论反垄断法实施后我国产业政策与竞争政策的协调，本文主要内容关键词为：产业政策论文,反垄断法论文,竞争论文,政策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、产业政策与竞争政策的内涵与作用机制
产业政策的概念自从上世纪中叶被提出以来，一直没有一个明确而统一的定义，各国有不同的定义。日本的小官隆太郎认为，产业政策是政府为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某种活动而采取的政策；植草益认为，产业政策是把有发展前途的产业作为出口产业，重点给予保护、培育所使用的各种各样的政策手段；伊藤元重等人则认为，产业政策是由于竞争性市场存在的缺陷，当自由竞争导致资源分配和收入分配出现问题时，一国政府为提高本国经济福利水平而实施的政策[1](P2)。我国《90年代国家产业政策纲要》指出，产业政策由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规组成。从总体上讲，理论界对于产业政策的定义有广义和狭义之分。广义的产业政策是指政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。狭义的产业政策仅指产业结构政策。笔者认为，无论是从各国的实际情况来看，还是从与竞争政策的关系来看，狭义的产业政策更符合人们对产业政策内容的一般性理解，即产业政策仅指特殊性的、针对个别产业制定的产业政策，是政府对未来产业结构变动方向的干预，也即政府为弥补市场机制可能造成的失误而采取的一些补救政策。
关于竞争政策的内涵，学术界同样存在广泛的争论，国外有学者认为，竞争政策是政府使用的一系列决定市场运作的“竞争条件”的方法和工具[2]，是政府所制定和执行的有关企业行使市场权力与运用支配地位的一套规则与纪律。国内有学者认为，竞争政策指所有那些为保护和促进市场经济中的竞争而采取的行动措施、制定的法规条例和设立的监察实施机构的总和[3](P133)。也有学者认为，竞争政策是一种特殊的产业组织政策[4](P158)。可见，竞争政策同样也有广义和狭义之分，广义的竞争政策是指一切有利于竞争的政策，包括反垄断政策、政府对国有企业的私有化政策、放松规制、政府削减对企业的补贴、减少不利于外国产品和外国生产者的政策等。而狭义的竞争政策仅指鼓励竞争、限制垄断的反垄断政策，它作为对竞争结果的“事后调节”措施，通常以法律的形式出现。竞争政策实施的目标是消除或减少企业的经济垄断行为、企业的不正当竞争行为以及政府的行政性垄断行为。
从作用机制上看，产业政策和竞争政策体现了两种不同的资源配置机制。产业政策发挥作用的前提是政府能够对资源配置产生重大的影响。在工业化的赶超阶段，从主导产业的选择到重点企业的识别，都不是通过市场竞争实现的，而是政府通过对资源配置进行直接干预的方式来实现产业政策目标的人为选择过程。这种以“赶超理论”为基础的产业政策，通过政府选择主导产业并加以大力扶持，以促进这些产业迅速成长，继而推动产业结构升级。这种政府主导的发展战略以及为实现战略而推行的产业政策虽然可以在短时期内提高产业的竞争力，但必然在很大程度上压缩市场机制作用的空间，甚至在产业结构的调整、产业组织的实施、产业布局的规划等方面都起到了替代市场机制的作用。竞争政策作为政府干预经济的重要形式之一，它是以“一般性规则”为依据，间接干预经济活动，通过营造一个公平、合理、有序的市场竞争环境，使市场的参与者在公平竞争中实现优胜劣汰。产业成长和企业竞争力的提高是通过市场竞争和价格机制来实现的，资源配置的核心力量是市场机制这只看不见的手，政府并不直接干预经济运行，其作用是制定市场竞争的规则，并依据法律法规对不正当竞争和滥用市场支配势力的行为以及可能有碍经济效率的市场结构进行规制。可见，尽管产业政策和竞争政策可以同时并存于同一种经济体制之中，但只有在两种完全不同的资源配置机制下才能充分发挥各自的职能。产业政策是政府对经济运行进行的直接干预，而竞争政策倡导市场理性，要求政府仅在市场出现妨碍市场机制良性运行的垄断或限制竞争行为时才进行干预。
