建设社会主义新农村的公共政策体系建构，本文主要内容关键词为：公共政策论文,新农村论文,建设社会主义论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社会主义新农村的基本内涵——公共政策体系建构的现实目标
按照党的十六届五中全会提出的社会主义新农村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标要求，社会主义新农村至少应该表现为科学的生产方式、文明的生活方式、民主的管理体制、和睦的邻里关系、崭新的精神面貌、整洁的居住环境等主要方面。社会主义新农村的基本内涵是农村公共政策体系建构的目标体系。
(一)科学的生产方式
科学的生产方式要实现人与自然协调发展、城乡协调发展，要以先进的农业生产技术和经营方式为基础。中国农村社会发展、农民生活方式和习惯的改变要以农业生产方式的转变、经济的发展为基础，新农村要求对农村“自给自足”的生产方式进行深刻反思和变革，以现代科学技术为动力，充分吸取过去经济发展对人文生态环境造成巨大破坏的教训，建立起与信息化社会、市场经济相适应的农业生产方式，发展科技生态农业。
(二)文明的生活方式
文明的生活方式将有力地促进生产方式的科学化。社会主义新农村建设要求农民进行“自我超越”和“改善心智模式”的修炼，反思农村建立在较为落后的生产力基础之上的生活方式、生活习惯和社会发展观。建设社会主义新农村要从人们的思想意识、行为习惯甚至思维方式的转变等方面入手，积极倡导一种文明、健康、具有现代气息的新生活；以小康社会为现实目标，建立起新型农村的乡风民俗和共同愿景，引导农民形成体现现代文明的、科学、健康的生活方式和习惯，不断提高自己的人身修养和文明素质，在提高生活质量的同时，不断厘清和提高对人生的价值和意义的认识，使人的自然价值和社会价值的实现提高到更高水平，逐步实现人的全面发展。
(三)民主的管理体制
民主的管理体制将激发出巨大的动力，促进农民素质和能力的提高，促进生产方式和生活方式的转变。新农村要求政府必须更加灵活和高效，具有较强的应变能力和创造力，更多地让公众参与管理。公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负、绩效的重要性；公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法①。因此，公共权力主体应该是一个以政府为核心的开放体系，让受到决策影响的人享有选择权，参与决策过程；用竞争机制、供求机制、价格机制来协调公共服务提供者与消费者之间的矛盾，并提高管理和服务的效率、质量和效果，避免官僚行政对公共政策价值目标的背离；创新农村社会管理机制，强化行政主导的村民自治，充分激发农村社会的内在潜力，为建立一个活泼、开放、团结、进取的农村社会提供持久的动力；政府不能再以行政命令的方式对村民自治组织发号施令，而要依照法律、利用市场手段积极支持和科学指导村民依法管理自己的事务。
(四)和睦的邻里关系
和睦的邻里关系以诚信友爱为核心，与社区民主管理体制互为基础。建设社会主义新农村要求培育农民的合作精神，大力发扬农民淳朴、厚道的优良品质，在农村形成诚信、文明、热情友爱、团结互助的新风尚。和睦的邻里关系要求调整人与物、人与人、人的自身与内心的关系，提高人的心灵素质，达到一种真善美统一和谐的人格境界。强调道德伦理和人文精神的重建，必须强调教育的作用。不管现代科技如何发达，人性的培育，心灵境界的提升，人们从实然的人向应然的人的超越，总是不可代替的②。因此，建设社会主义新农村的一个重要的建设层面是人性的培育、道德伦理的建设。从长远的观点来看，教育应当把人的心性建设放到一定的高度，对人类心性的关怀才是最根本的关怀。这要求我们的政策制定要遵循一些最基本的原则，如社会公正、利益平衡、保障弱者以及以人为本的发展理念、社会关怀的伦理取向等。
