经济全球化下我国政府职能的转变，本文主要内容关键词为：经济全球化论文,政府职能论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来，经济全球化、区域经济一体化的形成和进一步加速发展，迅速改变着世界经济的运行格局。已经融入世界经济的我国，必须进一步转变政府职能，完善社会主义市场经济体制。
一、经济全球化下政府职能的重新定位
经济全球化的实质就是生产要素在全球范围内的自由流动和优化配置，商品在全球范围内的自由贸易。因此，市场对资源的优化配置将突破传统的一国范围而在全球范围内成为基础性的调节机制。市场对资源优化配置基础性作用的扩展，极大地改变了政府的运作基础和环境，使在一国范围内构建的传统的政府与市场关系，已经无法适应经济全球化的现实。如欧元的发行，使欧元成为没有政府的货币，欧元区各国则成了没有货币的政府。这就迫使我们必须重构政府与市场的新关系、新结构，对经济全球化下的政府职能重新进行定位。
在封闭完全竞争的市场经济条件下，亚当·斯密认为政府职责主要是充当“守夜人”的角色。然而，垄断、外部性、公共产品和信息不完全等方面的原因使市场机制经常出现各种失灵状态，这就需要由政府来填补市场的空白。这时，政府的职能主要是弥补市场缺失和协调市场失灵，在微观方面要反对垄断，恢复竞争、界定产权，克服外部性、提供公共产品、克服信息不对称等等；在宏观方面则要维护一定的社会公平、保持经济总量的平衡和产业结构的合理化。
当一国经济由封闭转向开放时，市场环境的变化使政府职能定位随之发生变化，其主要表现在于：
第一，从反对国内垄断转向反对国际垄断。在封闭的市场经济条件下，政府反对垄断主要是指反对国内的市场垄断，以恢复国内的市场竞争。但在开放的市场经济条件下，随着市场范围由一国延伸到世界各地，政府反垄断的行为也应放到国际市场来理解，即在国际市场的有效竞争环境中，作为开放的国内市场的垄断并不一定会带来资源配置的低效率，相反，在一定程度上反而具有规模经济效应。如上世纪90年代初美国政府曾一度反对波音和麦道这两家国内航空业巨头合并，因为政府担心这两家公司合并会使国内市场失去竞争，引起垄断。但随着全球化进程的加快，1998年美国政府转而支持这两家公司合并，以对抗日益强大的欧洲航空霸主空中客车。为了寻求更大的规模经济效应，波音公司最近又与拥有20％空中客车股份的英国宇航集团（BAE）进行积极谈判，以便进一步抢占英国和欧洲大陆的市场份额。因此，随着市场范围的扩展，垄断竞争理论将会被修正，政府的反垄断职能也将随之发生改变：从反对国内垄断转而反对国际垄断，特别是与发达国家的跨国公司相比，对企业规模严重偏小的发展中国家而言，政府反垄断的政策更须加以调整。
第二，从追求国内经济效率转向追求国际间的比较效率，实现快速经济增长。在封闭市场经济条件下，政府宏观调控的主要目标是实现国内资源的优化配置，促进经济快速增长。在开放市场经济条件下，由于资源在全球范围内自由流动，政府宏观调控的目标不仅要实现国内资源的优化配置，且要实现国际资源的优化配置，从而利用国际资源快速发展本国经济，这无疑加大了政府宏观调控的难度。原因是，国际资源的流入或流出，甚至国内资源的是否流出，取决于一国的比较优势。因此，怎样充分发挥本国比较优势，并不断扩展和提升本国比较优势就成为政府的一项重要职能。同时，对于本国不具有比较优势的产业，如何根据WTO的规则予以保护，促进本国幼稚产业的发展，也是政府责无旁贷的职责。