二、产业政策与竞争政策的联系与冲突
关于产业政策与竞争政策的关系，一些学者将竞争政策理解为产业政策的一部分，认为它是“一种产业政策武器”[5](P597)。但有更多的经济学家和法学家认为，竞争政策和竞争法是市场经济中的经济宪法[6] (P124)。世界银行也认为，竞争政策是一国投资环境的重要组成部分，是一个国家中对于生产率和社会福利具有重大影响的微观基础和基本支柱。国内学者通常也将竞争政策作为一种特殊的产业组织政策。从总体上看，产业政策与竞争政策都是政府用来发展经济，依法施政的手段，只是在具体适用范围、调整手段上存在差别。它们之间既有统一的一面，也有冲突的一面。
1.产业政策与竞争政策统一的方面。产业政策与竞争政策作为政府干预微观经济运行的手段，都是为了提高企业的市场竞争力，促进产业部门的发展。因此，—个国家实施产业政策并不必然损害竞争，国家在制定产业政策时可以尽可能考虑竞争政策的理念。同样，竞争政策也不是与规模经济互不相容，它希望实现的是有效的、符合经济规律的规模，因此它们之间不存在谁替代谁的问题。
首先，产业政策与竞争政策的最终目标是一致的，都是为了促进国家整体经济持续、健康、稳定的发展。竞争政策通过对市场竞争机制的维护，力图实现社会整体利益最大化；而产业政策通过政府对某些行业的扶持、限制或引导来推动产业结构升级，提高产业的竞争力，从而促进社会整体福利的提高。
其次，从功能上看，产业政策和竞争政策都能够在某些方面弥补市场机制的缺陷。产业政策的作用是在尊重市场机制的基础上，对市场机制的资源配置作用进行补充，尤其是对市场机制失灵的领域加以促进。而竞争政策的目的就是为了维护市场的竞争机制，当垄断和限制竞争行为使市场机制的资源配置作用出现障碍，使产业的创新活力被窒息，使消费者失去讨价还价的能力时，竞争政策的介入会消除市场障碍，使市场机制继续发挥作用。
再次，从实施手段上看，两种政策也是可以相互促进的。国家通过鼓励、允许、限制、禁止等直接管制或财政、金融、税收等间接诱导及信息指导等手段，在保障产业政策实施的同时，也可以实现竞争政策的目标。例如，可以通过政府采购行为限制具有市场支配地位的企业进一步增强市场力量，这不仅实现了国家的产业政策，而且也没有违背公平竞争的原则，反而重新激活了市场竞争的活力①。尤其在技术研发、国际贸易、教育、中小企业等领域，产业政策的实施促进了竞争政策的实现。同样，竞争政策也可以帮助产业政策实现其所要达到的目标。当竞争政策试图保证某个产业的竞争机制存活时，这个产业的市场机制才能焕发出生机和活力，产业政策中的各种政策和战略才能真正发挥效用。
2.产业政策与竞争政策的冲突。竞争政策是从维护竞争性的市场结构出发，禁止企业从事联合限制竞争的行为，控制企业的合并行为，不允许具有市场支配地位或优势地位的企业滥用市场优势。但竞争政策对竞争机制的维护可能会影响某些产业竞争力的强化。而国家对具体产业实施的产业政策的目的主要是加强产业的竞争力，但产业政策在增强产业竞争力的同时，却没有办法避免市场现存结构的改变对市场竞争的影响甚至限制。从这个角度来讲，竞争政策与产业政策的冲突实际上是很难避免的[7]。
