治民#183;治政#183;治党——中国政治发展战略解析，本文主要内容关键词为：中国论文,发展战略论文,治党论文,政治论文,治民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，中国共产党和中国政府为推进社会政治发展做出了不懈的努力。从20世纪80年代的政治体制改革，到90年代的行政体制、国家机构和人事制度改革，再到后来“三个代表”、“政治文明”思想的提出以及近年来执政党执政能力建设等等，这一系列看似个别而具体的探索性工作，实际上具有内在的联系，显现了一种日渐清晰和成熟的发展思路。这一思路需要从理论上加以说明和阐释。本文试图从“治理”理论的角度出发，对中国政治发展战略做出解析。
对中国政治发展的一般看法
普遍认为，改革开放以来，中国在经济发展方面取得了巨大的成就。这些成就不仅体现在GDP的增长，人民生活水平的提高，对外贸易的扩大等数字方面， 更主要地表现为经济结构的变化，即基本上成功地实现了以市场化为导向的经济体制改造。
经济发展的事实是无可置疑的，但人们对中国政治发展的评价却依然存在争议。有人根据政治民主化的一些通用指标（如开放党禁、普选、言论自由、军队国家化、分权制衡等），认为中国政治发展的记录乏善可陈，或者认为进展不大。这种观点不仅在西方社会多有所闻，恐怕在国内也有一定存在。回应这样的论点，需要提出新的解释概念，形成新的分析和评价理论。
人们一般总是习惯于用民主化的指标来衡量和评价一个国家的政治发展水平。但政治发展研究表明，（1）民主化只是衡量政治发展指标体系的一个方面。（2）民主化具有丰富的内涵，既包含社会的法制化建设，也包括新型社会文化的培育；既体现在民主宪政制度设计方面，也体现在制度环境和条件的建设和改善方面。（3）民主化作为一个发展过程，它所提供的是社会政治生活的开放性目标，依据这些目标，一切向着这些目标趋近的努力都应当予以肯定。那些认为中国政治发展没有什么成就、或者低估这些成就的观点，实际上主要依据的是政治发展综合体系中的一个方面，即民主化，而且对民主化的理解也主要限定在一般通用标准的几个固定指标之下，如多党制、普选制、言论自由等。那么，有没有可能换一个角度来思考问题？
对于发展概念的一般理解
社会学家通常用“社会变迁”来说明一个社会组织结构的变化。政治学家也使用“政治变迁”来描述一个政治体系内部发生的种种变化。为了客观说明一个社会体系的变化，通过考察社会体系变化的速率和幅度，学者们区分出了“激进式变迁”和“渐进式变迁”的不同形式[1]。但是，变迁被视为一个中性概念，既指社会中值得肯定的、具有前进性质的变化，亦指社会中具有倒退性质、不被认可的变化。发展理论家在关注社会政治变迁的同时，希望促成那些被认为积极的变化。因此，在一般的发展研究和有关政治发展的讨论中，发展一词所指的就是社会变迁或政治变迁的积极方面，被认为是具有积极意义的变化。[2]
发展理论家严格区别发展与增长（growth）的不同含义。在他们看来，增长是指一个事物在数量上的增加，而发展更多地指的是一个事务内在结构的优化。
为了说明发展与增长的不同，经济学家以韩国和利比亚的状况作为例子。“韩国自1960年以来发生的变化，与利比亚因石油勘探而产生的变化相比较，有着根本的不同。两个国家都发生了人均收入的大幅度提高，但利比亚的人均收入的提高主要是靠外国技术组成的外国公司，生产的单一产品主要供美国和西欧消费，尽管利比亚政府和人民从石油中获得了一大笔收入，但他们与这些收入的生产几乎无关。石油开发的结果，很像是一个富国决定送给利比亚政府和人民一大笔赠款援助”。所以，利比亚的经济情况不是通常所描述的经济发展。[3]7
发展研究充分认识到，没有增长就不可能有发展，但增长并不等于发展。“增长本身是不够的，事实上也许对社会有损害：一个国家除非在经济增长之外在不平等、失业和贫困方面趋于减少，否则不可能享有‘发展’”[4]。经济学研究指出，经济发展的关键因素，是人民必须是这一过程的主要参与者，这样才能带来结构的诸多变化。外国人能够并必然地会介入进去，但他们不能包办代替。参与发展过程，意味着享受发展带来的利益，并且参与这些利益的生产过程。如果增长在国内外只是极少数富人受益，那就不是经济发展。[3]