第三，从忽视国家经济安全转向重视国家经济安全。在经济全球化下，国际经济危机爆发频繁，如1992年欧洲货币危机、1994底墨西哥金融危机、1997年亚洲金融危机、1998年俄罗斯金融危机、2000年土耳其金融危机、2002年阿根廷金融危机，这些危机不仅破坏力强，而且波及范围广，受到影响的国家很可能几年甚至几十年经济成长的结果灰飞烟灭。可见，经济全球化使一个国家的经济处于更加不稳定的状态，这就要求政府除了解决国内经济的异常波动外，还要应付世界经济危机对本国经济可能带来的冲击或传染，确保国家经济的安全。因此，经济全球化不仅没有弱化政府的宏观调控职能，反而要求政府具备更强的在开放条件下稳定本国宏观经济的能力，以及危机救治、维护国家经济安全的能力，为本国创造一个较平稳的市场环境。
第四，从重点运用产业政策干预经济转向重点维护公平的市场竞争环境。对那些后工业化国家而言，在工业化进程中，政府为达到某种经济战略目标，常常大力扶持某个或某些产业的发展，这种政府产业干预模式对于东亚经济的崛起发挥了重大作用。然而，从长期来看，政府对市场的过度干预只能造成市场机制扭曲，以及资源配置的低效率。东南亚金融危机爆发以后，这种政府过度干预模式使东亚各国蒙受了巨大损失。在经济全球化背景下，各国政府意识到培育一个有效公平竞争的市场环境比产业政策更为重要，因为产业政策调动的只是国内资源，而一个公平竞争的市场环境调动的则是源源不断的国际资源。因此，要分享经济全球化的成果，政府就须创造一个公平竞争的市场环境。对于经济转轨国家而言，培育市场，完善市场机制，使市场成为资源配置的主要调节者就成为一项急迫而艰巨的任务。
第五，从主要从事经济建设转向主要从事公共管理。许多发展中国家在经济起飞阶段，政府往往过多地充当经济建设者的角色（如对产业发展的过度干预），这一方面是因为当时这些国家的市场经济尚未完善，市场留下较多的空白需要政府去填补；另一方面是因为政府手中掌握较多的经济资源，可以去弥补市场的缺陷。然而，在经济全球化下，政府如果再充当经济建设者的角色将会阻碍生产要素在国际间的自由流动，不利于利用全球资源发展本国经济。因而，在经济全球化下，政府的经济建设职能应该削弱。与此同时，政府应该加强社会公共管理职能，如教育、公共卫生、社会保障等等，以创造良好的投资环境，吸引更多的国外资金，提高本国的竞争力，促进经济与社会的协调发展。
二、现阶段我国政府职能存在的主要问题
现阶段我国正处于一个经济转型与经济全球化同时并存的时期。经济转型要求政府必须“谋事”，即政府要承担较多的经济建设职能；而经济全球化则要求政府必须“谋势”，即政府要从长远的大局出发，创造有利于市场经济健康发展的公平的竞争环境。因此，从经济全球化的角度来看，现阶段我国政府职能存在以下几个主要问题：
1、行政垄断大量存在。从理论上讲，由于垄断的无效率，政府应该坚决反对垄断。然而在我国行政垄断仍大量存在。这主要表现为：行业垄断和地区垄断两种形式。行业垄断指行业部门利用自身的行政特权阻止其他经营者进入本行业参与经营活动，如电力垄断、电信垄断、铁路运输垄断等等；地区垄断又称地方保护主义，指地方政府利用地方行政权力阻止其他地区的商品进入本地区，以保证本地区该商品的垄断地位。行业垄断和地区垄断的大量存在使本来应该统一的全国市场分割成了条条和块块，阻碍了生产要素在全国范围的自由流动，与经济全球化的要求背道而驰。另一方面，政府的行业垄断破坏了经济主体间的平等地位，造成分配的不公，严重影响了市场机制作用的发挥和市场经济的健康发展。
2、对经济的宏观调控能力仍然较弱。20世纪90年代，我国政府灵活运用财政政策和货币政策等经济调控手段，先后实现了经济“软着陆”，成功地克服了亚洲金融危机对我国的不利影响，并顺利地走出了通货紧缩的阴影，充分显示了我国政府在宏观调控方面的能力。然而，与经济全球化的要求相比，我国政府的宏观调控能力仍然较弱。第一，金融体系不完善、资本市场不健全导致货币政策传导机制不通畅，影响了货币政策的效果；第二，在货币政策作用有限的情况下，财政政策作为我国政府主要的宏观调控手段有长期化的趋势，不利于经济的长期增长；第三，个人收入差距、城乡差距和地区差距扩大的现象十分突出；第四，产业结构的优化升级仍然没有到位，经济增长与环境治理难以协调。