首先，产业政策与竞争政策要实现的具体目标并不相同。产业政策的目标主要是某些具体产业的发展，而竞争政策则着眼于整个市场竞争机制的存在和整个市场的发展。因此产业政策强调以政府为主导，通过制定各种政策对重点企业大力进行扶持，鼓励重点企业通过增加投资和兼并重组等方式，迅速扩大经营规模，提高市场占有率。为避免某些行业的重复投资和过度竞争，政府往往设定行政性的进入壁垒，以保护在位企业的利益。竞争政策则强调以市场为主导，鼓励企业间的竞争，对企业市场份额的扩大和市场集中度的提高持警惕态度，对企业之间的并购更是严格审查，那种以划分市场和固定价格为目的的企业间协议会遭到竞争政策的严厉禁止。
其次，产业政策与竞争政策调整经济的手段也不相同。政府实施产业政策的手段主要是市场准入、价格管制、财政补贴等扶持措施。如我国电信行业目前的市场竞争格局就是市场准入管制的结果。中国民用航空市场上，航空公司由一变多、新的组合、最低票价限制等都体现了民航业的产业政策。而竞争政策主要通过界定相关产品市场和企业的市场份额，权衡企业相关行为的反竞争效果与有利影响来评判相关企业是否违背了竞争法。竞争法提供的救济手段主要是罚款，其次是禁止企业从事某些行为，在例外的情况下要求企业从事某些行为②，在经营者集中的情况下要求企业处分股份或资产，或转让营业等③。
最后，产业政策有着明确的产业指向，而竞争政策没有明确的产业指向。产业政策并不是扶持经济中的所有行业，在资源总量给定的条件下，某些受到产业政策扶持的行业和企业获得的增加的资源，一定是某些不受扶持的行业和企业减少的资源，因此产业政策是非中性的。产业政策是生产者导向，以支持生产性企业的成长为出发点，较少考虑消费者利益。竞争政策作用的对象是所有可竞争性行业及其中的企业，除了某些成本函数具有次可加性特征的产业得以享受到竞争法的适用除外待遇外，其他任何行业和企业违反竞争法的行为都不得豁免。竞争政策以消费者利益为导向，它保护竞争行为，但不保护竞争者。
可见，虽然产业政策和竞争政策都是通过国家的介入，实现社会福利水平的提高和本国经济的发展，但是它们的实施方式和侧重点却不相同，特别是它们发挥各自功能的市场环境是完全不同的。产业政策注重产业结构的合理化，它实际是通过对产业或企业加以鼓励或限制的方式，集中配置资源，以提高其竞争力，达到推动经济发展的目的。而竞争政策则注重市场结构，通过限制不正当竞争行为，维护公平、合理、有序的竞争环境，以优化资源配置，推动经济发展[8]。
三、我国反垄断法实施后产业政策与竞争政策的协调
2007年8月30日的十届全国人大29次会议上通过的《中华人民共和国反垄断法》规定，我国反垄断法自2008年8月1日起正式实施。作为一部调整竞争关系、规范竞争行为的重要法律，其根本目的在于保护市场竞争，规范竞争秩序。其实质是国家通过立法，以竞争政策法的形式来落实国家的竞争政策、监督企业市场行为。为提高反垄断法在我国经济建设中的实际效用，防止反垄断法在实施过程中被边缘化，必须对我国的产业政策与竞争政策进行协调。
1.在反垄断法的实施过程中，确立竞争政策优先的原则。由于我国处于经济体制的转轨时期，行政管理的治理惯性很容易使产业政策而不是竞争政策成为政府的优先选择。我国政府在经济发展的初期阶段运用各种非市场措施如补贴、税收优惠、直接投入等，集中力量促进了某些关键产业的发展。但从长远来看，要想从根本上提高企业的国际竞争力，最有效的措施还是提高国内市场的竞争程度，允许产业自由进入，避免企业和政府对竞争的限制。这是因为：首先，我国既有的产业政策并没有取得足够的成效。除基础设施建设领域以外，产业政策对竞争性产业成长的促进作用并不明显。其次，即使现有的产业政策已经取得一定成效，在新的经济、制度背景下，产业政策的作用空间已经被大大压缩了。无论是诱导性的产业政策、措施还是强制性的产业政策、措施，在世界贸易组织规则的约束下，都受到了极大限制。再次，我国目前市场上危害比较大的几种垄断形式如行政垄断、行业垄断，都与我国产业政策的实施有着直接或间接的关联。