(五)崭新的精神面貌
党的十六届五中全会提出，要加强社会主义精神文明建设，使全体人民始终保持昂扬向上的精神状态。人们的精神面貌是一个人的科学文化素质、身体健康状况、思想道德修养、和睦的人际关系和物质满足程度的综合反映，它才是社会主义新农村最本质的表现。建设社会主义新农村，通过农民思想道德素质、科学文化素质、健康素质的全面提高，农民最终形成积极、健康、向上、乐观、勤奋、求真、奉献的精神面貌，实现人的全面发展。
可见，社会主义新农村建设是以人的发展为基础和归宿的农村政治、经济、社会、文化、环境的协调健康发展。正如赵长茂在《瞭望》2005年第43期上撰文所指出，发展为了人，发展依靠人，发展适应人，发展塑造人。这是新农村公共政策体系建构的根本目标。
二、建设社会主义新农村的公共政策诉求
为系统、全面地建构农村公共政策体系，我们首先要根据中国农村现状和新农村建设的要求对建构农村公共政策体系的政策取向、政策客体、政策措施、政策困境等加以分析。
(一)政策取向：公平分配社会价值
强调政策的“公共取向”，避免目标简化和偏离根本目标。戴维·伊斯顿认为，公共政策是政治系统权威性决定的输出，是对全社会价值所作的权威性分配③。公平分配社会价值是激发社会活力的最重要途径。各尽所能是增进社会财富逐步实现共同富裕的根本途径，而各得其所是各尽所能的根本动力。价值冲突是一种客观存在，其根源就在于主体多元化及其需要、利益和目标的多元化。因此，公平分配社会价值是现代公共政策的必然取向。
宏观上主要包括人与自然、城乡、区域协调发展的问题。在人与自然协调发展方面，解决的是当代人与后代人之间的公平分配问题。建设社会主义新农村要大力发展资源节约型、环境友好型农业，要不断提高农业发展的科技含量，用现代科技确保有限的农业资源得到充分利用，并不断提高经济效益，确保农村环境不断优化，为建设社会主义新农村夯实广泛而坚固的基础。在区域、城乡协调发展方面，解决的是不同区域的人们之间的公平问题。打破城乡区域分治、消除城乡居民身份限制、打破城乡区域市场分割、消除城乡政策差别、推动更大范围的资源流通和合理配置，消除人为的阻碍资源优化配置的政策瓶颈，最终促进城乡人才、土地、资本等资源合理流动和优化配置，为提高农业综合生产能力、进行农业结构调整奠定政策和制度基础。
微观上主要包括个人利益与公共利益之间的平衡、公共政策的目标群体中个人之间的利益平衡、公共政策制定和执行的直接主体与公众之间的利益平衡以及利益冲突的防止和救济、公共政策所关注的目标群体的不同种类的利益或价值之间的平衡。尤其是关于人自身不同种类价值目标的平衡是人全面发展的基础。在政策体系的建构中，我们要根据建设社会主义新农村的利益复杂性的要求，对各种价值进行合理的排序，再做出价值选择。
(二)政策客体：合理确定干预范围
这主要解决政府应该做什么的问题，从而避免工作的盲目性。价值取向在一定程度上决定着政策的客体范围。托马斯·戴伊认为，“公共政策是关于政府所为和所不为的所有内容”④。这一定义反映出行政作为之间、行政作为与不作为之间存在着政策空间，而且决定作为与实际作为之间也有一定的政策空间。政府作为是公共政策，政府无力作为、不能作为或根本不作为同样是公共政策。政府的不作为正如其作为，可能同样对社会产生重大的影响⑤。因此，政府应该根据一定时期特定环境中的各种因素，合理确定政府在哪些方面或问题上采取积极行动，在哪些问题上放任其自然发展，将有限的公共资源用在最需要的地方，避免资源浪费。
