中国发展中的区域问题、总体战略与区域规划，本文主要内容关键词为：中国论文,总体论文,区域论文,战略论文,区域规划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F12 ［文献标识码］A ［文章编号］1005－3492(2011)12－0034－05
经过30多年的改革开放，我国经济获得了飞速的发展，创造了经济发展史上的奇迹。但同时也存在着区域差距很大、产业结构调整滞后、生态环境约束增强等突出的区域问题。加强对区域问题的研究，探讨解决这些区域问题的发展战略与规划，既是我国区域经济学领域的重要任务，也是目前中央政府宏观政策关注的焦点。
一、中国区域发展取得的成效
改革开放以来，我国区域经济社会发展取得了显著的成效：区域经济实现了又好又快发展，城乡居民收入稳步提升，区域协调发展战略基本形成，空间格局不断优化。
(一)区域经济又好又快发展
1978—2009年，我国宏观经济保持了年均9.9％的增长速度，人均GDP保持了年均8.7％的增长速度。在此驱动下，经济总量突破34万亿元，跃升为世界第二大经济体。在经济快速发展的同时，区域经济结构也得到不断优化。第一产业受到国家扶持农业发展政策的影响，产量稳步上升，出现政策效应；第二产业不断升级，尤其是高技术产业发展较快，2007年高技术产业占工业的比重达到10.5％；第三产业快速发展，2009年达到43.4％，三次产业结构的关系逐步合理化和高度化。
(二)城乡居民生活水平不断提升
1978—2009年，城镇居民家庭人均可支配收入增长近9倍，农村居民家庭人均纯收入增长8.6倍，生活水平快速提高，2009年分别达到17175元和5153元。
居民生活水平迅速提高的同时，消费结构也发生着变化，2009年我国城市居民恩格尔系数和农村居民的恩格尔系数分别为36.5％和41％。按照联合国居民恩格尔系数的标准，我国城市居民已经达到富裕阶段，农村居民即将步入富裕阶段。
(三)区域协调发展战略基本形成
西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展和国家层面区域规划的实施，使得区域协调发展战略基本形成，区域协调发展的条件更加成熟。
1.区域政策的作用对象更加明确。无论是西部大开发、振兴东北等老工业基地、中部崛起，还是国家层面的区域规划，都在按照地域特征分类指导，使得区域政策的作用对象更加具体，区域政策的作用力有了跃进式的提升。
2.区域经济协调态势日益凸显。通过十多年区域经济总体战略的实施，区域差距开始向有利于缩小的方向发展，区域协调关系出现转机。以2007年为分界点，中西部、东北地区与东部地区间关系由“速度”趋同向“速度”反超转变，区域协调发展的态势不断加速。
图1 “四大板块”间关系格局的嬗变
3.区域一体化层次不断提升。通过打破行政区划的限制，降低要素流动尤其是劳动力流动的限制，完善基础设施，区域一体化程度逐步提高。贸易一体化、要素一体化、制度一体化、完全一体化开始在我国不同经济发展水平的区域以及区域之间全面推进。同时，国家通过不断加大对欠发达地区的支持力度，落后地区的发展条件得以改善，区域间良性互动关系逐步形成。
(四)核心城市群主导的空间格局已经显现
伴随着工业化和城市化进程的快速推进，我国区域空间结构不断优化。“长三角”、“珠三角”和“京津冀”三大都市圈，地区生产总值达到全国的38.8％，进出口总额接近全国的70％，实际利用外资超过全国的80％，成为支撑我国经济发展的核心地区。山东半岛、中原、中三角(武汉—长沙—南昌)、成渝、关天等城市群也在发展壮大，成为拉动当地经济发展的主导力量。从全国国土看，初步形成了以城市群为主体的国土空间格局。
二、中国区域发展中的主要问题
尽管我国区域发展取得了显著的成效，但也还存在着一些突出的问题。主要表现在区域经济社会差距依然严峻、产业结构调整滞后和环境约束日益增强三大方面。
(一)地区经济发展差距依然严峻
为了全面展示我国区域差距的情况，文章选取省域间GDP标准差、人均GDP标准差、GDP变异系数和人均GDP变异系数四个指标，采用绝对差距与相对差距相结合的方法，对我国区域差距进行衡量。从绝对差距看，1987—2009年中国省域间绝对差距持续扩大。到2009年，最高省份人均GDP是最低省份人均GDP的7.7倍。从相对差距看，区域差距开始缩小，人均GDP相对差距与GDP相对差距分别于2003年和2007年后趋于下降。
