政府资助与民办高校发展，本文主要内容关键词为：民办高校论文,政府资助论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民办高校的政府资助是一个理论问题，也是一个重大的现实问题。由于对民办高校地位和作用认识不同，导致在政府资助民办高校的必要性，以及政府应如何资助民办高校发展等问题上，至今仍是众说纷纭。本文拟对政府资助与民办高校发展的关系、民办高校发展的政府资助机制和政策选择等问题作探讨，以期进一步推动我国民办高校的健康发展。
一、政府资助与民办高校发展
经过20多年的建设与发展，我国民办高校已经发展成为高等教育事业中的一支生力军，它的存在和发展在一定程度上缓解了政府高等教育资源短缺和民众日益增长的高等教育需求之间的矛盾，减轻了政府办教育的负担。更为重要的是，民办高校在自谋发展的过程中为国家培养输送了大批各行各业实用技术人才，成为我国高等教育大众化发展中一支不可忽视的重要依靠力量[1]。但是， 我们也必须正视民办高校发展中办学经费紧张这样一个基本的事实。长期以来，我国民办高校的建设和发展，办学经费主要靠自筹，即使是在民办高校不断快速发展的今天，由于政府资助缺位或匮乏而导致民办高校办学经费紧张的问题，越来越成为民办高校进一步发展的羁绊，严重地制约民办高校办学条件的改善和办学水平的提高，这一问题迫切地需要得到妥善解决。
当前我国政府的资助政策主要向公立高校倾斜，对民办高校只是给予象征性的优惠，诸如对民办高校接受的社会捐赠实行免税优惠，以及建校征用土地优惠等，极少采取实质性的政府拨款措施来资助民办高校发展。纵然是在《民办教育促进法》中，也只是象征性地规定：“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”更直接地说，由于《民办教育促进法》中所谓的“扶持”并非是一种硬性的规定和要求，使得有些地方政府的管理部门不但不资助，反而巧立名目强向民办高校收取所谓的“管理费”，这对于主要靠学费来维持运转的民办高校来说无异于“雪上加霜”。[2]
那么，是不是因为民办高校办学经费紧张和发展受阻，政府就必须资助民办高校发展呢？理由并不这么简单。政府有没有必要资助民办高校发展，从根本上来说是由民办高校在现代社会中的地位和作用所决定的。
从公共管理角度来看，民办高校具有为社会服务的公共职能，民办高校办学“产出”主要是一种公共产品，是一项社会公益性事业。《民办教育促进法》总则第3条更是明确地规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”也就是说，民办高校所承担的是促进社会进步和发展的公益性事业，其办学充分体现了社会公益性和为社会服务原则，政府有责任更有义务资助民办高校的发展。但政府目前的不资助政策却往往使得民办高校进行公共产品生产的成本得不到合理补偿，进一步拉大了民办高校与公立普通高校之间的差距，或者说负面地强化了民办高校办学的非营利性。
从教育和社会公平的角度来看，政府是社会公共利益的当然代表，有着不可推卸的资助民办高校发展的责任。如若国家对民办高等教育采取不资助政策或者只是象征性地口头资助，可能会导致学生学费大幅增加，这从本质上来说，是国家将其对民办高等教育的资助责任转嫁到了学生身上。在这种情况下，由于学生学费急剧上涨，首先受到伤害的无疑是那些贫困家庭及不发达地区或少数民族家庭的学生。更何况国家对私立高等教育的不资助政策，已经使得处于较高社会经济地位的人更有可能上大学，处于社会下层的人上大学的可能性则大幅下降。这种情形显然有悖于政府的公共职能，更有悖于教育与社会公平的原则。