公共政策体系建构要求科学界定公共产品的范围，以避免公共产品供给方面的“越位”和“缺位”现象。首先，一些传统意义上的公共产品如今已属于市场调节的范畴，如价格管理、农作物品种的选择、农村民居样式设计等，因而应减少或取消公共政策的干预；其次，当前社会矛盾比较集中和突出的一些领域迫切需要公共产品的供给，如农村的义务教育、基础设施、社会保障、医疗服务、农业生产要素和产品市场的监管、煤矿安全生产监管、公共卫生防御体系以及环境保护等。新农村建设离不开农村社会事业的发展。由于多数地方基层政府财力不足，本身难以支撑社会事业方面的开支，在农村公共产品的提供和基本社会福利方面欠债很多。因此，通过国家政策的调整，加大转移支付力度，增大体制性、制度性的补助，减少项目补助，削减中央各部门配置资源的权力，建立规范的横向财政转移支付，事权财权一起下放，做到制度化、规范化，使财政体制具有平衡地区间提供基础性公共服务的财政能力，从而缩小城乡之间、发达地区与欠发达地区之间人均享受基本公共物品和社会福利的差距⑥。
(三)政策措施：科学选择政策工具
“人类在自身成长和寻求繁荣与文明的历史过程中，总结出了三大有效的管理方法：一是市场的方法；二是行政的方法；三是思维理念的方法”⑦。市场的方法运用市场机制，基础是金钱交易，具有自愿性。行政的方法则利用公众认可的信任感和政治权威，基础是管理者与被管理者之间的“信任”和“通过法律过程而确定的政治权威”，具有强制性。思维理念的方法则通过文化的熏陶、信念的灌输、思维模式的建立，建立社会或集团内的共同思维理念，达到群体行为的一致性，具有自觉性。显然，对它们的综合运用可以多角度、多方位、多层次地提高政策效益和政策目标的实现程度，增强公共政策制定和执行中的回应性和有效性。政策手段的综合运用主要强调以下三个方面：
1.内部监督的强制性。首先必须强调公共政策内部系统的协调统一、责任明确和监督有力，以保证中央和上级的政策得到切实的贯彻执行。“民主政治意味着不愿将权力集中到少数人手中，要使领导人和政策服从于人民的代表和责任机制。但是，为了稳定，民主政治(或任何政府制度)必须有亚历山大·汉密尔顿称作‘能量’的东西：它必须能够行动，并且能够随时地、迅速地、决然地采取行动”⑧。因此，既要保证公共政策切实符合人民意志和公共利益，又要保证公共政策制定和执行的效率。
2.外部监管的强制性。在市场化改革逐步深入之时，个人利益、集团利益及其对公共政策的广泛渗入是我们必须正视的客观事实。我们必须引导其合法地参与政策活动，控制和约束其非法的政策参与活动，在接收其政策诉求之时必须提高甄别能力以及协调能力。我们要从制度、政策的完善上对个人或集团的合法利益给予有力的保障，给予非法利益坚决的杜绝或打击。如在建设新农村的过程中，煤矿等公共资源能否合理利用，是在为少数人还是广大公众谋福利，我们应该更多地依赖公共政策所建立起来的制度或机制进行合理分配和强制监督，而不能只寄希望于某些人道德情操的高尚而主动放弃一些既得利益。这是公共政策所应该致力于解决的问题。
3.服务供给方式的多样性。公共服务的生产和提供方式是公共政策效率高低的直接保证。根据排他性和消费性可以将物品和服务分为四种纯粹形式：排他完全可行的纯个人消费品、排他完全可行的纯共同消费品、排他完全不可行的纯个人消费品和排他完全不可行的纯共同消费品，可分别称为个人物品、可收费物品、共用资源和集体物品。根据安排者、生产者和消费者之间的动态关系，可以将公共服务提供的方式分为四大类，即：公共部门既是安排者又是生产者，包括政府服务和政府间协议等具体形式；公共部门是安排者，私人部门是生产者，包括合同承包、特许经营和补助等具体形式；私人部门是安排者，公共部门是生产者，包括政府出售等具体形式；私人部门是安排者，私人部门是生产者，包括自由市场、志愿服务、自我服务和凭单制等具体形式⑨。可见，一些服务可能由多种方式来提供，这些提供方式还可以单独或联合运用以提供服务。
