改革和完善民主集中制的运行机制，本文主要内容关键词为：民主集中制论文,运行机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D25;D262.11 [文献标识码]A [文章编号]1007-5801(2000)03-0083-08
民主集中制是我们党和国家根本的领导制度。几十年来，我们在按照民主集中制构建党和国家的领导制度上取得了重要成就和经验，但在实践中也存在着诸多误区和弊端。纠正这些误区和弊端，要解决思想认识上的问题，加强民主集中制的教育，提高全党特别是各级领导干部正确贯彻执行民主集中制的自觉性，更重要的是要从制度上解决问题，改革和完善民主集中制的运行机制，理顺和健全党和国家的领导制度。这就需要我们用改革精神，研究和解决好以下几个方面的问题。
一、按照民主集中制改革和完善党的执政方式，使党对国家政权的领导建立在民主和法治原则的基础上
在执政的条件下，党的领导主要是通过对国家政权的领导来实现的。坚持党的执政地位，是实现党的领导、建设社会主义的根本保证。不坚持党的执政地位，坚持不了国家政权的社会主义性质，已经建立起来的社会主义制度，也会重新回到资本主义社会的老路。前苏东社会主义国家共产党丧失执政地位的教训，已经历史地说明了这个问题。以苏为鉴，我们必须毫不动摇地坚持党对国家政权的领导。但坚持党的领导，也必须适应发展社会主义民主政治和现代化建设的要求，努力改善党的领导，纠正党和国家政治生活中存在的党政不分、以党代政、权力过分集中的弊端。正是针对这种情况，邓小平在十一届三中全会以后多次明确提出要改革党和国家的领导制度。他指出：“怎样改善党的领导，这个重大问题摆在我们的面前。不好好研究这个问题，不解决这个问题，坚持不了党的领导，提高不了党的威信。”[1]他还强调：“我们坚持党的领导，问题是党不善于领导。党要善于领导，不能干预太多，应从中央开始。这样提不会削弱党的领导。干预太多，搞不好倒会削弱党的领导，恐怕是这样一个道理。”[2]
党政关系问题，是个政治体制问题，是个执政方式问题，也就是党应该如何领导国家政权的问题。党和国家机关的性质不同，职责不同，组织形式和工作方式不同，不能把党和国家混淆起来，不能搞党政合一、党政一体化、以党代政，由党直接包办、代替和干预国家政权机关的工作。政党作为一种政治组织，对国家政权的领导，只能是政治上的领导，也就是向国家政权机关提出施政纲领和推荐重要的国家机关工作人员。这种政治上的领导，也必须通过法定程序，使党的主张变成国家意志，并由国家机关运用法律的、经济的、教育的等各种手段，使之得到贯彻执行。这也就是说，党对国家的领导方式，也就是党的执政方式，是一种双向的选择，即党对国家事务有提出施政方针和推荐国家机关重要工作人员的权力，这体现了党对国家的领导原则；同时，国家政权机关对党提出的施政方针和推荐的人选，有依照法定程序进行审议的权力，这体现了党对国家领导的民主原则。这种党的领导原则和民主原则的结合，是民主集中制在党的执政方式上，也就是党对国家领导体制上的根本体现。坚持这种原则，既坚持了党对国家的领导权，又坚持了主权在民、法治至上的原则，保证国家政权机关充分行使自己的权力，对党的主张和推荐的人选进行民主的审议和选择，使党对国家政权的领导建立在社会主义民主和法治的基础上。
党的十五大提出的依法治国，建设社会主义法治国家的治国方针，为转变党的领导和执政方式，改革党政不分、以党代政、权力过分集中的领导体制，找到了正确的道路。党领导人民制定了宪法和法律，自己也必须带头遵守和执行。每个党的组织和党员，首先是党的各级领导机关和领导干部要严格按照法律的规定，规范和约束自己的活动，决不能认为党权高于一切，党委高于一切，党的领导干部可以凌驾于法律之上。十一届三中全会以来，我们纠正了“文化大革命”中那种法律废驰、无法无天的现象，但现实生活中长官意志、权大于法的现象，“往往把领导人说的话当做‘法’、不赞成领导人说的话就叫做‘违法’、领导人的话改变了，‘法’也跟着改变”的现象，在一些地区和部门仍然严重存在。权力必须受到法制的制约。特别是过分集中的权力，没有法律有效的制约，必然产生权力的滥用，给党和国家带来灾难性的后果。邓小平指出：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”[1]历史的教训和当前党和国家政治生活的状况说明，必须切实加强法制建设，使党对国家的领导法治化、制度化，强化党对国家领导的规范性和可操作性，切实纠正和防止党对国家领导工作中的随意性和依领导者个人意志为转移的现象，才能防止历史教训的再次发生。