图2 中国主要年份省域间绝对差距与相对差距的演变
尽管近年来我国区域经济相对差距趋于缩小，但我们必须清醒地意识到：由于东部地区经济发达，具有接近国际市场的先天优势，因此，东部地区的市场潜力很大。巨大的市场潜力会提高要素的回报率，从而进一步吸引要素向东部地区集中。[1]这样，在东部地区就形成了市场接近效应(home market effect)与价格指数效应(price index effect)的循环累积机制。在此作用下，省域间绝对差距仍将持续扩大一段时间。另外，2007年以来相对差距的缩小，还与金融危机对东部冲击较大、对中西部地区冲击较小有密切关系。综合起来，我国缩小区域差异的任务依然严峻。
(二)地区间社会发展水平的差距仍然较大
1.社会发展差距的衡量指标中，教育发展水平的差距尤其引人关注。从人均教育经费支出看，2009年全国人均教育经费最高省份是最低省份的3.8倍，18个省、市、自治区的人均教育经费支出低于全国平均水平(1236.4元)。在低于全国平均水平的18个省份中，中部地区占6个省区，西部有9个省区。
2.地区间医疗卫生水平差距突出，是又一个焦点问题。2009年我国每千人拥有医院床位3.1张，最高省份(北京)是最低省份(江西)的3.1倍；全国每千人拥有卫生技术人员数4.2人，最高省份(北京)是最低省份(贵州)的5.5倍。如果考虑到卫生技术人员水平的差异，各地区医疗卫生水平的差距更大。
实现区域间基本公共服务均等化，使每个地区的人们获得平等的社会机会，提高人们的可行能力与实质自由，是各个政府义不容辞的责任，也是我国政府“十二五”时期最为艰巨的公共政策目标。
(三)产业结构亟待合理化与高度化
1.三次产业结构越发失衡。尽管改革开放后，中国产业结构不断的趋于合理化与高度化。但自2002年以来，在新一轮工业化进程的推动下“四大板块”第三产业的比重总体都在不断下降，使得我国第三产业的比重比世界同等收入国家的一般水平低20个百分点，三次产业结构越发失衡。[2]随着中国步入城市社会、中国现代农业的发展与工业的现代化，对第三产业，尤其是生产性服务业的需求会迅速提高，第三产业发展滞后的问题将突出起来。
图3 东部地区产业结构演化
图4 中部地区产业结构演化
图5 西部地区产业结构演化
图6 东北地区产业结构演化
2.产业内部结构亟待高度化。从三次产业结构的内部看，第二产业中高技术产业总量较小、发展较慢，2001年以来TFP对工业增长的贡献不断下降。[3]第三产业内部传统服务业发展快速，现代服务业和新兴服务业明显落后。[4]三次产业内部结构亟待通过要素市场改革和工业结构调整实现优化升级。[3]
(四)发展环境与资源环境的约束逐渐明显
近年来，我国区域经济发展面临的约束因素和不确定因素日益增多，加大了区域发展的难度。这些约束包括：
1.国际发展环境约束加大。金融危机发生后，各个国家大量运用WTO规则允许的贸易救济措施，利用多边贸易规则的模糊地带实施贸易限制，贸易保护主义和地方经济保护主义持续增强。[5]而这对于“市场在外”的中国经济持续发展、就业稳定等构成了很大的压力。
2.资源的约束。中国在创造经济发展史上奇迹的背后是巨大的资源消耗。中国约占全球GDP的6.0％，却消耗世界石油的7％，世界铝材的23％，世界钢材的25％，世界煤炭的29％，世界水泥的39％。由于中国是人均资源占有量较低的小国，不少资源质量不高、开发难度大、分布不均衡，因此需要大量进口各种资源。在通货膨胀的大背景下，巨大的资源进口正面临着越来越大的约束。
3.生态环境的约束。工业化与城市化的快速发展，消耗大量资源，生态环境不断恶化。2009年七大水系Ⅳ、Ⅴ和劣Ⅴ类水质的比例高达42.7％；在监测的488个城市(县)中，出现酸雨的城市达到258个；水土流失面积占国土面积的37.2％，生态环境约束已经成为经济发展的一大瓶颈。
三、中国区域发展的总体战略与区域规划
解决经济发展中的区域差距、产业和产业结构升级、资源环境约束等区域问题，关键是根据各区域的发展实际与区域特色，进一步明确区域发展的功能定位、发展重点、战略布局、政策导向等重大问题，分类实施、激发区域发展潜力。“十二五”时期，四大区域开发行动和国家层面的区域规划的深入实施要在体现国家战略要求的基础上，突出重点、把握关键，从而有效推动区域协调发展、产业结构升级与资源环境优化。