在区分发展与增长不同含义的基础上，发展理论家提出了一个重要的命题：存在着无发展的增长的现象和可能。对此，法国学者弗朗索瓦·佩鲁做了这样的概括：（1）对于发展中国家来说， “当经济活动集中于外国公司的分支机构或重大的公共事业，而且并未产生全国范围的效果时，就存在着无发展增长的可能性”；（2）对于发达国家来说，“在增长取得进展时，就地域而言，发展利益的分布也是不平衡的，因为相对来说，‘空白’地区总是存在的；而且就社会而言，利益的分布也不平衡，因为‘贫困层’从未消失过”。[5]
综合发展理论的一般理解，发展从形式上看，是一种持续的过程，表明一个事物从一点到另一点，从一个层面到另一层面的连续转化的现象；从性质上看，意味着一个事物内部结构的变化，即，一种从简单到复杂、从低级到高级的变化过程；从价值上看，这种转化意味着向着更好、更理想的目标的趋近。
1）就变迁的形式而言：
2）就变迁的性质而言：
由以上概念解析可见，变迁分为两种：数量的变化和性质结构的变迁。性质结构的变迁又被分为两种：良性的变迁即为发展；恶性的变迁即为衰败。[6] 需要说明的是，所谓“良性”与“恶性”的区分是与某种标准的确立有关的，而标准的确立又是与一定的价值观念分不开的。因此，发展及政治发展概念预含了某种价值判断，其研究实际上具有浓厚的价值色彩。也正因为如此，政治发展概念从一开始就成为政治学的一个极具争议的概念。因为它的标准会因为研究者之间价值判断的差异性而难以统一。发展及政治发展概念所隐含的价值预设，使人们可以为它赋予不太相同的含义，这就为分歧和争论留下了空间。
何谓政治发展
正是由于政治发展是一个具有隐性价值的概念，所以，不同的人可以为这个概念赋予不同的解释。而每给出一种解释，也就等于提出了一种有关什么是政治发展的标准。依据这种标准，某些变化和现象被认为是政治发展，而另一些变化和现象可能被看成是政治衰败。解释的不同就意味着标准的不同，而标准的不同，又意味着对于同一种变化或同一个现象的判断会有所不同。
因此，在政治发展研究中，人们开始致力于建立统一的概念和确立客观一致的标准。但很快，“统一”和“客观”的困难使人们不得不放弃这种努力，开始在大体一致的框架下（传统与现代、蒙昧与文明、无序与有序、民主与独裁、进步与落后等）从事具体问题（政党制度、选举制度、政治不稳定、政治腐败、政治民主化等等）的研究。
正如蒙哥马利所分析指出，在政治发展概念的界定方面，有两种思路的理解和定义需要区别：（1）描述性概念，即把政治发展理解为一个单一的或一组过程。例如，阿尔蒙德就认为：政治发展就是在社会经济现代化较为广泛的环境中已经和正在发生的一系列相互关联的政治体系、过程和政策的变化。[7]418—421 这些变化包括三个方面：角色分化；次级体系的自主性；文化的世俗化。[7]23—24 （2）目的论概念，即政治发展被设想为达到某个目标（如民主政治、政党政治等）的运动。这方面最具普遍意义的定义认为，政治发展是指政治体系从一种假定的前现代的传统型向现代型过渡的过程。
在描述性的定义中，政治发展被等同于现代化，而现代化被认为是社会、经济、政治体制向现代类型变迁的过程。它从17世纪至19世纪形成于西欧和北美，而后扩及其他欧洲国家，并在19世纪和20世纪传入南美、亚洲和非洲大陆。[8] 在这种定义下，发展就是累积变迁与成长；政治发展就是政治领域的变迁与成长。在现代化的变迁过程中，个人活动和制度结构高度分化和高度专门化；政治中实施选举和政党活动；大多数机构采用科层制式的组织方式与机制；随着疆域的扩大，社会中心、法律、行政和政治机构的权力得到强化；民主政治（至少是平民主义政治）得到推广；注重进步、改良、幸福、能力与情感自然表现、强调个性和个人尊严、讲究效率的新型文化观的确立和传播等，都被视为政治发展的基本内容。
在目的论的定义中，政治发展被认为是现代化过程中人们期望的目标和状态的实现过程。这些期望的目标可能包括民主、自由、平等、高效、有序、多元化等内容。
