论政府经济政策的能力限度，本文主要内容关键词为：经济政策论文,限度论文,能力论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F045.01[文献标识码]A[文章编号]1004-5465（2004）02-034-05
政策指国家统治者为管理国家而制定的行为准则。政策能力指政策作为手段对政策内容调节时所能达到的程度。无论从理论上分析，还是从实践中考察，可以发现政策能力是有限度的。政策限度既表现为政策能力所能及的内容范围，也表现为同一政策调节能力达到的程度。经济政策作为政府调节社会经济关系的重要手段，具有公共政策的一般性，也有其自身的特征。下面从经济能力的外部因素，以及经济政策的运行规律对经济政策能力的规定，论述经济政策的能力限度，明确经济政策能力限度的意义。
一、经济政策能力的外部限制
经济政策作为政府调节社会经济运行的手段，其能力受到多方面的限制，影响经济政策的外部因素主要有以下几个：
1.社会制度变迁对经济政策能力的制约
在一个社会中，社会和经济条件在不断地变化，预示着经济行为主体必然作出反应，利用社会生产的新机会从事有效率的行动。为规范经济主体的行为规则，制度就要界定交换的范围。制度变迁的产权学派认为，知识的变化导致新技术、新方法和新事物的出现，要求追求财富最大化主体的个人起作用，与之相适应，社会所有权的范围要与有关的决策单位的范围相一致，以便社会资源在同一水平上是可以分割的和可以控制的，便于经济主体控制资源。同时要求，市场起作用，让资源具有可流动性；经济主体追求交易费用最小化。可见，制度变迁的产权分析界定了财产的制度安排，私有财产带来了社会财富的增加，新的财富增加为进一步的制度安排提供了必要的经济剩余。
诱致性制度变迁认为，由于资源禀赋的变化和技术变化，可以产生不同的经济收益，当某一创新结构收益的增长超过了创新而动用的必需资源的边际成本时，就会产生新的制度。
制度创新模型认为，在社会中的个人或集团看来，承担制度变迁的成本是有利可图的，提高制度安排的精确性可以提高经济效率，或者为个别集团谋利益，即重新分配收入时，新的制度安排就会产生。
以上三种观点在解释制度变迁时各有千秋，其共同之处是，赋予了成本和收益发生率，制度变迁可以提高经济效率。
制度变迁是经济政策存在的理由。一个社会总在不断地变化，当社会和经济条件发生变化时，现存的制度结构就会变得不合时宜，为对新的条件作出反映，社会成员就会修正制度安排，因为人类的所有活动都需要有利于社会活动的准则，一个社会的经济政策就是社会经济活动中最重要的准则之一，它与社会制度变迁相生相伴。
制度是影响人们经济生活的权利和义务的集合，这些权利和义务有些是无条件的，有些是通过契约获得的；有些是明示的，有些是默认的；有些是行为准则，有些是规则或所有权。经济政策制定和运作的基础是现有社会制度，即现行政策是制度安排的产物。经济政策作为政府调节社会经济活动的手段，其所能达到的程度是有限的。它表现在：一是经济政策的制定和运行不能超越现实的经济制度，即不能脱离影响人们经济生活的权利和义务，也不能违背制度的运行秩序；二是经济政策面对制度，表现出它的有限性，即政策面对制度的信息费用，保持完全理性的能力是有限的；三是经济政策在制度的运作中会表现出机会主义，即政策在既定的制度面前，也会在使用中寻求某种利益。
2.社会系统中利益关系对经济政策能力的制约
政府运用经济政策调节经济运行，实现经济目标，本质上是对社会资源进行再分配。因此，政府在制定和执行政策时，必然涉及社会系统中各方面的利益关系。公共选择理论认为，作为公共选择或公共决策执行机构的政策机构，以及政策制订者都按照“经济人”的模式行事，他们追求自身利益最大化。社会上各系统或各部门也不例外，它们为了维护自身的利益，也会尽可能地拓展自己的利益范围。社会利益包括：（1）物质利益。政府推出某项经济政策后，各种利益集团都会尽可能地为自己谋取有形、非他性的物品。为此，社会系统中的利益集团在经济政策的作用下，也在不断调整着自己的组织结构和构成；（2）目的性利益。指与意识形态目标或价值导向目标相关的无形报酬。如果成功集团的活动收益不是排他性的，就会出现搭便车行为。比如医疗保险和社会保障等；（3）参与利益。指社会对参与实现目标或结果的工作给予奖励。一个社会民主化范围越广泛，人们获得的参与利益越多。