(四)政策困境：强力推动政策变迁
中国农村公共政策制定面临一个特殊的政策困境。在中国农村实行家庭联产承包责任制之后，旧有的农村经济体制基本上被打破，而新的经济体制，比如农村基础设施建设、农业技术发展等方面的投资体制，农业产业化、农业市场化的机制等尚未完全建立起来，再加上农村旧有的社会体制的核心尚未触及，因而普遍导致了农村生产力发展到一定水平之后很难再有所提高，生产力和社会发展受到了农村经济体制和社会体制的瓶颈制约，社会经历着新旧制度和观念的激烈冲突，再加上国家宏观经济、社会政策的不平衡，致使城乡差距、地区差距、贫富差距越来越大，农村的大部分地区经济建设几乎停步不前，社会事业发展缓慢，精神文化难以引领经济社会发展。
现实中，僵化的政府机构和低效率的运行机制像一张无形的网通过各种社会互动过程妨碍着政策创新，这种现象既是逆境产生的原因，又是社会走出逆境的阻力，为此必须强力推动公共政策创新。并且，“政策若要取得效果，必须达到一个适当的临界质量，足以对其对象产生预期的影响”⑩，因此，农村公共政策的资源投入的数量、决议涉及的范围、方案作用的时间跨度、使用政策手段的数量、政策方案设计的完备程度、政策干预的范围和力度都要与政策问题的阈值要求相一致，过与不及都没有摆脱这种困境的可能。通常情况下，政策制定应当遵循的诸如渐进主义等原则对阈值高的政策问题无能为力，对受传统束缚很深的公共机构也影响很小。因此，有选择的激进主义原则就成为一条切实有效、可行的途径。因此，面对农村的政策困境，认真分析农村所面临的各种矛盾，挑选那些足以改变逆境的主要社会变量，集中政策资源，采取强化的干预手段，促使其朝着良性转化，从而对困境产生重大的影响。
三、建构农村公共政策体系的三个向度
所谓公共政策体系，是指政策元素之间以及不同政策单元之间相互联系并与政策环境相互作用的有机整体(11)。特定社会的政策系统是一个复杂的网络，由纵向结构的分层系统和横向结构的分类系统构成，且政策系统存在于特定的政策环境之中，与环境之间进行着物质、信息和能量的交换，以维持自己的生存和发展。因此，公共政策体系的建构要遵循其整体性、相关性、层次性、有序开放性等特点从纵向、横向和过程三个向度进行建构。
(一)农村公共政策体系的纵向建构
农村公共政策体系的纵向建构的关键是增强高层级政策与低层级政策之间的统一协调，保证低层级政策对高层级政策目标的忠实，而低层级政策在完成政策目标的措施、手段上又不受高层级政策的过度束缚，具有相当的灵活性。
高层级政策的构成要素应该偏重目标、任务、路线、原则、基本方针等内容，这些内容本身具有概括性、综合性、长期性和全局性。但是，为避免低层级政策在贯彻落实中的“上有政策下有对策”、“偷换概念”等偏离政策目标的事情发生，高层级政策的目标、任务必须尽可能明确和具体，并且将其分解和具体化为一个全面的考核指标体系，用以规范低层级政策的目标设定和考核低层级政策的实施效果。
建设社会主义新农村的关键是各层级地方政府严格遵循中央和上级政策的目标任务和方针原则，结合当地经济、社会、文化发展的实际状况，分解目标任务，因地制宜地采取政策措施。中央以及上级政府要制定监督下级政府执行中央和上级政府农村政策情况的政策措施，确保建设社会主义新农村的政策体系在纵向结构上协调统一、执行过硬、监督有力、取得实效。只有农村基层政策不走样，严格执行中央和上级的政策，才能保证农村经济和各项事业健康发展。