二、改革民主集中制的运行机制，规范党的领导机关的权力构建，使党内的集中切实建立在民主和集体领导的基础上
纠正党内权力过分集中的弊端，关键是改革党的领导制度，按照民主集中制理顺党的各级领导机关的权力结构，使党内的集中切实建立在民主和集体领导的基础上。
按照马克思主义建党原则，党内的权力结构和运行机制是：党员大会和党的代表大会是党的最高权力机关，党的各级委员会由党员大会和党的代表大会选举产生，在党员大会和代表大会闭会期间，贯彻执行党员大会和党的代表大会的决议，行使党员大会和代表大会的职权，领导党的工作，对党员大会和代表大会负责，报告工作，并受其监督；党的中央和地方的各级委员会选出常委会（在中央还要选出政治局）、书记、副书记，组成各级委员会的集体领导核心，在党委全会闭会期间，行使全会的职权，主持党委的日常工作，对党委集体负责，报告工作，并受其监督。这说明，党内的权力构成是完全建立在党内民主基础之上的，党的各级委员会与党员大会和党的代表大会的关系，书记、常委会与党委全会的关系，是权力的委托与代理的关系，书记、常委会和党委会都是受党员大会和党的代表大会的委托，领导党的工作、管理党的事务的机关，书记、常委会和党委会的活动与决定，都不能超出党员大会和党的代表大会的决议和党章的规定。如遇有特殊情况需要对某些问题作出临时性的处置，事后必须向党员大会和党的代表大会报告，并得到认可。否则，就是党内的“违宪”行为，就要受到党员大会和党的代表大会的弹劾和追究。但在实践中，党员大会和党的代表大会的这种地位和职权，党委全会的地位和职权，都没有得到应有的尊重和行使，常委会甚至书记个人或常委会少数人凌驾于党委全会及党的代表大会和党员大会之上，使党员大会、党的代表大会和党委全会不能发挥应有的作用，形同虚设，因而也就难于监督书记和常委会的工作与活动。党内这种扭曲了的权力机制，是过去党在工作中发生失误，当前一些地方和单位党的领导机关和领导干部中存在的滥用职权、违法乱纪等不正之风和腐败现象的一个重要根源。
纠正这些现象，最重要的就是要把党内这种体制性的权力错位和颠倒了的权力关系，匡正过来，使党委的工作与活动真正受到党员大会和党的代表大会的监督和制约，使书记、常委会的工作与活动真正受到党委全会和党的代表大会的监督和制约。党的性质和历史使命，决定党的各级领导机关实行委员会制，也就是集体领导、集体负责的制度。凡属党内的重要问题，都要由党委集体研究、集体决定、集体负责，集体决定了的问题，要由党委成员分工负责去贯彻执行，把党委集体的决定落实到实处。这是党的民主原则在党的领导制度上的集中体现，也是共产党同其他政党实行的党魁制、总理制、总裁制的根本区别。这一点，应该说在认识上并不会有什么分歧，但在实践中问题往往出在这里。有些书记总想使自己成为党内的家长、首长，把个人凌驾于党委集体之上，把个人的意见视为党委的决定和指示。产生这种现象，除了这些人的家长制作风以外，更重要的是民主集中制特别是少数服从多数的原则，在一些党委（常委）会中没有形成具体有效的机制和议事规则，为那些家长式人物把个人凌驾于集体之上，按照个人意志决定党的工作与活动开放了绿灯。纠正这种现象，最重要的是要按照少数服从多数的原则，制定党委（常委）会的议事规则和决策程序，把少数服从多数的原则具体化、制度化，使民主集中制原则由软件变成硬件，使党委（常委）会的活动和决策有规可循，并对违规行为制定明确的处置办法，才能有效地防止书记个人或少数人把自己凌驾于党委集体之上，减少和杜绝那些家长制人物滥用职权，影响和违规决策现象的发生。
尤其值得注意的是，现实生活中存在着一种比较普遍的把民主集中制变成为行政首长负责制的倾向。就是党委会、常委会讨论问题，往往是与会人员发表意见，最后由书记作总结发言，根据书记的讲话整理成会议纪要，作为党委（常委）会的决定下发贯彻执行。这种形式不是民主集中制的议事决策方式，而是行政首长负责制在党内的突出表现。