政府发布的经济政策许多是针对消费上非排他性、非竞争性的公共物品，各种形式的利益集团或许能对公共物品带来更有效率的结果，比如修筑公路、控制污染。经济政策也会用作解决市场失灵的手段，但这时它就会面临两个难题：一是公共物品招致的搭便车行为，比如在无法监控的条件下使用公路；二是达成和实施市场交易的费用过高，比如监控公路的费用太大。利益集团对经济政策的偏好，取决于他们对执行政策带来的收益和成本的评价。许多人都有理性冷漠特征，即依据理性计算对执行经济政策的偏好程度。从这一点上说，利益集团对经济政策的加总偏好会以执行政策的态度和结果的方式，把偏好信息传递给政府决策者，起着制衡政府决策的作用，以及限制经济政策的执行力度和范围。
在实践中，有的经济政策难以推行，既有经济发展水平的原因、体制的原因，也有社会系统中利益分配关系对政策限制的原因。社会系统中存在着各种利益集团，它们对社会有限的资源进行分配，这是客观存在，政策调节无法跨越这一内容，因此经济政策能力受到限制是必然的。
3.社会控制手段体系对政策能力的制约
经济政策是社会控制的一种方式，其能力为社会控制手段系统所规定。社会控制手段有国家制度、法律制度、道德规范、风俗习惯等，它们各自有其控制的范围，从而对经济政策的能力予以限定。政策的功能是政府运用政策手段，弥补其他社会控制手段的遗漏、不足和迟缓，政策只有在其能力范围内才能实现其效力。
国家制度是具有普遍约束力的社会控制手段，为经济政策规定了边界。其中，影响最大的是国家行政制度。在国家的行政制度下，行政机关各层次、各部门之间形成了一定的组织结构和相应的工作制度，这种结构和制度的联系形式、结构功能，以及实现方式，将对经济政策能力施加结构性和制度性制约。目前，我国各级政府之间、部门之间条块分割，缺乏联系引起的矛盾日益凸显，等级组织之间的约束成本过高，各级各类的行政制度对市场经济的运行带来不利的影响，许多经济问题依赖于局部的经济政策无力解决，要求行政组织结构和行政制度的转变。
法律是由国家制定或认可，依靠国家强制推行的社会规范体系，它具有强制性、稳定性和广范性的特点。经济政策的制定应以法律为依据。国家法律对经济政策能力的制约表现在：一是规定了经济政策不能及的范围，二是界定了经济政策扩张的能力范围。我国的法律法规对社会经济关系的调节表现在：对社会经济利益目标的规范，以及对社会主体利益关系的调节；引导经济发展的方向；规定社会经济制度和经济发展战略，引导产业发展和产业结构变动，维护市场秩序等。对于法律作出规范的内容，经济政策的能力十分有限，这是由于法律明确了经济政策的范围，法律授予了政府管理经济的权限，经济政策的能力要符合这个范围和权限的界定。
道德规范和风俗习惯是人们创造并认可的、为人们共同遵守的行为规则和价值标准，它具有认同性、广泛性、自觉性和强制性的特点，它是人类长期共同生活的总结，有高度的稳定性和持久性。道德规范和风俗习惯与社会文化传统以及人们的心理认可密切相关。当社会处于变革、制度创新时期，经济政策的实施有时会与传统道德习惯相冲突，传统道德习惯也阻碍着经济政策的作用发挥，限制着经济政策的能力范围。
4.政府能力给经济政策能力带来的制约
政府能力指政府能否成功地适应环境挑战的程度。具体地说是政府建立行政机构、制定和执行行政政策，维护公共秩序的能力。制约政府能力的因素有三方面：一是社会经济基础；二是政府的权威性；三是政府的机构及其运行。政府的能力是有限的，经济政策的能力也要受到限制。
社会经济基础对政府能力和经济政策的限制，表现在社会经济水平、人力资源的现状，以及信息资源的获得方面。一个社会的资源是固定的和有限的，社会经济的增长、人力资源的开发、信息的收集和加工都需要投入，这都会增加政府的开支。在政府的财政收入既定的情况下，政府经济政策的制定和实施都将受到限制，即有限资源条件规定着经济政策的能力。