从教育成本分担理论来看，根据“谁受益、谁负担”原则，个人接受高等教育，个体是收益者，同时社会和国家也是当然的收益者。因此，教育成本支付应在政府、企业、家庭、个人等各直接利益人之间合理分担。政府作为社会和国家公共利益的当然代表，必须承担相应的责任和义务，这种责任和义务就是体现在政府要把国家公共财政收入的一部分通过财政拨款的形式，拨付给包括民办高校在内的高等院校。与此同时，政府的这种公共资助也将有助于弱化民办高校的营利性，强化其办学的非营利性质，进而推动社会公益性事业的发展。
从我国目前的政策定位来看，民办高校的学历层次主要定位在高等教育的最低层次，被当成是公立普通高校的补充，这显然与我国高等教育大众化目标不相一致。特别是在国际竞争日益依赖于高等教育所培养高级专门人才的今天，对民办高校的发展采取不资助政策，并不是一种最优的选择。进而言之，如若政府大力资助民办高校发展，我国高等教育大众化之数量扩张主要依靠各种形式的民办高校，将不仅可以减轻国家公共财政的负担，还能以较小的成本获取高等教育的较大发展，而且对建立新的高等教育运行机制，提高我国高等教育的运行效率也具有非常重要的意义。也正因为如此，美国、日本等发达国家高等教育大众化甚至普及化的实现，就普遍采取了大力发展民办高等教育的策略。
在我国，由于目前民办高校发展整体水平相对不高，国家出于各种考虑尚未运用资助的力量促进民办高校的发展。特别是在“穷国办大教育”的基本现实面前，政府也很难在短期内投入大量的公共资源来资助民办高校的发展。但我们却不能无视或者说规避世界银行和联合国教科文组织的警告：“私立高等教育的发展是危险的，在大多数发展中国家的私立高等教育中，没有看到明显的个人或者高等院校在为实现国家的高等教育目标努力。”[3] 如若不能防患于未然，适时采取有效的政府资助政策，以规范和引导民办高校的发展，将可能导致《民办教育促进法》所提出的“民办高校应当致力于培养社会主义建设事业的各类人才”的目标难以落到实处。
二、民办高校发展的政府资助机制
民办高校的发展迫切地需要政府给予财政资助，政府也有责任和义务采取切实有效的政策措施来资助民办高校发展。但是，政府应该如何整合公共财政资源来资助民办高校发展呢？借鉴世界各国发展民办高等教育的成功经验，我们将民办高校政府资助机制大致划分为：输入—输出导向资助、供应—需求导向资助和地区或当地政府资助三种类型。[4]
1.输入—输出导向资助
在输入—输出导向的资助机制中，要求高校必须把政府所提供的资助用于教学和与教学密切相关的基础性研究活动。在输入导向的政府资助看来，登记注册的学生人数或校舍基建与修缮是主要资助标准。但是，这种以输入为基础的政府资助，往往难以为民办高校运行效率的提高提供激励。而基于国家经济状况的困顿以及政府强烈地要求削减公共预算，效率就会被首先当成是政府资助民办高校发展的最主要原则。因此，在资助规则中引入输出标准，即以毕业生数或学习学分的数量为标准来确定政府对民办高校的资助力度和额度，常被当成是政府激励民办高校提高运行效率的可行途径之一。此外，政府输出导向的资助还可以学校颁发的学位／文凭数、学校教育质量或学生的学习成就作为参照标准。
2.供应—需求导向资助
供应—需求导向资助是民办高校政府资助机制的主导方向。作为存在对应双方的供应—需求资助机制，其所牵涉到的问题主要在于是谁从政府部门获得资助教学活动的经费。就供应导向的资助而言，主要意味着民办高校能直接从政府部门获得财政资助。在需求导向的资助中，资助经费只提供给需求当事人（学生），即学生从政府部门获得资助经费或教育券（凭证），这将迫使民办高校必须以高质量的教学来吸引生源，学生则可以自主地用政府的财政资助或教育券（凭证）去购买所需要的教学活动。
需求驱动的政府民办高校资助可理解为在公共部门中引入和培育发展市场形态的机制。需求驱动的民办高校资助假定，提供给顾客（学生）的是一个有限数量的公共资源或财力，学生也将能意识到她（他）所获得的公共资助是不足的，其行为选择将使得自身成为一个关键性的消费者，以及考虑如何使现有资源更有效率或获得更大的产出。如由政府发行高等教育券（凭证），显然是立足在需求导向资助的基础上的。当然，这种需求导向的资助可能会使得民办高等教育机构预先设定的预算计划遭受生源等诸多不确定性因素的影响，甚至不得不废止原定的预算计划。