(一)在生态经济社会协同发展中，推进西部大开发
西部地区的主要任务是生态改善与经济社会协同发展。在开发领域上，“十二五”时期，西部大开发突出的重点是：
1.建立生态改善与地区发展的长效机制。改善生态环境，是主体功能区赋予西部新的使命。然而，生态环境的外部性、投资量大、见效缓慢等特性，决定了破解资金难题，建立生态改善、农民增收与地区发展和谐统一的长效机制是实现西部地区生态功能战略定位的关键。为此，一方面要继续发挥财政补贴在生态环境建设启动阶段的支撑作用，另一方面，更要有效发挥市场机制在增加收入、建立长效机制中的作用。这一方面，新疆墨玉的肉苁蓉种植，四川攀枝花以林养林的思路等都是很好的经验。
2.实施聚集战略，构建产业发展、社会进步的多赢格局。在东部地区强大的本地市场效应与价格指数效应的循环累积机制作用下，西部地区的产业有不断被“抽吸”的危险。在此背景下，西部地区实施聚集战略，一方面是保持并提高其产业份额、增加社会福利的关键举措。[1]另一方面，由于聚集战略有利于发挥产业聚集收益，有利于科教文化资源的有效利用与成本节约。因此，也有利于形成促进产业发展与社会事业进步的多赢局面。
(二)在培育替代产业和改善民生中，振兴东北等老工业基地
东北地区存在的主要问题是结构调整缓慢、社会发展落后。“十二五”时期，东北振兴的重点是：
1.发展优势产业、培育替代产业。首先，发展交通运输设备和重型成套设备等优势产业，在发展中打实东北振兴的基础；同时，积极发展医药、农产品加工、电子信息等新兴产业，培育替代产业，推进工业结构转型，形成持续发展的动力，这是实现东北振兴的关键。[6]
2.着力民生，促进社会事业发展。加快完善城乡的社会保障体系建设，逐步提高保障待遇和水平；积极推进医疗卫生体制改革，加强公共卫生和基层医疗卫生服务体系建设；加大城镇廉租房、经济适用房建设和城市棚户区、国有林区棚户区、国有垦区危房、农村危房、危旧校舍改造工作。通过民生的改善，使人们在享受东北振兴成果的同时，提高振兴东北的工作活力。
(三)在提高城市化和推进工业化中，促进中部地区崛起
中部崛起的关键是解决中部地区的城市与工业发展水平低的问题[7]。“十二五”时期，促进中部崛起的重点是：
1.打造中部地区的增长极轴。在国家“两横三纵”的城市化战略格局下，建设中部金三角——环长株潭城市群、武汉城市圈、鄱阳湖生态经济区，着力打造中部地区大三角核心区——中原经济区和太原城市群、皖江城市带、中部金三角，[7]形成城市群带动中部地区发展的空间格局。
2.以产业聚集带为依托，建设“三大基地、一个枢纽”。在京广产业带发展食品工业、煤炭采选、钢铁工业、装备制造业、高新技术产业等；在陇海产业带重点发展现代制造、高新技术、能源、石化等；在沿江产业带发展冶金、石化、电力、汽车、建材等大耗水、高载能、大运量的优势产业。在产业带建设与发展中，实现“三大基地、一个枢纽”的发展目标。
通过中部地区增长极轴的建立与工业现代化的推进，形成工业化与城市化相互促进的格局。
(四)在政府改革中，实现东部地区率先发展
鼓励东部地区率先发展的关键是率先实现经济发展方式的转变，而实现经济发展方式转变的关键在于政府的改革。“十二五”时期，东部地区的作用重点是：
1.消除体制性障碍。体制性障碍主要包括：政府对部分重大资源过大的配置权力；以GDP增长为纲的考核标准；以生产型增值税为主的收入结构、重要支出责任的过度下移等。[8]东部地区通过全面改革，率先消除体制性障碍，完善竞争性市场体系，是“十二五”最为艰巨的任务。
2.建立鼓励创新和创业的制度环境。建立鼓励创新与创业的经济环境、法治环境、社会舆论环境，在此基础上培育企业家精神，促进发明的商业化与产业化，从而推动发展方式的转变。
(五)贯彻落实国家层面的区域规划
解决区域问题，既需要国家总体战略，也需要跨区域的区域规划指导。“十二五”时期，国家层面的区域规划按照以下两条线索发挥指导与规范作用。
1.加快两类地区的发展。第一类区域是经济发展较好的区域，通过区域规划加快该区域产业结构升级；第二类区域是经济发展较差的地区，通过区域规划培育经济增长极，实现区域协调发展。最终通过两类区域的发展，落实国家总体发展战略，实现经济结构调整与空间结构优化的统一。