政府权威是一种控制方法，指用得到约定的处罚所支持的指挥和控制地位，它以极简单和有效率的方式运作。权威的建立和保持成本较高，权威的运作成本较低，在特殊场合权威的行使没有成本。经济政策要通过政府机关的运行才能得到实现，政府的权威程度确定经济政策的实现程度。政府的权威影响力会随自上而下的执行过程呈衰减趋势。政府的权威是有限的，因为实施权威的规则形式、控制手段、以及奖惩安排都是有限的。政府的权威可以间接地使用，如利用经济政策在市场制度中进入交换或改变交换条件；也可以扩展使用，如执行经济政策时超出了政策的授权范围；还可以相互操纵，如执行政策的人扩展其控制，谋求私利等。可见，政府权威对经济政策能力的制约范围很大。
政府的机构及其运行是经济政策实现的条件。实际中，随着政府作用的扩展和公共政策的复杂化，政府机构有不同的责任层次和活动范围层次，政府的膨胀和组织的扩大支撑着公共服务的提供。在公共选择理论中，有人提出了理解代理行为的“自上而下”的方法；有人对这种方法提出了具体方案：经营者从事组织核心工作，管理者监督和协调组织活动，执行者保证组织资源的流动；有人提出了政府组织的科层结构，不一而足。我国政府长期实行集中领导下的层级组织方式，管理部门繁多，管理权限重叠，权力自上而下运作，经常会导致经济政策推行中结果的改变，使经济政策的能力受到限制。
政府和社会相互促进，没有凝聚力的社会缺乏政府的有效管理，软弱无力的政府缺乏社会的支持。政府发布的经济政策只有获得社会的认可和支持才能有效地执行。经济政策的实现要受到社会承受能力的规定。
二、经济政策的运行规律对经济政策能力的限制
政策在社会运行中有其客观规律性，要求政策的制定符合运行规律。这样，政策的运行规律给经济政策能力施加了限制。
1.政府主观偏好对经济政策能力的限制
政策是意识的产物，它不可避免地被政府的主观意识所侵蚀，它充分体现了政府的经济职能。从宏观上讲，政府的经济职能是，提高效率、增进平等，促进宏观经济的稳定和增长。从管辖权层次上讲，政府的经济职能是，运用资源生产产品和服务的配置职能；决定收入分配的职能，以及使用财政和货币政策，使经济在价格稳定的条件下趋向更大产出和就业的稳定职能。政府从自身的经济职能出发制定经济政策，必然要反映一定时期内政府所要达到的期望值的综合。
政府是国家的行政主体，必然反映其所代表的社会制度利益，实现社会制度目标，这会使社会发展范畴和经济发展范畴有时不一致，经济政策不可避免地被政府的社会制度目标所替代，表现出政府主观偏好的倾向。
政府制定和执行经济政策的过程，也是泛理性的决策过程，可以进行以货币评价的收益—成本分析，评估与政府方案、政策、项目相关联的可能净收益的大小。它的内容有：评价社会的所得与损失，包括经济政策的直接影响、外部效应、市场与非市场物品、对当代与今后的影响；立足于政治管辖权；基于有和无的政策分析；集中于政策导致的物品、服务量的变化；以数量化相对应的净经济价值变化为中心；根据变化发生的时间和适当的贴现率加以调整；分析要立足于局部。可见，收益—成本分析强调的是经济效率，它与制定者兼顾社会公平的目标会有冲突。经济政策的这种两难推理，使其能力受到限制。
多数经济学者认为，政府和市场都包含着大量的自利成分，假如经济政策的需求者试图最大化效用和利润，经济政策供给者则最大化自利的另一维就有四种模型说明经济政策能力的范围会从乐观到愤世嫉俗：第一种是仙女模型。经济政策的作用是解决市场不能或不愿解决的问题，经济政策的实施会带来帕累托改善；第二种是半仙女模型。经济政策的供给使效率得到提高，但是分配效应也许不尽如人意；第三种是不确定世界模型。由于不确定性和不完全信息，经济政策可能会降低效率，政策实施的成本也许会超过收益，即经济政策的供给想生产出有效率的产出或使特定的集团受益，但是环境和有限的知识会阻碍其实现；第四种是女巫模型。经济政策的制定和实施有助于政府成员保住官位和获得利益，这种自利的行为会引起效率的下降。政治家是再分配系统的创新者，经济政策制定和实施的偏好会限制经济政策的能力。
2.经济政策调节的相互制约对经济政策能力的限制
一个社会中政治政策、社会政策与经济政策之间存在着既融洽又排斥的关系，各种政策有既定的政策目标、特定的服务对象、不同的设计体系，有时它们会出现互不相融的情况。且各种类型的政策在调节时序、调节重点，以及调节方式上也不一致。
