范，同时，建立了社会福利服务领域中主要职业标准，包括社会工作职业水平评价、养老护理员职业标准等等。
经过30年的改革探索，尽管中国社会福利制度已经发生不少新变化，但这个阶段中国社会福利的基本特征还是原有制度特征和新发展制度特征的混合体：（1）中国社会福利的国家责任仍然停留在提供社会福利给困难群体，国家的综合国力还不容许能建立面向全体社会成员的普惠型社会福利。中国社会福利仍然属于补缺型社会福利类型。（2）中国政府倡导的是重收入保障忽视社会福利服务的原则，倡导的是狭义的而非广义的社会福利。中国较为成功地建立了失业保险、养老保险和医疗保险制度。众所周知，社会保险是重视收入保障的概念和制度。因此，改革开放推动的首先是收入保障制度的建设，而社会福利服务提供由于种种限制，仍然有很多社会群体的需要未能满足，这也是补缺型社会福利的特征。（3）中国政府建立的是二元的而非城乡统一的社会福利制度。中国虽然已经进入了市场经济时代，城乡劳动力自由流动的壁垒已经打破，但社会福利资源分配仍然呈现出十分鲜明的城乡分割的二元特征。20％的城市人口占了全国95％的福利资源，而占全国80％的农村人口仅占能享有5％的福利资源。(12) 社会福利本是减少社会不平等的制度安排，但在中国，它在一定程度上成为保持城乡社会不平等的制度安排，这种社会福利资源分配不平等是补缺型社会福利的典型特征。（4）中国民政社会福利开支逐年增加，但占国家财政支出比例相当小。1984年中国政府财政支出1701.02亿人民币，民政社会福利支出24.2亿，占1.42％；2007年中国政府财政支出49565.40亿，民政社会事业开支1215.5亿（社会福利包含在这个开支内），在国家财政支出快速增长同时，民政社会事业（社会福利）支出也有快速增长。这里比较突出的问题是，民政社会事业（社会福利）占国家财政支出的比例仍然很小，仅为2.43％，而且仅仅增加了一个百分点。(13) 民政社会福利发展受到财政支出的限制，影响到了中国社会福利的发展。社会福利开支比例小是补缺型社会福利的典型特征。
（四）中国社会福利的成熟阶段：社会主义市场经济与适度普惠社会福利（2007—现在）
中国社会福利重大转型目标确立。在中国社会主义市场经济快速发展的背景下，中国政府提出建立和谐社会、追求幸福生活的社会发展目标。2007年是中国社会福利发展的关键一年。民政部提出中国社会福利转型的目标：即中国社会福利由补缺型向适度普惠型转型。政府界定的转型目标是由补缺型福利提供给特定的老年人、残疾人、孤儿向向全体老年人、残疾人和处于困境中的儿童转变；在服务项目和产品的供给上，要满足全体老年人、残疾人和困境儿童需要。尽管这是一个狭义的民政社会福利转型目标，但它带来的却是极大的影响。这意味着中国放弃了坚守近60年补缺型社会福利提供规则，接受了普惠型社会福利理念，将社会福利提供从特殊弱势群体转型到一般人群，并结合中国本土实际提出适度普惠的愿景。社会福利的转型需要经济的支持。在中国社会和经济都发达的城市如深圳，提出了在十·二五期间建立普惠型社会福利的战略，比适度普惠目标更向前迈出了一步。中国社会福利从补缺转型到适度普惠型，是一次革命性的变革，是意义重大的转型。
同时，学者们也提出了建立普惠全社会公民的福利社会的构想：提出了中国社会福利需要从小福利发展到大福利的理念；(14) 提出适度普惠型社会福利制度是面向全体国民同时又涵盖社会生活基本领域的社会制度；(15) 提出中国社会福利必须从以社会问题取向转向社会需要满足取向；建立需要为本的社会福利目标定位，推进适度普惠型社会福利制度的建立等等。(16) 这些都为中国社会福利制度转型提供了理论依据。当然，学界的理论研究并不能完全满足适度普惠型社会福利制度建设的需要，中国社会福利转型还需要学界提出理论体系更完整、逻辑性强的本土理论来支持中国普惠型社会福利制度的构建。