(二)农村公共政策体系的横向建构
主要以土地资源、人力资源等的开发和优化配置为基础，以农业生产要素和产品市场培育为基本途径，以社会政策为保障来促进社会主义新农村的建设。
1.农村土地开发利用政策。土地是农民的命根子。土地政策的底线是保护耕地、维护粮食安全、不让农民失业(12)。在赋予农民长期而有保障的土地使用权的基础上，突出耕地保护政策，积极探索城市化、工业化和产业化中的土地利用和流转政策，解决土地分散与农业现代化、分户经营与产业化、小生产与大市场之间的矛盾。土地政策的制定和完善必须以充分保障农民土地权益为前提，促进农村经济发展为目标。土地流转的根本出路是土地权益的市场化、商品化，而土地权益市场化、商品化的关键在于产权明晰、平等交换、依法监管。
2.农村人力资源开发政策。要求完善以九年制义务教育为基础的农村教育体系。人是生产力中的决定因素，因此，通过教育政策的完善，提高农民的素质和能力是建设社会主义新农村的根本。知识积累、文化修养、身心健康、科技进步、精神动力源于以全面素质教育和终身教育为基本理念的现代教育培训体系。
基础教育是提高农民素质和能力的奠基工程，首先要确保农村实现真正意义上的九年制义务教育。据2000年普查结果，我国农村劳动力平均受教育年限仅为6.79年，小学以下文化程度的农村劳动者达到54.17％。国家统计局对西部12个省做了一个监测，初中的完成率不到60％，小学的完成率不到85％，2004年农村的初中毕业生能够升上高中的不到30％。从1985年我国义务教育法颁布以来，有1.6亿农村的青少年没有完成九年制义务教育。应该加快实现农村义务教育主要由中央和省财政来负担，特别是中西部地区的义务教育(13)。
加强农村基础教育和职业教育、继续教育的结合。在科技与人文教育并重的基础上，加强农业专业技术人员的教育培训；加强对农民的科技教育培训，重点应是农业先进适用技术的培训；加强对农村乡土人才的开发与管理。通过各种形式的培训，尽快形成农村人才群体，使农村人才得到有效的开发利用。
3.人力资源优化配置政策。改革以城乡分割的户籍制度为核心的人口流动政策，是实现社会公平、城乡协调发展、人力资源优化配置、降低管理成本的迫切需要。到2003年，农村实际外出就业人口已达9900万人，外出就业农民约占农村劳动力的13％左右，在中西部一些地、县则占农村劳动力总数的20％～30％。近年来，工资性收入增长对农民收入增长的贡献率在80％左右。目前，非农就业收入已经占到农民收入的近1/2，工资性收入已经占到农民收入的1/3。根据第五次人口普查的结果，农业户口人员占第二、三产业就业人口的比重高达46.5％，第二产业中农业户口从业者已经占到了57.59％(14)。可见，革除限制农业人口自由流动的政策及促进人力资源的优化配置势在必行。
4.农业生产要素与产品市场培育政策。农业生产要实现专业化、规模化、科学化和市场化，必须加强农业生产要素和农产品市场体系建设。加强农业信息化建设，完善农产品的期货制度，明确农村合作经济组织的法律地位，制订和实施与国际接轨的质量标准，完善保证平等交易的市场规则，严厉打击违规交易行为，最为根本的是取消市场规则中对农民、农业不公平的政策因素，消除农产品在市场交易中的价格剪刀差。归根结底一句话，在农民与市场的链接上，必须要发育相应的组织载体或契约形式，使农民的产品能顺利进入市场，实现其价值；并使务农劳动者通过这种组织载体或契约方式能分享初级产品进入第二、三产业后的增值利润。