派伊（Lucian.W.Pye）在《政治发展诸方面》一书中将政治学家对政治发展的理解概括为以下10个方面：
（1）政治发展是经济发展的政治先决条件
（2）政治发展是向着工业化国家政治形态的转变过程
（3）政治发展就是政治现代化
（4）政治发展就是建立和维持一个独立民族国家的过程
（5）政治发展就是行政和法制体系的发展
（6）政治发展就是大众动员与参与
（7）政治发展就是民主化
（8）政治发展就是稳定和有序的变迁
（9）政治发展就是政治体系动员和能力的提高
（10）政治发展是社会变化过程的一个方面，与社会经济结构发展在本质上是一个过程。
根据他的理解，政治发展是一个综合变化的过程，其中呈现三种趋势：即个人平等观念（equality）的形成、政治体系能力（capacity）的加强和制度分化与专门化（differentiation and specialization）程度的提高。[9]
亨廷顿归纳并分析了当时政治学家对于政治发展的四种定义：
（1）侧重于地域性：认为政治发展仅指亚非拉国家的政治变化， 因而没有包含发达国家，不具有普遍性。
（2）侧重于社会的演变：认为政治发展体现在现代化进程中的政治方面和后果。然而，现代化除了包括工业化、城市化、文化素养和大众媒介作用的日益增强、经济发展、社会和职业流动增大等进程外，也常常伴有更高一级水平的冲突、暴力和混乱，引发不稳定和腐败等负面后果，这些变化与政治发展所具有的正面价值是完全不相符合的。
（3）侧重于发展的目的性：认为政治发展是向着某一政治体系的一个以上的目标的进展。仔细分析，这些目标各不相同，其中任何一个目标的实现都难免要以牺牲其他目标为代价（隐含着内在的矛盾性），如民主化、合法化、政治稳定、政治平等之间是有冲突的，用政治发展将这些可能相互矛盾的目标统合在一起，反而容易造成抹杀不同目标之间的差异。由此看来，政治发展不但不能成为一个分析概念，反而成了一个多余的概念。
（4）侧重于政治的功能性：认为政治发展是向现代社会所特有的政治体系的转变。然而，现代政治的特征主要是政党政治，如此说来，政治发展就意味着政党政治的发展。如果这样，人们提到的其他目标就要被排除在政治发展研究的范畴之外了。[10]
亨廷顿曾经在不同的文献中都表示过，政治发展是一个“多余的概念”。“从一定意义上讲，政治发展是个多余的概念。对政治学家来说，它起的是使之合法化的作用而不是分析作用”[11]151。然而，亨廷顿也充分意识到政治发展概念存在的必要性：“确实存在大量而且往往是令人难忘的文献，它们只能被归类为政治发展研究。不管定义如何下法，这一领域在蓬勃发展。不管这样称呼如何不合逻辑，它还是被称之为政治发展。”[11]151
为了使政治发展成为一个有用的概念，亨廷顿将政治发展解释为政治制度化。[2]67 他提出，政治发展是现代化的政治性后果。政治稳定程度取决于政治制度化与政治参与的函数关系。政治发展意味着在现代化过程中实现政治制度化以适应扩大了的政治参与的要求。[12]
综上所述，对政治发展的理解，仁者见仁，智者见智。人们从不同的角度赋予政治发展以不同的含义，使政治发展变成一个标明政治体系综合能力提高的复杂概念，其中包括，政治合理性基础的扩大，政治制度化水平的提高，政治参与机会的增加，民主程度的提高，公民自由权利的保障和实施等等。
审视政治发展的新视角
政治学“治理”（governance）概念的提出，为我们审视中国政治发展提供了新的视角和分析工具。“治理”是一个比“统治”（government）含义宽泛的概念，尽管目前并没有统一的标准定义，但它一般指“社会”与“政府”的共管共治，强调市场、中介组织和个人在社会管理中的重要作用。[14] “治理”的一般理论告诉我们，一个秩序良好的社会，必须是一个合理划分“公共领域”（public sphere）和“私人领域”（private sphere）界限的社会。属于公共事务的，纳入公共事务管理的范畴，由公共权力（政府）部门采用法律的、行政的、政策的多重手段去解决（所谓“公了”）。属于私人事务，由私人（individual）自己或私人之间（包括个人之间、组织协会之间）通过协商、交易等方式去自行解决（所谓“私了”）。因此，一个秩序良好的政治社会，必须在合理划分国家（state）—社会（society）—个人（individuals）三者界限的基础上，在不同领域，针对不同的对象，实行不同的“治理”原则和手段，确立“管制”＋“自治”的合理模式。