3、对微观领域的干预过多。当前我国政府既是社会经济管理者，又是国有资产所有者。作为社会经济的管理者，政府职责主要是国民经济的宏观调控；而作为国有资产所有者，政府的职责就是要发展国有企业，保证国有资产的保值、增值。这种双重身份使政府既当“裁判员”，又当“运动员”，承担了大量的本来应由企业来完成的经济建设职能，致使市场的微观秩序难以规范，市场机制难以充分发挥作用。在有效的国有资产管理体制没有建立起来之前，政府对于国有企业在重大项目的立项、审批、企业领导人的任免等关键问题上仍然会有举足轻重的作用。据不完全统计，仅国务院70个有审批权力的部门就有审批项目2854项，省级政府行政审批项目多则2000多项，少则1000多项。在上述2854个审批事项中，只有11.8％是依据国家法律设定的，依据部门文件和部门内设司（局）文件设定的审批事项则占了36.8％。政府行政审批项目多、范围广、环节复杂及不规范集中地反映了政府对微观领域的过多干预。
4、对国际风险的承受能力较差。加入WTO之后，我国经济参与了国际经济的大循环，面临着更大的国际经济风险。汇率变动、油价升降、国际游资流向变化、国际股市波动等等都会给我国经济带来强弱不同的影响。面对这些可能存在的外来风险的冲击，我国经济的安全防护网并没有建立起来。首先，我国当前的金融体系脆弱，监管不力，在金融业全面开放下将难以承受外来冲击。对于四大国有银行，尽管已经剥离了1.4万亿元的不良贷款，并注入2700亿元资本金，但到2003年6月底，不良贷款率仍然高达22.9％，而世界前20家大银行，其平均不良贷款率仅为3.2％，欧洲银行在2％以下，香港为4％。面对问题如此严重的国内金融业，政府的监管却十分薄弱，监管的目标、方式、手段均难以适应金融业开放的要求。其次，政府的财政赤字和债务膨胀隐含较大的风险。1998—2001年我国政府的财政赤字分别达922.23亿元、1743.59亿元、2491.27亿元和2598亿元，2002年更是高达3098亿元，首次突破占GDP3％的国际警戒线。国家财政的债务连年上升，1997年2400亿元，2000年4000亿元，2001年5000亿元。2000年底，内债余额达13000亿元人民币，外债余额1500亿美元，内外债共计25000亿元人民币。另据世界银行估计，我国所有的政府债务（包括显性债务和隐性债务）的累积，已达GDP的100％。
5、对公共管理较为薄弱。长期以来，政府只注重GDP的增长，而忽视了社会发展问题，以致政府对经济的干预强而对社会公共事务管理弱，造成经济与社会发展的不协调。首先，政府的收入再分配调节畸形发展。目前我国的收入差距不断扩大，基尼系数已经超过了0.4，收入分配属于较不均等的阶段。其次，劳动就业等社会保障体系不健全。我国的失业率近几年呈现不断上升的趋势，登记失业率，2001年为3.6％，2002年为4％，到2003年6月失业率为4.2％，失业人数为795万人，这还不包括近500万的下岗职工和1亿多的农村隐性失业的劳动力。在失业率上升的同时，劳动就业保障制度却没有相应跟上，再就业率不足30％，城市最低生活保障金标准过低无法给予失业人员真正的保障。此外，医疗、养老等社会保障也才刚刚建立，且覆盖面极其有限，占70％的农村人口几乎都被排除在外。再次，教育投入不足，教育发展不平衡。尽管近几年国家加大了教育的投入，教育经费占GDP的比重已从1997年的2.5％上升到2002年的3.41％，但同世界4.9％的平均水平相比仍有一段差距。另一方面，我国城乡教育的发展极不平衡。目前，我国农村15岁及15岁以上人口平均受教育年限不足7年，与城市平均水平相差近3年。在15至64岁农村劳动力人口中，受过大专以上教育的不足1％，比城市低13个百分点。全国现有8500万文盲半文盲，3/4以上集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县。最后，公共卫生管理落后。非典型肺炎的冲击使政府在预防和管理公共卫生方面的滞后性显得十分突出。