5.逐步建立农村社会保障政策。主要包括社会保险、社会救助、医疗卫生服务、房屋政策、教育政策、老少妇女儿童的福利、社区与非营利组织发展等。社会政策起源于工业社会初期的社会管理实践。社会政策虽然属于公共政策的范畴，但有满足社会主体多层次需要的多元性，也有集中于“公平”和“权利”的本质属性，因而是新农村建设中不可缺少的公共政策成分。完善农村社会保障政策，首先要求政府在公共福利方面的巨大投入；其次要建立政府、社会、个人相结合的社会保障合作机制。
(三)农村公共政策的过程建构
公共政策的本质是动态的，应该说只存在静态的公共政策文件，不存在静态的公共政策。社会处在变动不拘的发展过程中，利益关系只有动态的平衡，而不存在静态的公平。因此，无论是在公共政策的制定过程中还是在公共政策的执行中，缺乏了公共政策的各方利益主体的积极参与和互动，个人偏好以及公共政策的目标、价值理念都不太可能真正地发现，更别说真正地实现。因此，公共政策体系建构的核心应该是公共政策制定和执行过程的公开化、民主化、科学化和程序化。它是公共政策体系横向建构和纵向建构能否达到完善、科学、不断适应和满足社会发展需要的保障，是政策系统与环境之间进行物质、信息和能量交换的保障。
公共政策是协调社会群体利益冲突的重要手段。通过规范人们的行为方向，制约违反规范的行为，以及控制利益冲突等，对各种客观存在的利益诉求实行调控和整合。人们通过公共政策的参与和互动，实现政治参与和政治表达。众多理性但偏好有差异的个体只有通过对话、理解、妥协和互动来求得动态的和谐。并且这种“有组织的无序有三个普遍的属性：未定的偏好、不清楚的技术以及不固定的参与”，“与其说它是根据偏好来行动的，倒不如说它是通过行动来发现偏好的”(15)。社会主义新农村的民主法治和公平正义特征要求政治系统建立起网络健全、程序完善、运行有效的政治参与和政治表达渠道，以使各种利益诉求进入政策议程。而政治参与中输入的无论是政治支持还是政治要求，最终都需要公共政策予以回应。
当前，我国农村政策过程建构主要应包括充分发挥现代信息技术的作用，坚定过程公开的政策取向，充分保障政策制定和执行的民主参与、对话和互动，在此基础上推动政策过程的科学化和程序化。
注释：
①张成福，党秀云.公共管理学.中国人民大学出版社，2001
②郭齐家.中国传统教育哲学与全球伦理.教育研究.中国教育和科研计算机网
③戴维·伊斯顿著.王浦劬译.政治生活的系统分析.华夏出版社，1999：21、28
④[美]托马斯·R·戴伊著.彭勃等译.理解公共政策.华夏出版社，2004：2
⑤张凤合.公共政策价值取向中的政策空间.公共行政，2005(10)
⑥张晓山.努力建设社会主义新农村.http://www.cass.net.cn,2005.10.26
⑦[美]蓝志勇.行政官僚与现代社会.中山大学出版社，2003：14～15
⑧拉里·戴蒙德著.彭灵勇译.民主政治的三个悖论.刘军宁编.民主与民主化.商务印书馆，1999：123
⑨[美]E.S.萨瓦斯著.周志忍等译.民营化与公私部门的伙伴关系.中国人民大学出版社，2002：70
⑩[以]德罗尔.逆境中的政策制定.上海远东出版社，1992：106
(11)竺乾威主编.公共管理(MPA)简明读本.复旦大学出版社，2003：134
(12)王东京.保护耕地不单是经济问题.中国经济史论坛，2004.4.22
(13)韩俊.农村的重中之重应该是教育.learning.sohu.com,2005.3.14
(14)韩俊.从农民到市民的壁垒.中国经济史论坛，2004.7.8
(15)[美]约翰·W·金登著.丁煌等译.议程、备选方案与公共政策(第二版).中国人民大学出版社，2004：105
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