此外，我国市场范围等因素也决定了我国不可能效仿日本、韩国，走政府组织经济、全面施行产业政策的老路[9]。只有建立和健全竞争政策，才能够在国民经济的各个产业部门创造并保护竞争机制，从根本上提高我国产业的国际竞争力。我国的竞争政策既要体现对私人限制竞争行为的管制，还要对政府长期干预形成的行政性垄断进行坚决的限制，减少以产业政策为特征的政府指令对市场竞争的替代，减少政府部门设置的市场准入的行政壁垒，减少政府对私人部门的种种不合理的限制。
2.在反垄断法的实施过程中贯彻合理原则。反垄断法在实施过程中的实施原则也能体现产业政策。美国的怀特法官在1911年的“标准石油公司案”中提出了“合理原则”。他认为，国会的立法意图应该被解释为只禁止对贸易的“不合理”或者“不正当”的限制。如果对一切限制贸易的行为都予以禁止，既不符合现实情况，也不是国会立法者的意图。应当考虑限制竞争协议的意图、协议参加方的特性，如市场力量及行为的后果，来判断对贸易的限制是否合理。只有在企业存在谋求垄断的意图，并通过不正当限制竞争的方法，造成对竞争的实质性限制的情况下，其行为才构成违法，否则便是合理的行为。我国反垄断法第15条规定：经营者能够证明达成的协议属于下列情形之一的，不适用本法第13条、第14条的规定。（1）为改进技术、研究开发新产品的；（2）为提高产品质量，降低成本，增进效率，统一产品规格、标准或者实行专业化分工的；（3）为提高中小经营者经营效率，增强中小经营者竞争力的；（4）为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的；（5）因经济不景气，为缓解销售量严重下降或者生产明显过剩的。经营者还应当证明所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此产生的利益。第28条规定：经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当做出禁止经营者集中的决定。但是，经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或者符合社会公共利益的，国务院反垄断执法机构可以做出对经营者集中不予禁止的决定。可见，我国反垄断法是承认合理原则的，合理原则的运用，加之反垄断法本身具有的某些不确定性，如市场支配地位的界定、限制竞争行为目的的认定、实质性限制竞争后果的认定等并没有一个严格可供执行的标准，这就使反垄断法的执法和司法机关在判断某些行为的违法性时可以考虑或兼顾产业政策的实施。
3.充分利用反垄断法的“适用除外”来实现国家的产业政策。许多国家的反垄断法中都有“适用除外”的规定，即对于原本属于违反反垄断法的事项不予追究。而这些除外情形的设计在很多情况下是为了实现国家的产业政策。综观西方国家反垄断法“适用除外”制度的演变可以发现，其取决于国家既定的政策目标以及以此为依据做出的具体规定[10]。我国反垄断法第5条规定：经营者可以通过公平竞争、自愿联合、依法实施集中，来扩大经营规模，提高市场竞争能力。第7条规定，国有经济占控制地位的、关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，以维护消费者利益，促进技术进步。我国《反垄断法》第28条和第29条对经营者集中也有类似的不禁止或有条件限制集中的规定。第55、56条规定，知识产权行使和农业生产者的协同行为适用除外。这些规定表明，反垄断法的适用也不是无条件的、绝对的，需要考虑与其他政策或法律的协调。我国一方面需要通过市场机制来提高资源配置效率，另一方面，也需要鼓励企业扩大经营规模，提高市场竞争力。同时，这些“适用除外”的规定适应了国家保护特定弱势产业的需要，也体现了我国的产业政策。