民主集中制和行政首长负责制是两种不同的领导体制和组织形式，不能混淆。民主集中制是一种民主的领导体制，是集体领导下的一种民主生活。行政首长负责制实质上是一种个人领导体制。尽管在无产阶级政党内，在社会主义条件下，首长负责制也需要民主的制约，需要领导者具有民主意识和民主作风，领导者在决策时，如果条件允许，也需要进行充分论证和听取各种不同意见，但决定问题最终要由首长下决心，作出决断，特别是在特殊情况下，首长有权根据个人意见决定问题，而不管同意这种决定的人数的多少。因此，“这两种制度我们去用的时候，不要把它混淆起来，应该有所区别。”[3]这也就是说，决不能把首长负责制搬到党委的领导工作中来，用行政首先负责制代替民主集中制和集体领导制。如果是这样，那就必然破坏党内的民主生活，把党的领导体制中的集体领导和民主集中制的运行机制扭曲成为首长负责制。
三、发展党内民主，积极推进党内政治生活的民主化
在改革开放和社会主义现代化建设的历史条件下，发展党内民主，实现党内政治生活民主化，是坚持和健全民主集中制的根本方向和要求，也是推动和促进国家政治生活民主化的关键。十一届三中全会以来，针对党和国家领导体制权力过分集中，“离开民主讲集中，民主太少”的现象，邓小平多次提出了实现党和国家政治生活民主化的问题，并把纠正党和国家领导制度中权力过分集中，作为实现党和国家政治生活民主化的关键。他指出：“肃清封建主义残余影响，重点是切实改革和完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化，经济管理的民主化，整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展。”[1]
发展党内民主，实现党内生活民主化，当前一个突出的问题是要切实保障党员的民主权利，使党内集中真正建立在民主的基础上，强化对党的领导机关和领导干部的监督。
首先，要积极推进党内选举的民主化，使党的各级领导机关的产生和领导干部的选拔真正建立在民主原则的基础上。十一届三中全会以来，我们党内的民主生活有了很大进步，选举的民主化程度有了很大提高。但党内的民主选举和党员对选举权利的行使，在不少地方和单位仍然存在着形式主义现象，存在着压制民主、弄虚作假的现象，甚至于有些地方和单位的领导者把换届选举作为组织帮派体系、培植个人势力，排斥不同意见同志的手段。当前党内一些领导机关和领导干部中存在的不正之风和腐败现象，跑官、买官、卖官现象，一些干部只对上负责、不对下负责的现象，一个重要原因，就是在党内选举中党员和代表不能真正行使应有的民主权利。纠正这些弊端，关键是要扩大党内选举的民主机制。如允许党员和代表联名提出候选人；允许党员和代表个人竞争党内领导职务；进一步扩大差额的层次和人数，使党的高层领导机关的主要成员如常委、书记实行差额产生的原则，等等。这些措施和办法的实行，将会有力地推动党的各级领导机关建立在更加民主的基础上。这不仅有利于激发党的领导层的活力，也有利于进一步增加党员群众对党的领导机关更加有效的监督。
其次，要疏通党员参与党务管理的民主渠道，推动和促进党的领导工作民主化的发展。当前关键是要尊重和充分发挥党代会的作用。党代会是党员和党员代表行使民主权利最重要的场合。要切实把党代会开成党内民主选举、民主决策和民主监督的大会。党的各级委员会要如实向党代会报告工作，既要讲工作成绩，也要讲工作中存在的问题和缺点，要尊重党员和代表的民主权利，真诚欢迎和接受党代会对党委工作的审议。要改变以往党代会中存在的那种党委工作报告中只讲成绩，为自己评功摆好，甚至文过饰非，讲问题则轻描淡写，避重就轻的现象。要把党代会真正开成总结工作的大会，批评和自我批评的大会，认真总结经验教训，找出问题和改进工作的大会。
其三，要切实保障党员监督党的领导工作的权利，鼓励党员揭露和批评党的工作的缺点和错误。党内批评与自我批评，特别是自下而上的和党员群众的批评，是纠正党的工作中缺点和错误的根本方法和途径。尤其是在当前改革开放和现代化建设不断发展的新形势下，新情况新问题层出不穷，各种不正之风和腐败现象屡禁不止，更加需要保障党员的民主权利，鼓励党员拿起批评的武器，揭露党的工作中存在的各种问题和不正之风。但在当前党内生活中，党员的这种民主权利往往得不到应有的保证。比如，党员向上级组织反映本单位党的工作和领导干部问题的检举和控告信等，往往又转给党员所在的领导机关和领导者本人，因而遭到打击报复，受到严重的迫害。这种现象严重侵犯了党员的民主权利，助长了党内不正之风和腐败现象，这也是目前党内批评与自我批评难以开展的重要根源。纠正这种现象，首先是要党的各级领导机关和领导干部要坚持从严治党、从严治政的方针，拿起自我批评的武器，自觉地揭露和改正自己工作中的缺点和错误，同时要虚心听取下级组织和群众的批评和意见，切实保障党员批评党的工作的权利，把党的工作置于党员群众监督的基础上。要以高度负责的精神及时处理和传递党员群众的申诉和控告，不许把党员的申诉和控告信转给被控告人处理，不许对申诉人和控告人进行打击报复。如果发生这种情况，不管涉及到什么人，都要进行严肃地追究和查处。