中国社会福利服务提供机制——政府主导多元发展。中国政府将社区服务确定为重要的具有社会福利性的服务行业，社区服务包括多样化的服务类型，能动员多种社会资源投入到社区服务中，满足了社区居民一些基本的社会福利需要。中国政府认识到社会福利服务单纯依靠政府是不能满足社会需要的，必须广泛动员社会力量，形成政府和社会互动、互补的社会福利提供规则(17)：1、政府主导和社会参与相结合，单纯依靠政府提供有限的社会福利是满足不了中国社会需要。2、居家、社区和福利机构相结合。居家是基础，社区是依托，社会福利机构是福利重要提供者和补充者。3、法治化、专业化和标准化相结合，积极推动社会福利相关法律法规的建设，用法律保障社会福利接受者的权益。
中国社会福利发展与管理规则制度化。改革相关法律法规，建立新的社会福利法律法规，中国社会福利改革走上了法治化、专业化和标准化相结合的道路。政府相继出台了老年人保障法、残疾人保障法，未成年人保护法等。同时围绕这些法律制定一系列的实施办法来保障社会福利服务对象的权益。同时，建立了社会福利机构管理规范、社会福利院评定标准、福利企业资格认定、老年人建筑设计规范、城市道路和建筑物无障碍设计规范、特殊教育学校建筑设计规范等等行业规范，同时，建立了社会福利服务领域中主要职业标准，包括社会工作职业水平评价、养老护理员职业标准、保育员职业标准、育婴员职业标准、心理咨询师职业标准、健康管理员职业标准、公共营养师职业标准等等。
中国社会福利人才培养制度化。2007年中国建立社会工作师考试制度。社会工作职业和教育制度建立，为社会福利服务培养了人才(18)。在改革开放之后，社会工作教育首先在社会学的教学体系中恢复。1984年费孝通先生主编的《社会学概论》中包含了社会工作的内容(19)。20世纪80年代末，民政部委托北京大学社会学系办社会工作研究生班，正式的大学社会工作教育恢复。2009年教育部批准大学建立社会工作专业硕士，培养高级社会工作人才。现在中国有260多个大学有社会工作专业，为社会福利行业培养输送专业人才。
四、中国社会福利的制度主义画面：结论与建议
从前面的分析中可以得出这样的结论：尽管中国社会福利发展存在各种问题，但当对中国社会福利制度从发展期（1949－1982）、快速发展期（1993－2006）、重大转型期（2007－现在）的发展轨迹进行研究后(20)，可以从宏观层面抽象和发现中国社会福利发展存在政治制度、经济制度和社会福利制度联动并行画面（参见表1）。
而在对社会福利制度主要规则和发展逻辑进行简洁回溯后，比较中国社会福利制度发展的过程，发现：
1、中国社会福利制度和西方社会福利的发展轨迹有一定的相似之处。政治发展和经济发展不论在西方还是在中国，都是和社会福利发展联动的。政治发展为经济发展提供意识形态支持条件，政治发展和经济发展提出社会福利发展的要求。早期的社会福利发展都是以解决社会问题维持社会稳定为目标的；重点在解决特殊弱势群体需要满足问题；之后社会福利是为了更好地推动经济发展而发展的，保障社会成员基本生活需要满足成为重要目标；当政治和经济发展到更高阶段时，经济发展为社会福利水平提高奠定了物质基础，政治成为公民权利实现的制度保障，社会福利成为公民权利实现的手段。
2、社会福利制度的基本规则无论在西方国家还是在中国社会福利发展过程中均得到实现。社会福利提供的资源均属于社会再分配范畴，来源于政府。部分西方国家的社会开支占GDP的20％以上。中国的民政社会福利归入民政社会事业开支，后者占国家财政开支的2.43％，比例很小，是中国达成适度普惠型社会福利目标的最大障碍。社会福利制度建立的主要目标都是解决社会问题，满足社会需要。在社会福利制度发展中，从满足特殊群体的需要发展为满足全体社会成员的需要，补缺型社会福利制度慢慢地在一定程度上被普惠型社会福利制度替代，社会成员的公民权利实现得到社会福利制度的保障。
3、中国社会福利制度发展与其它国家有共性也有自己独特轨迹。支撑中国社会福利制度发展的政治制度是中国特色的社会主义制度，支持中国社会福利制度转型的是社会主义市场制度。在30多年的改革开放过程中，中国政府承担的社会福利责任虽然有所扩大但仍然是有限的，政府主导多元部门参与社会福利提供是福利提供的规则。中国不是要建成西方福利国家一样的制度，而是要建设具有中国特色的适度普惠社会福利制度。