政府部门对学生的援助通常属于需求导向资助，也即是间接需求驱动的资助。所谓间接需求驱动资助，主要是指政府援助资金经由学生为所接受的教育服务提供酬劳的方式，也就是说，学生必须将部分政府资助经费用于支付学费。需求资助的基本标准是政府资助经费必须达到足够支付学费的程度。但有必要强调的是，学生贷款计划并不被当成是政府资助，除非政府提供贴息或无息贷款。换言之，尽管政府为这些学生贷款计划提供了部分资金，但学生仍然需要返还政府的资助资金，同时政府的资助经费仍远不足以支付学生的学费。因此，在一定意义上，只有政府提供的无偿补助和奖学金可列入政府资助的范畴，也就是说，间接需求驱动的资助是通过学费和对学生的直接资助实现的。
需求导向资助的另一种资助类型是入学驱动的资助，其在本质上属于供应导向的资助，要求必须遵循“钱跟着学生走”的原则。学生的入学选择或对学习项目的选择（也就是通常所说的“用脚投票”）将从根本上决定政府对民办高校资助的多寡，甚至可能影响乃至改变民办高校原定的财政预算。究其实质，此种由入学所驱动的资助实质是主张藉由授权，以期刺激和满足学生个体的不同选择。假若具备成功运作民办高等教育市场化的条件，那么由入学驱动的供应导向资助就应视同为需求维度的资助。不过，由入学驱动的供应导向资助要求具备的条件是供应者允许学生自由入学和坚持顾客导向，以及公正公平透明的高等教育市场和实实在在的价格机制（即不同的价格可能导致不同的质量）。
3.地区或当地政府资助
地区和当地政府对民办高校教学活动资助通常被认为是增补性质的，其实际上是基于学生驱动的资助，要求民办高校必须尽可能地满足地区或当地社会经济发展的需要。然而，由于难以准确及时地对学生的变化作出反应，以及不能为高效率地使用该资助提供任何激励或改进教学质量，民办高校因此而备受批评，且常常为地区或当地政府忽视。目前，我国民办高校的管理主要归属地区或当地政府，但要真正发挥该资助机制的作用和影响，非常有必要在学生驱动资助的基础上，导入绩效标准或签订绩效合同，使民办高校能实质性地为地方社会经济发展提供高质量的服务，以及尽可能满足地区发展需求。
三、政府资助民办高校的政策选择
教育部《2004年全国教育事业发展统计公报》公布的数据显示[5]：2003年我国共有普通高校和成人高校2236所，各类高等教育总规模达到2000多万人，高等教育毛入学率达19％，基本实现了高等教育大众化；截止2004年年底，我国共有民办高等教育机构和成人高校1415所，注册学生达245.08万人。很明显，我国高等教育的大众化（即在数量上的扩张）主要还是依赖于公立普通高校，民办高校尽管“功不可没”，却仍只被当成是公立普通高校的一种补充。然而，处在广大民众强烈的高等教育需求与“穷国办大教育”的形势下，要想真正实现美国学者马丁·特罗教授谓称的高等教育大众化，发展民办高校应成为必由之路。这将要求国家给予民办高校更多的财政资助和倾斜性政策支持，以期民办高校在吸引大规模民间资本投资和充分利用信贷资金的同时，进一步拓展办学空间和挖掘办学潜力，逐步提升办学层次和教育教学质量，进而最大程度地实现以较小的成本谋取高等教育较大发展的目标。
由此，基于我国的基本国情，借鉴国外政府资助民办高校发展的有益经验，现阶段我国政府资助民办高校的发展可作以下政策选择：
1.直接资助、间接资助与重点扶持相结合
在现阶段，政府特别是地方政府对民办高校发展的资助政策，必须坚持直接资助、间接资助与重点扶持相结合，以实质性的间接资助为主。