其四，要坚持保护少数的原则，正确处理党内不同意见的分歧。保护少数是党内民主的重要体现，也是正确处理党内矛盾和斗争的基本条件。历史经验说明，党内生活民主化进程常常被打断，往往是由于错误的估计党内矛盾的性质和形势，并采取错误的斗争形式和手段。这是过去几十年党内政治生活紧张、促成党内各种形式的家长制、一言堂的重要根源。因此，发展党内民主，实现党内生活民主化，重要的一条就是要坚持保护少数的原则，正确处理党内不同意见的分歧和斗争。这是改变党内风气的一个重要问题。我们要很郑重地对待这个问题。
四、发展人民民主，让人民监督党和政府
国家是人民的，让人民监督政府，是现代民主政治的根本要求，也是社会主义国家政治生活发展的根本方向。1945年，毛泽东同民主人士黄炎培谈话，就曾提出让人民监督政府的思想，他说：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[4]1957年，邓小平又进一步提出：“共产党要受监督”。他说：“我们党是执政的党，威信很高。我们大量的干部居于领导地位。在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕。宪法上规定了党的领导，党要领导好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”[5]建国以来，特别是50年代后期以来的历史教训说明，扩大党和国家的民主生活，特别是加强人民群众对党和政府的监督，是实现党和国家政治生活民主化，防止党和国家权力的滥用和异化，反对和纠正权力腐败和各种不正之风的根本途径和保证。
发展民主，让人民监督党和政府，这在原则上并不会有什么异议，关键是让不直接掌管权力的人民监督直接掌管权力的党的组织和政府机关很难。那么怎样才能让人民监督党和政府落到实处呢？这需要我们着重解决好以下几个方面的问题：
第一，要切实尊重和维护人民代表大会在国家政治生活中的最高权力地位，保障各级人民代表大会充分行使宪法赋予的职权。我国宪法规定：国家的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。宪法还规定：国家机构实行民主集中制的原则，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会选举产生，对人民代表大会负责，受它监督。我国宪法的这些规定，说明人民和人民的代表机关行使着管理国家的最充分最广泛的民主权力。这些规定也是其他代议制国家所不能比拟的。但要把宪法的这些原则规定变成人民行使管理国家的具体权力和形式，还要经历一个不断实践和完善的过程，要经历一个把宪法确定的这些原则进一步法律化、制度化，把人民对党和国家监督的规范化、具体化的过程。这首先是要理顺和规范各级党委与同级代表大会及其常委会的关系，既要坚持党委对人大工作的领导，又要保证各级人民代表大会及其常委会独立自主的行使宪法赋予的职权。中央和地方各级党委有权通过法定程序向同级人民代表大会及其常委会提出施政方针和推荐国家机关重要工作人员。各级人民代表大会和常委会也有权按照法定程序予以审议，并在审议的基础上通过或经过修正后通过。法律一经通过并颁布实施，每个党的组织和党员特别是党的领导干部必须带头遵守和执行，任何人决不能凌驾于宪法和法律之上。人民代表大会及其常委会作为国家权力机关的代表，有权监督和检查辖区内的一切团体和人民，包括党的组织和党员的守法和执法的情况，弹劾一切违法犯罪人员。任何党的组织和党员的违法行为都应该受到法律的追究。只有这样，才能防止和纠正权大于法、党大于法的现象，真正使国家走上法治的道路。其次，要理顺和规范政府与同级人民代表大会及其常委会的关系，保证各级人民代表大会和常委会监督检查政府工作的权利。各级政府是同级人民代表大会及其常委会的执行机关，必须执行代表大会及其常委会的决议，对同级人民代表大会及其常委会报告工作，并受其监督。各级人民代表大会及其常委会有权检查同级及其下属各级政府执行宪法、法律和代表大会及其常委会决议的情况，对其工作进行监督和检查。现在有些地方的政府及其职能部门的领导人，往往不能正确认识和处理与同级代表大会和常委会的关系。他们把同级党委和上级政府看得更重要，只对同级党委和上级政府负责，而无视国家