从实践上讲，需要界定政府权威的基础和来源、结构和实现形式；需要安排政府内部结构以及外部（与政党、社团、企事业单位和个人）关系；需要确立社会自治的原则和社会行为的规范；需要确定个人自由权利的内容和保障自由权利的机制。
依据“治理”的观点，政治体系可以分为政府政治体系（即国家和政府政治体系）和非政府政治体系（即由市民社会、政党、社团和个体公民所组成的社会政治体系）。由此，政治发展也可以被分为两个方面。从政府政治体系来说，政治发展主要表现为政府各种管理和协调能力的提高（管制）；从非政府政治体系来说，政治发展主要表现为公民社会的发展壮大，公民政治责任心的增强以及参政议政能力的提高（自治）。政治发展综合体系可以表述如下（见下图）。
政治发展综合体系
通过上述分析可以看出，用民主化来衡量政治发展，确实不能反映一个国家政治发展的全貌。实际上，支持这一观点的理论还不至于此。有人将政治发展的层面概括为“国族整合”、“政治稳定”、“政治参与”、“法治秩序”和“政体分化与能力”五个方面。[14] 通过上述分析可见，政治发展涉及广泛的社会政治层面。在“器物层面”，政治发展意味着政治过程中物质技术手段的改进；在“制度层面”，政治发展意味着组织制度的合理化和制度化水平的提高；在“文化层面”，政治发展意味着思想观念向着现代文明方向的转化。
文明社会的文明治理模式
治理模式的不同层面 治理对象 治理目标和原则
国家领域 民主：通过定期选举组建政府，形成政府合法权威
制约：通过法律和制度，保证权力体系受到来自自身的和来自
公共权力部门和政府官员 社会的两方面的制约和监督
法治：依法约束公共权力，保证其依法实施公共管理
效率：依照效率原则，组建政府机构，实施有效管理
科学：依照科学原则，保证公共决策合理化
社会领域政治党派和各种政治性和非政治 平等：平等对待各党派和社团组织，保证其地位和权利平等
性社会组织或团体 自治：各党派、社团组织高度自治，政府和其他组织不得干涉
平等：平等对待每个公民，保证其政治地位和权利平等宽容：公
民之间倡导互相宽容
个人领域作为社会成员的个体公民自由：公民行动自由和合作自由依法得到保护，任何机构和个
人都不得横加干预
自律：提倡社会成员自主自律，遵纪守法
传统治理模式与现代治理模式比较
比较框架传统政府：社会管制型政府模式现代政府：公共服务型政府模式
政府定位政府是统治人民的工具政府是面向大众的服务机构
管理主体个人、家族、军人、党派 公共部门（政府）、私人部门和“第三部门”
管理方式个人独裁和管制 协商、契约和参与
管理权限极权主义或全能主义（什么都管） 有限政府（管自己该管的事情）
组织结构自上而下的“金字塔”集权模式自上而下和自下而上的“扁平结构”
文明形态与政治发展
文明不同层面 政治发展的体现
物质技术 政治技术和技能（政治艺术）的改进
组织制度 政治程序和规则（政治制度）的完善
思想观念 政治观念和学说（政治理念）的演进
社会心理 民情、风俗和习惯（政治心理）的改造
政治发展也意味着政治综合能力（无论是政府政治能力，还是非政府政治能力）
的提高。[15] 具体而言，就发展的内容而言，包括政治思想与理念、政治制度与
规则、政治行为与决策的改进；就发展方向而言，意味着政治文明程度的不断提高。
政治文明与政治发展
分析架构 政治不文明政治文明
政治行为和决策冲突主义模式：零和合作主义模式：共赢
博弈
政治制度与规则传统模式：暴力统治、 现代模式：民主宪政
人治、世袭和家族统治
政治理念和观念你死我活，胜者为王， 宽容精神，协商合作
败者为寇