社会中政府的组织结构是有层级的，中央政府和各级政府，以及单位之间对权力和责任都有划分。中央政府为了稳定经济目标，运用财政政策和货币政策，选取经济制度，稳定和发展社会经济。省级政府承担部分分配责任，配置管辖内的社会资源，提供地方公共物品。基层政府具体组织生产、配置资源，实施分配，承担有效规模的管辖权。高层政府出于效率原因、平等原因、政治原因等，会干预低层政府的资源配置，在这里，高层政府和低层政府的冲突可以表现在各类经济政策上，尤其表现在下级对上级经济政策无意的曲解和有意的歪曲上。比如，上级政府给低层政府拨款通常落地生根，背离了相似规模收入增长预期会出现的支出，即在指定的专项目标上的支出会扩大到与拨款总额大致相等，人们称之为“粘蝇效应”。这是不同层次的经济政策不相协调的结果，使经济政策能力受到限制。
3.经济政策的惯性和趋势调节对经济政策能力的限制
经济政策从制定、实施，到社会主体理解、接受，再到政策功能显现出来，需要一段时间。在此期间，先行的经济政策居于主导地位，表现出政策运行中的惯性作用，形成了社会主体对政策的盲从效应，限制了经济政策作用的能力。
政策标准的框架之一是学术基础和相关知识，其理论知识的滞后性使经济政策目标具有抽象性和趋势性。一是经济目标建立在现有资料的基础上，制定目标的政府和实施目标的经济主体拥有不对称信息。经济目标的产出是社会效率、公平，以及经济增长的数量和质量，这又很难计量，使得经济政策的产出通常是含混的、主观的，表现为经济政策目标是抽象的、趋势性的描述，以适应处于动态变化的经济现实。
二是经济活动易于波动，表现为以大多数经济部门的扩张或收缩为标志的经济周期，使社会经济过程不断的从失衡到均衡运作，人们通过经济计量模型预测经济周期，但无法阻止经济周期的波动，经济波动让经济政策调节的目标只能在趋势中实现。
三是社会经济主体对经济政策采取不确定的态度，使经济政策调节的效果取决于调节对象对政策的实施程度，以及对经济政策的取舍态度。大部分经济政策进行社会财富调节时，收入和效用在不同集团间的转移，使得一些人得益而另一些人受损，政策实施者和接受者根据各自受益和受损的预期选择参与政策的程度。考虑了参与成本后仍有预期受益的人，选择积极参加政策运作；如果预期不参与政策运作有净损失，人们也会积极参与；如果预期获益或损失都不大的人，选择不参与政策运作；如果参与政策运作成本很高，人们选择不参与；如果参与政策运作对集团的获益大，对个人预期获益不足，个人会缺乏参与动力。因此，经济政策对象对经济政策的选择标准是比较模糊的、暗含的和多重的。
三、明确经济政策能力限度的意义
认识经济政策的能力限度，有利于政府适当把握经济政策能力的范围和力度，对于经济政策理论的研究和实践的运作都有重要的意义。
明确经济政策能力限度可以提升经济政策的能力。对政府实施限制的目的，是建立一个有力且高效的政府。对经济政策实施限制的目的，是为了提升经济政策的调节能力。从理论上讲，当人们还未认识到各种因素对经济政策能力的限制时，它处于“自在”的认识阶段。当人们对制约经济能力的因素有清醒的认识时，各种限制因素可以成为政府制定、实施经济政策时的自觉行为，有利于确定经济政策的能力范围，提高经济政策的调节能力，实现经济政策调节能力的最大化。
确定经济政策能力的限度，可以避免经济政策的低效和失误。经济政策的能力是有范围的，经济政策的调节能力所能达到的程度是有限定的。经济政策超越其能力范围或能力达到的程度，政策的推行会是低效率或失败的。经济政策的调节能力和调节范围，要考虑经济政策能力的外部制约因素和经济政策的运作规律，经济政策的制定和实施要符合社会政治、经济目标，协调各种利益关系，明确政策目标，权衡政策的成本和利益，符合经济政策的运行规律。
明确经济政策的限度，对推动我国经济建设意义重大。目前，我国经济建设的目标是解决经济和社会生活中存在的困难和问题，全面建设小康社会。社会经济中的困难和问题，有的是制度的延续造成的，有的是体制转轨和结构调整中出现的，需要政策承担调节责任，动员和协调社会力量实现政府的经济目标。这就要求我们认识和发挥经济政策的调节作用，明确经济政策的限度，认识经济政策的投入因素，提升经济政策的能力和有效性。此外，也要注意一些经济问题需要到经济政策之外去寻找解决的途径。