沿着制度主义分析逻辑，演绎中国社会福利发展和转型过程，既深深感到限于一篇论文难以具体深刻地描述制度发展丰富画卷，也殷殷期望有更多的年轻学者能够加入社会福利制度分析的研究领域，因为这个领域中存在极富挑战和理论意义的研究课题：什么是支持、引领中国社会福利重大转型的理论？中国社会福利制度理论包含什么内容？中国社会福利研究制度主义观点是否能够成立？如果能够成立，应该向什么方向发展？倘若能抛砖引玉，将倍感欣慰。
注释：
① 社会制度部分是基于自然发展建立的，如亲属制度；部分是基于社会发展建立的，如社会福利制度。
② 作者对社会福利理论中存在制度研究还是存在制度主义进行了长时间的思考，阅读了不同流派的很多论文专著。社会福利研究领域中因为没有制度主义的旗手而被学界认为没有制度主义理论。的确，这个问题曾经引起很多争议，因为社会福利研究领域中没有制度主义理论旗手。但是作者认为：制度主义是一种理论方法，制度研究是一个研究领域内容，它们是一体两面。当社会福利学科存在如此丰富的制度研究时，实际上它已逐渐形成了独特的制度主义理论。
③ 马歇尔的公民权利理论因为福利国家危机而受到批评，因为他的理论成为过分慷慨福利提供的依据。现在的观点是，社会福利制度既建立在公民权利基础上，也建立在公民责任的基础上。
④ 这个社会福利分类至今都在对社会福利的发展产生着影响。例如，今年民政部将举办的研讨会就社会福利理论和政策研究为题，研究的中心是中国社会福利制度如何迈向适度制度化的社会福利。学术界一方的观点认为中国建立了残补型的社会福利制度，而另外一方的观点是中国社会福利的部分内容已经具有制度化的特点。
⑤ 作者认为，社会福利中制度主义理论还包括艾斯平-安德森（Gosta Esping－Andersen）的福利体制理论（welfare regime），新马克思主义者例如Ian Gough等关于阶级冲突作为社会福利制度建立动力之一的福利国家理论等等。这些内容限于篇幅将在另外的文章中讨论。
⑥ 关于社会福利和社会保障定义和就此引发的讨论一直存在。从国际经验来看，中国政府的社会福利定义只包括儿童福利（包括收养）、老人福利、残疾人福利的社会福利服务（三大困难群体），以及殡葬服务、城市流浪人群服务等，不能表现伴随改革开放出现新的社会福利内容，也难以满足社会成员的对社会福利的需要。
⑦ 国民党政府社会部统计处编辑：《社会福利统计》（期刊），1944年－1947年（现存于北京中国国家图书馆）。
⑧ 孙本文：《近代中国社会学》，胜利出版社1948年版，第226－228页。
⑨ 中央人民政府教育部编印：《高等学校课程草案》，1950年版。
⑩ 全国人大：《高级农业生产合作社示范章程》，北京1956年。
(11) 窦玉沛：《社会福利由补缺型向适度普惠型转变》，《公益时报》2007年10月13号。http://news.sina.com.cn/c/2007－10－23/100914146154.shtml。
(12) 成海军：《当代中国社会福利政策研究—以民政社会福利为视角》，《中国发展研究基金项目报告》2009年。
(13) 李学举主编：《民政30年》，中国社会出版社2008年版，根据354－355页、452－453页、454－455页资料编写。
(14) 景天魁，毕天云：《从小福利迈向大福利：中国特色福利制度的新阶段》，《理论前沿》2009年第11期。
(15) 王思斌：《我国适度普惠型社会福利制度的建构》《北京大学学报（哲学社会科学版）》2009年第3期。
(16) 彭华民：《论需要为本的中国社会福利转型的目标定位》，《南开学报》2010年第4期。
(17) 窦玉沛：《社会福利由补缺型向适度普惠型转变》《公益时报》2007年10月13号http://news.sina.com.cn/c/2007－10－23/100914146154.shtml。
(18) 该内容的讨论限于篇幅不在本论文中展开。
(19) 费孝通主编：《社会学概论（试讲本）》，天津人民出版社1984年版。
(20) 由于发轫期的资料非常少，就不放入表1和阶段比较分析中了。