从“治理”理论的角度看，政治发展还意味着社会“治理”从单一的或者以强权“管制”为主的模式向着“管制”＋“自治”模式的转变。
中国政治发展新解
中国共产党十六大之后，中国政治发展战略思路变得越来越清晰起来。“政治文明”概念的提出以及运用新的“治理”理念来探讨政治文明与民主宪政的关系，使我们理解和解释中国政治发展有了新的思路。
规范社会行为（社会治理）和规范政府行为（政府治理）是一个国家实现“善治”的重要方面。以往的政治更多地关注于如何统治老百姓，也就是如何“治民”以规范社会行为。这一点在中国传统政治中表现尤为突出。而现代政治的主题是“限制公共权力”，规范政府行为，因此，更多地关注于如何“治官”，“治政”（治理政府）成为政治的核心问题。
从上述分析角度看，20多年中国改革实际上沿着两个方向发展：一是“治民”（即社会治理），一是“治官”（即政府治理）。在“治民”的方面，中国走的是放松管制，还权于民的路子，努力探索一条活化社会的治理模式。在“治官”的方面，中国走的是规范政府管理，限制公权的路子，努力探索一种适应现代化发展的政府模式（包括政府的构建模式和政府的管理模式），希望打造一个文明管理的公共政府。
20世纪80年代，中国政府改革的主要任务和成就在于实现整个社会发展的拨乱反正，清理了历史遗留问题，特别是在国家发展方向上，实现了重大转折。此时，中国改革的主要举措被一般概括为权力下放，开放搞活；从政治学的角度讲，就是还权（权利）于民，放松管制，实现社会和个人的自由化。沿着这条线路，我们看到了90年代开始的村民自治和“草根民主”运动，也看到城市居委会的改革和社区建设运动。
如果说，80年代的改革主要是政府放权，也就是政府“割让领地”，即政府自动收缩权力范围，改变管辖方式，以便给社会自主和个人自由发展腾出更多的空间，那么，90年代，中国政府开始针对自身进行改革。政府先后推出了人事制度改革——实施了公务员制度，机构改革——从机构精简和裁员到职能转变等。这应该说是旨在打造现代政府的积极努力。今天，这条线路的改革也还在继续。沿着这条线路，我们也可以看到后来的政府行政审批制度改革，司法制度改革，行政问责制的实际推行，公示制度和听证制度的部分实施等等。
不管具体的议程怎么安排，不管出现怎样的周折，20多年来，中国改革的总体目标在于实现治理模式的转型改造，这项改革总体上沿着保障“私权”和限制“公权”两个方向展开。毫无疑问，这是符合宪政发展潮流的方向，也是值得大力张扬的。与上述两个方面的进展相伴随，中国共产党自身的建设与改革，也成为中国政治改革和政治发展的重要方面。从70年代末期的思想解放运动，重新评价毛泽东，到“党政分开”，再到“三个代表”和“政治文明”以及目前“加强党的执政能力”的提出，从完善党的纪律检查体制，到党内监督条例的颁布与实施，再到“党内民主”的初步尝试，都反映了在执政党建设方面的种种努力。
综合上述分析，我们可以看到，中国政治发展沿着逐渐清晰的三条线路展开，即“治民”、“治政”和“治党”。
上述三条线路的概括既可以用来解释过去，也可以用来规划未来。从上述三个方面来概括中国政治发展，可以显现中国改革在政治方面所取得的重大成就；从上述三个方面来理解中国政治发展，可以在民主宪政的大目标下坚定我们的发展方向；从上述三个方面来推进中国政治发展，可以为政治文明的实现找到现实的切入点。
中国政治发展的三条线路
改革线路 主要任务和解决的核心问题主要举措和今后的发展方向
“治民”线路 ●明确界定公民权利并通过宪法和法律加以切实保障
（社会治理） 放松管制，保障公民权利，规范社会行为●民自由权利的保障机制
●促进社会自治的健康发展
●政府构建模式
“治政”线路 改造政府，限制公共权力，规范政府行为●政府管理模式
（政府治理） ●官员治理模式
●政治理念的变革
“治党”线路 规范政党行为，把革命党改造成为执政党， ●组织基础的扩大
（政党治理） 实现文明执政●执政方式的变革
基金项目：国家社科基金项目（04BZZ007）
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