三、经济全球化下我国政府职能必须实行三大转变
我国政府职能与经济全球化要求的严重不相适应，使政府职能进一步转变成为完善我国社会主义市场经济体制的首要问题，正如温家宝总理在谈到新一届政府施政原则时特别强调的：“关键在于政府职能的转变，成败在此一举”。为适应经济全球化的要求，借鉴世界各国经济全球化下转变政府职能的成功经验，针对我国政府职能方面存在的问题，我们认为，我国政府职能必须完成三个根本性的转变。
（一）弱化政府的微观经济干预职能
我国是从计划经济向市场经济转轨的国家，市场经济新体制刚刚进入完善阶段，而且由于采取渐进的转轨方式，现阶段的政府职能仍明显地带有计划经济的色彩，突出的表现就是政府对微观经济活动的干预过多。因此，无论是就完善社会主义市场经济体制的需要来说，还是从遵循WTO规则的要求来看，都必须进一步弱化政府的微观经济干预职能，使政府职能从当前众多的“越位”转向“归位”。
首先，减少行政审批。行政审批是计划经济的产物，项目众多、程序繁杂的行政审批制不利于提高生产效率，不利于资源的优化配置。为此，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，今后“国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。对必须审批的项目，要合理划分中央和地方权限，扩大大型企业集团投资决策权，完善咨询论证制度，减少环节，提高效率。”
其次，坚决反对行政垄断。我国现有的垄断绝大部分是行政垄断，这种行政垄断是政府权力市场化的结果，而政府权力的市场化必然滋生腐败，破坏健康的市场秩序，妨碍公平的市场竞争，影响市场机制的良性运行，因而必须坚决反对。今后要加快电讯、电力、民航、铁道、邮政等行政垄断行业的改革，放松行业进入壁垒和行业管制，重新恢复市场竞争。
再次，加快国有经济战略性调整，依据国有资本“有进有退”的原则，使国有资本向关键和重点行业集中。即使在国有资本集中的行业，也要依据“保持控制力”的原则，实行企业投资主体多元化，发展混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。只有这样，才能理顺政企关系，从根本上解决政府对微观经济活动的过度干预问题，把政府从干预国企管理的重负中解脱出来，专心当好“裁判员”。
（二）强化政府的服务和宏观调控职能
在经济转型时期，政府一方面在微观经济领域“越位”，另一方面却在公共服务领域“缺位”，对此必须进行“补位”。这主要包括：第一，强化公共信息服务。今后政府应通过规划和政策指导，加强公共信息发布，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设。第二，强化公共教育和职业培训。必须保证基础教育，特别是要让农村地区的九年义务教育得到贯彻实施；加强下岗职工再就业培训，提高他们的再就业率；第三，强化公共转移支付。在个人收入差距、城乡差距、地区差距不断扩大的情况下，政府应站在弱势群体的角度，通过加强财政转移支付等手段对低收入群体、农村和西部地区给予适当补偿。第四，强化公共卫生管理，健全公共卫生安全的预防、监督和控制机制。第五，强化公共基础设施建设。切实加强交通、电力、供水、环保等基础设施建设，尤其是要向农村基础设施建设倾斜，推进城乡统筹发展。