权力机关的监督，甚至于把自己凌驾于国家权力机关之上。改变这种现象，必须严格维护宪法规定的人民代表大会及其常委会对政府及其职能部门的监督，使政府部门切实在宪法和法律范围内活动。代表大会及其常委会要通过加强执法检查，监督政府依法行政，监督司法机关公正司法；要依照宪法和法律赋予的职责，评价政府部门的工作，对于政府部门及其成员的不职称和违法行为，按照法定程序，进行弹劾和追究。做到了这些，就能够有效地防止当前存在的有些政府部门把自己凌驾于人民代表大会及其常委会之上、滥用权力的现象，执法犯法、违法乱纪、行贿受贿、贪污腐败的现象。
第二，要疏通党和国家政治生活中的民主渠道，正确处理党和政府同人民群众之间的矛盾。社会主义民主的实质，就是人民当家作主。正确处理党和政府同人民群众之间的关系，尊重和支持人民行使当家作主的权利，对党对政府来说，都是带根本性的政治问题。党是人民利益的代表，政府是人民行使管理国家的机关。党和政府同人民群众的利益在根本上是一致的。党的方针政策和政府的一切工作，从根本上来说都是为着人民的，是为人民谋利益的。但在有些时候，党的某些方针政策和政府的工作，也会与某些群众和群体的利益和意愿发生矛盾，特别是在党和政府工作中的某些失误以及党和国家机关中发生的一些不正之风，损害了群众利益的时候，也会引起群众的不满情绪，产生党和政府同群众之间的某些矛盾和隔阂。如当前一些地方党和国家机关与干部，甚至一些领导干部利用职权谋取私利的腐败现象和不正之风，使那些地方的党群关系、干群关系处于尖锐的矛盾和对立之中。正确处理党和政府同人民群众之间的这些矛盾，首先是要坚持从严治党、从严治政的方针，加强党和国家政权自身的建设，认真查处党和国家机关工作中存在的各种腐败现象和不正之风，纠正一切侵犯和违害群众利益的行为，使群众从切身体验中感受到我们的党和政府是为人民服务的，是真正代表和维护人民利益的。其次，要坚持用民主的方法解决党和政府同群众之间的矛盾。党和政府必须全心全意为人民服务，使党的方针政策和政府的工作符合人民的利益和要求，并自觉地拿起自我批评的武器，纠正自己工作中的缺点和失误。在党和政府同群众发生矛盾的时候，要采取疏导的方针，要认真听取群众的意见和呼声，解决群众生活和工作中的困难和合理的要求，化解党和政府同群众之间的矛盾，一时不能解决的问题，也要做好说服教育，不要使矛盾激化。其三，要疏通人民群众参与国家事务的管理和监督国家领导机关的渠道，为人民群众监督政府创造更加有利的条件。要强化人民群众对党和国家领导机关的监督。要制定群众监督党和国家机关的法律和制度，从法律和制度上规范和约束领导机关和领导人员接近群众，受群众监督。要积极推进基层政权和党组织的民主化建设，切实把基层党政机关的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督落到实处，提高基层干部的民主素质，实现基层领导工作的民主化，使基层领导机关和领导干部的工作真正建立在群众信任和支持的基础上。
第三，要保障公民的权利不受侵犯。我国宪法对公民的基本权利作了明确的规定。但在现实生活中，公民还难以有效地行使和保护自己的合法权利；一些国家机关和工作人员有法不依，权大于法，利用职权侵犯公民权利的现象，仍时有发生。改变这种现象，关键是要把发展社会主义民主同健全法制紧密结合起来，对宪法规定的公民的各项基本权利和公民行使这些权利的具体办法作出明确的规定，用法律和制度保障公民权利的行使，推动和促进国家政治生活民主化的发展。
我们相信，坚持在上述几个方面改革和完善民主集中制的运行机制，进一步理顺和健全党和国家的权力构成，就能够使民主集中制原则适应建设社会主义民主政治和依法治国的要求，为我国的社会主义改革开放和现代化的实现提供坚强的组织保证。
[收稿日期] 2000-03-05
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