2.构建协调的区域关系。随着国际竞争压力的增大与东部地区产业转移的加速，中西部地区开始了新一轮“区域恶性竞争”。因此，需要继续加强区域规划在优化区域关系与开拓区域发展空间方面的指导作用，明确功能定位，破解区际间壁垒，实现区域开发格局优化与区域管理规范化。
四、主体功能区规划：区域发展的新希望
主体功能区的核心思想是，根据资源环境的承载能力、现有国土开发密度和发展潜力，确定哪些区域适宜优化开发和重点开发，哪些区域应当限制开发和禁止开发。这种“生态优先”、“宜经济则经济、宜生态则生态”的发展理念，开拓了区域经济社会协调发展的思路，为区域发展注入了新的希望。“十二五”时期，主体功能区需要在以下方面进一步深化与完善。
1.进一步明确开发内容，丰富开发强度内涵。区域的多重功能性，决定了为了保障规划有效实施，主体功能区划必须进一步明晰开发什么、限制什么、禁止什么，尤其需要明晰非主体功能经济活动的内容与强度；同时，还需要设定开发活动对当地能源、水、原材料等开发强度的门槛，并根据各类功能区的开发门槛进行分级，从而便于分类指导。
2.促进农村人口城市化，实现要素合理流动。实现区域发展的空间均衡，是主体功能区的核心目标。为了实现这个目标，各种资源要素必须能够在区域间合理流动。显然，人口的流动是其他各类要素流动的重要前提。因此，通过破解阻碍城市化的要素，促进农村人口城市化是实现主体功能区价值目标的根本途径[9]。
3.借鉴新区域主义，创新城市群的管治模式。随着“两横三纵”城市空间格局的建立与实施，如何协调城市群内部城市之间、城乡之间的关系以及各个功能区之间的利益补偿机制，形成合理的分工格局，成为了主体功能区面临的新课题。新区域主义是20世纪90年代中期兴起的一种新的城市群治理模式，[10]它针对区域内各方共同面对的区域持续发展问题，或为了规划产业布局和经济发展方式，强调将所有区域参与者——商业群体、非营利组织、公民组织、大学、基金会等都整合进入区域性问题的解决之中，形成治理网络，从而有效解决城市群中的问题。尽管新区域主义背后折射的“协商合作”是在完善的市场机制条件下形成的，但其反映的网络治理理念仍然对中国城市群管治具有重要借鉴意义。
4.适宜性开发生态功能区，构造自生能力。财政支持是解决生态环境保护与经济发展的重要手段[11]，然而贫乏的资金支持却一直是我国有效保护生态功能区的瓶颈。因此，除了财政补贴、促进人口转移等策略之外，对生态功能区进行适宜性开发是发挥市场机制、拓展资金渠道、激励保护动力的重要途径。需要强调的是，对生态功能区进行适宜性开发之前，首先构建由开发时序、开发区域、开发内容、开发强度、监督评价体系等构成的完整体系，在生态保护的基础上对生态功能区进行适宜性开发，从而协调经济发展与生态保护的关系，形成生态功能区的“自生能力”，达到有效保护生态的目的。
5.重构考核标杆，转变发展方式。根据不同区域的主体功能，设定相对应的考核体系。优化开发区域实行转变经济发展方式与政府改革优先的绩效评价体系；重点开发区域实行工业化城镇化优先的绩效评价体系；农产品主产区实行农业发展优先的绩效评价体系，重点生态功能区实行生态保护优先的绩效评价体系；禁止开发区域将依据法律法规和规划要求，按照保护对象确定评价内容。主体功能区通过重构考核“标杆”，转变政府职能，实现经济内生发展。
6.主体功能区划绝非万能，需要其他规划支撑。主体功能区仅是空间规划中“面”集表达的核心方式，对“线”集和“点”集表达很少。主体功能区无法解决“空间结构合理组织”的全部问题。[12]它需要同层级的其他空间规划的支撑，尤其是产业规划和城乡规划的支撑。
此外，主体功能区规划还需要积极稳妥推行跨省的耕地占补平衡制度，在保护耕地总量不少、质量不降的前提下，适当增加重点开发区、优化开发区的城市建设用地，这是实现主体功能区规划的重要保障；第二，主体功能区规划还要根据地域功能的自身发育和成长特征，对地域主体功能进行动态转变。
［收稿日期］2011－07－07
标签：区域规划论文; 主体功能区论文; 区域经济发展战略论文; 生态环境论文; 国内宏观论文; 地区经济发展论文; 中国东部论文; 中国资源论文; 产业规划论文; 生态产业论文; 经济论文;