经济全球化，不但不要求削弱反而要求强化政府的宏观调控能力。这是因为，全球范围内的商品自由贸易和要素的自由流动与优化配置，使一国政府保持本国市场的健康和稳定越来越困难，同时由于各国政府政策之间的联系越来越紧密，因而一国的宏观经济政策能够有效发挥作用也变得越来越困难，这就要求政府必须具备更强的宏观调控能力。政府宏观调控能力的强化主要包括：第一，强化利用国际市场的能力。对外贸易的迅速发展，对我国实现持续、快速、健康的经济增长具有至关重要的作用。政府要通过强化自身利用经济、政治、外交等手段，以及利用WTO的磋商机制解决国际贸易摩擦的能力，为发展本国经济提供更为广阔、稳定的国际市场。第二，强化利用国际资源的能力。这对于我国这样一个人均占有资源贫乏，而且经济增长还有赖于资源大规模投入的发展中大国来说，要保持国民经济的稳定、持续、健康发展，显得更为重要。虽然我国已经开始走上新型工业化道路，但经济增长方式的转型不可能在短期内迅速完成。这就要求我国政府必须从全球的角度，以战略的眼光安排资源的利用。否则，资源的瓶颈，将可能迫使快速前行的我国经济列车嘎然而止，如汽车产业是拉动我国经济增长的主导产业，而支撑汽车产业的石油资源就不得不依赖国际市场。第三，强化保护国内幼稚产业的能力。我国作为一个发展中的大国，依据WTO的规则，许多产业可以得到合理合法的政府保护。例如，WTO并不排斥财政补贴，而是将补贴分为红箱补贴、绿箱补贴和黄箱补贴。它禁止的只是红箱补贴。绿箱补贴则是不可起诉补贴；黄箱补贴虽然是可诉补贴，但只要不造成其他成员国利益受损，就是合理的。第四，强化防范和化解风险，保护国家经济安全的能力。面对经济全球化带来的种种具有很大不确定性的金融危机和经济危机，我国政府必须建立起国家经济安全防范体系。这主要包括：一是监测国家经济安全形势。通过跟踪国内外经济形势变化，适时提出防范和化解危机的具体措施。二是预测国家经济安全形势。通过建立一套国家经济安全预警指标，对国内外经济形势的异常变化作出预测，防患于未然。三是保障国家经济安全。通过建立应对危机的紧急处理机制，包括相应的法规建设、组织建设、战略储备等，使国民经济免遭损害或使损害降到最低。第五，强化政府与其他国家政府沟通、协调、合作的能力。经济全球化使各国政府政策的相互依赖越来越明显，从而一国政府的政策已很难独立发挥作用，如反跨国公司的逃税行为，因而需要政府间的通力合作。
（三）转化政府的中介职能
面对经济全球化带来的宏观经济管理的复杂化，与市场失灵相对应的政府失灵也随之出现，因而即使是在政府管理的范围内，政府也不可能是“全能”政府。为了应对经济全球化的挑战，政府也必须专注于重大的战略问题和国民经济的关键性问题。这就要求将政府的部分职能有效地转化出去。社会中介组织无疑是政府职能转化的一个重要承接者，这里所说的社会中介组织包括各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织，也就是现在人们通常所说的介于政府和盈利性的私人企业等机构之间的第三部门。在市场经济发达国家，第三部门越来越成为公共管理的主体之一，如美国现有行业协会达20多万个，仅全国性的中介组织就有21911个，在日本、德国、意大利等国，每一行业参加协会的企业通常占本行业企业总数的90％以上。第三部门的出现和不断壮大，使得当今的公共管理迅速走向社会化和多元化，并极大地改善了公共事务管理的绩效和公共产品或服务供给的质量。政府职能的不断市场化和社会化，使原先“政府—市场”的二维结构正逐渐被“政府—中介组织—市场”的三维结构所替代，其中社会中介组织作为政府与市场联结的纽带，发挥着不可替代的服务、沟通、协调、公证、监督的功能。然而在我国，由于社会中介组织数量少、独立性差、行为不规范，致使政府职能的转化流于短期化和形式化，政府机构改革始终摆脱不了“精简——膨胀——再精简”的怪圈。为此必须大力发展社会中介组织，将原先属于政府的一部分职能转移给社会中介组织。
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