4.利用某些产业政策手段来协调产业政策与竞争政策的关系。尽管竞争政策优先的原则在许多国家的反垄断法的立法中已经得到了体现，但是当竞争政策与产业政策出现矛盾时，到底是竞争政策优先还是产业政策优先，仍需要以实现社会整体利益最大化为目标。即使是反垄断法被优先适用了，也可以在反垄断法的实施过程中进行利益的平衡协调。例如，在反垄断法的实施过程中，行政主管部门发布的诸如指导、劝告、建议等行政指导意见是实现产业政策与竞争政策协调的一个非常好的方法，因为它是不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。它具有的灵活性、多样性和非强制性等特征，决定了行政指导意见在反垄断法的实施过程中可以起到补充和替代的作用，如果它为了实现产业政策而加强某一行业的竞争力，阻止经济衰退或防止不正当竞争行为，就是很好地进行了产业政策与竞争政策的协调。但同时应该注意的是，在我国目前的许多行政指导意见中，会有一种政府参与的非强制性的指导意见产生限制竞争的效果，虽然这种行政指导意见可以实现产业政策，但是却违反了竞争政策的规定，如行政主管部门向某一行业施加压力，要求他们减少产量或提高价格，这正是由于没有进行产业政策与竞争政策利益平衡。
四、结论与政策建议
如何协调产业政策与竞争政策的关系是市场经济国家经济政策的难点，也是我国反垄断法实施中要面临的问题。我国在协调二者之间的关系时，应注意以下几个问题。
首先，产业政策与竞争政策要协调发展，而两者最终都要以服从国家经济发展战略为目的。我国政府在经济发展的初期阶段运用各种补贴政策、税收优惠、直接投入等产业政策，集中力量促进某些重点产业发展，适应了我国经济赶超阶段的战略需要。但当我国的经济发展进入了起飞阶段，市场经济体制已经初步建立起来时，应该适时改变产业政策与竞争政策的搭配模式，逐渐弱化产业政策的功能，强化竞争政策的作用。
其次，协调产业政策与竞争政策的关系时，要注意产业政策的阶段性和反垄断法的长期稳定性。产业政策是具有阶段性的，当产业政策所针对的特定产业被成功扶持后，该产业政策便因其历史任务的完成而废止，许多产业政策法被冠以“临时法”的称谓也就是这个道理。而反垄断法维护的自由竞争的市场机制是任何的一个市场经济国家长期需要的，更具有稳定性。
再次，产业政策和竞争政策的关系要随着竞争环境的变化而变化。日本完成了经济赶超任务后，政府职能逐渐向市场化转换。进入20世纪90年代后，日本的产业政策几乎处于停滞状态，而竞争政策开始发挥其应有的作用。这一点对于我国也有同样的借鉴作用。随着市场逐步全方位对外开放，政府应该主要从竞争政策入手，通过制定符合国际惯例的市场竞争规则，营造良好的外部竞争环境，鼓励企业参与全球竞争，通过竞争增强我国企业的竞争力。
最后，要加强产业政策与竞争政策领域的国际合作。当前在某些区域一体化组织内或主要发达国家之间已经形成了统一的反垄断法或反垄断法的国际合作。例如，欧盟竞争法、美国与加拿大在1995年签署的反垄断法合作协议等。我国应积极参与全球性竞争政策的制定，并借此完善国内的相关竞争政策。同时，应充分利用反垄断法的“适用除外”规定，以WTO允许的方式对国内的某些弱势产业进行适当的保护。
注释：
① 微软公司在我国多起政府采购行为中没有中标，这不仅体现了我国的产业政策，而且从另一侧面增强了软件产业的竞争活力。
② 在微软一案中，美国司法部要求微软与其它软件制造商共享Windows操作系统的一些源代码并限制微软的一系列商业行为。
③ 在通用电气／霍尼维尔合并一案中，美国联邦贸易委员会要求将霍尼维尔的直升机发动机业务剥离给从事MRO的其他服务商。