政府直接资助民办高校发展的政策，可主要体现如下方面：一是由政府免费或低价向民办高校提供建校场地，场地产权仍归国家所有；二是在民办高校建校初期，由国家或当地政府拨付建校启动经费；三是由国家或当地政府向办学条件较差的民办高校无偿或适度有偿提供教学所需的仪器设备和图书资料，确保民办高校教学活动的有效开展；四是坚持效率原则和绩效标准，由国家或当地政府给予部分高校以一定比例的直接财政拨款，或者说以满足地区发展需求为标准直接资助民办高校。
对民办高校发展的间接资助，可以鼓励并吸纳大量的民间资本投资民办高校，但关键是要能将具体的政策措施落到实处。具体的措施有：一是政府为民办高校发展提供在税收、贷款等方面的优惠性政策，特别是要公开允许民办高校直接向银行进行信用贷款，或由政府为民办高校的教学和科研贷款提供信用担保，政府将民办高校贷款资格的获得作为民办高校满足国家教育质量标准的一种激励；二是实质性地给予民办高校学生与公立普通高校学生同等待遇，比如在交通上的半价优惠等；三是在贫困家庭学生国家助学贷款制度上，对成绩优异的学生倾斜性（至少应同等）地给予国家相应的奖、助学金；四是针对“国有、民办、公助”形式的民办高校提供长期国债、贴息贷款或免息贷款等。
所谓民办高校发展的重点扶持政策，是指在坚持效率原则和绩效标准的前提下，采取必要的倾斜性政策措施：一是由国家和地方政府建立民办高校发展专项基金，对办学绩效显著、具有相当发展潜力的民办高校实施重点扶持，以期激发民办高校的办学绩效行为，提高民办高校的市场竞争能力；二是鼓励并大力支持民办高校因校因地区发展需要培养人才和开展科学研究，对民办高校申报的研究课题和学科建设项目由国家和地区政府进行倾斜性（主要相对于公立普通高校而言）投资，以期推动并保障民办高校发展和教育教学质量的不断提高。[6]
2.优化民办高校融资的制度环境
在政府投入当前不可能大幅增加的情势下，优化民办高校融资的制度环境以吸引民间资本和多渠道地筹措办学经费，是民办高校发展必然的政策需求：[7] 一是国家和各级政府需要切实贯彻“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针，允许民办高校享有充分的自主权，使其能够灵活运用合法的手段和措施面向市场筹措办学资金；二是国家必须进一步建立健全相关法律法规，在强调加大遗产税征收力度和税额的基础上，允许捐赠冠名，对任何人或组织向民办高校捐赠都可抵所得税，以期通过税收杠杆作用引导更多的捐赠资金流向民办高校，以及鼓励私人和企事业单位投资民办高校；三是要允许民办高校投资创收，政府对民办高校的投资收入实施免税政策，如允许民办高校利用证券市场发行教育债券，并对购买民办高校发行的教育债券免税；四是允许民办高校适度负债融资，鼓励民办高校在自有资金不足的情况下，通过银行贷款、向学生家长借贷资金、教职工集资、建筑施工单位带资等多种负债形式筹措资金，并给予相应的信贷和税收优惠；五是建立健全民办高校负债融资信息披露机制和借贷信用监督机制，充分利用舆论、媒体、行政等监督和信息披露手段，加强对民办高校负债状况、融资行为、借贷信用的监督管理工作，以规避民办高校负债风险，规范民办高校融资和借贷行为。
3.大力推行教育凭证制度
以需求导向资助机制和地区或当地政府资助机制为依据，在条件成熟的地区大力推行教育凭证制度。教育凭证制度又名“教育券”制度，这一制度在西方国家已施行多年，在政府资助民办高校方面发挥重要作用。当前，我们可以考虑在市场发育成熟度高的地区，经由试点大力推行教育凭证制度，由政府向学生发放“教育券”，即政府给予那些愿意进入不同类型高校的学生以经济资助的凭证，由学生藉由此种教育凭证自主地在公私立高校中进行选择；学生以政府发放的教育凭证进入高校就读，并抵偿所须交纳的学费，高校则通过与政府部门折价兑换，从而获得政府的财政资助。由于教育凭证制度主要受市场主导，政府特别是民办高校所在地方政府，应适时导入绩效标准或与民办高校签订绩效合同，视民办高校为地方经济社会发展的贡献率而提供足额的财政资助，以期激发民办高校服务地方发展的积极性，使民办高校获得大发展的同时也能最大限度地满足地区发展需求。