征信法律制度中的政府角色，本文主要内容关键词为：法律制度论文,征信论文,角色论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立健全征信法律制度是社会信用体系建设的重要内容。围绕征信法律制度需要探讨的问题有很多，如信用信息如何采集、处理、加工和使用，如何平衡信息披露、使用与保护国家秘密、企业商业秘密、个人隐私的关系？等等。但政府在征信法律制度中如何定位则是至关重要的问题。因为，体制转轨的特殊时期以及我国征信业发展所处的初级阶段，都决定了政府应该在征信业的发展中发挥重要作用，但政府作为经济社会发展中的最大变量，既可能是促进征信业发展的强大动力，也可能是阻碍征信业发展的重大因素。所以，研究政府的角色对于征信法律制度能否成为“良法”以及征信业能否健康发展都具有重要意义。
一、政府是征信制度规则的制定者
制定征信制度规则，为征信业发展创造公平的竞争环境和条件，为征信活动各方当事人提供合理的行为预期规则，是政府的首要职责。征信业发展需要好的法律制度规则。这个好的制度规则必须遵循并反映征信业发展的客观规律、为征信活动各方利益主体设计合理的激励、约束机制和责任追究机制，能够激发各方主体的积极性、主动性和创造性，能够促进行业健康发展。这个好的制度规则还必须在用语、结构、效力等方面良好，具有普遍性、明确性、统一性、稳定性、可行性、公开性等特点，能够切实有效地回应征信业发展中需要解决的问题。
制定征信制度规则需关注两个问题：
1.多元主体利益和谐。与征信活动有关的利益主体包括征信机构、被征信个人和企业、信息数据提供者、征信产品使用者以及行业协会、政府部门等。这些主体都有各自的利益诉求和权利关注点，征信制度规则必须合理界定各主体的权利、义务，规定这些主体享有权利、承担义务的具体行为规则和程序，还要明确各主体对自己行为的后果所承担的责任，有效平衡协调征信活动各方主体的利益关系，实现多元利益主体的共生共存、共赢共荣。
在政府主导的征信制度规则制定中，必须强调立法程序的科学化、民主化，要通过向社会公布草案、立法听证会、论证会、座谈会等多种方式，让各相关利益主体的意见能够充分表达，民意得以充分汇集。各相关利益主体特别是那些弱势、边缘群体能够有机会表达意见、参与制定“游戏规则”，他们对制度规则的信任将得到加强，征信制度规则的有效实施将有更广泛的社会基础。只有这样才能尽量减少由于关门立法、部门立法方式所可能带来的“立法谋私”、“立法腐败”等现象。
2.征信制度规则体系的和谐。征信业务发展涉及诸多领域的法律规则，不是某单一法律、法规所能涵盖的。如征信机构的设立、变更、终止涉及公司法、行政许可法的有关规则；信用信息的采集涉及各相关主体信息公开以及个人隐私保护、企业商业秘密保护和国家安全等问题。与政府信息公开有关的规则主要是政府信息公开法；与企业信息披露有关的规则主要包括公司法、证券法、会计法、商业银行法、产品质量法、保险法等；与个人信息公开有关的规则主要是关于个人隐私保护的规则，如民法典、隐私法、消费者权益保护法、储蓄管理条例等；与信用信息使用有关的规则包括合同法、反不正当竞争法等。所以，很难设想通过一部综合性、专门的法律比如征信管理条例或征信管理法来解决所有问题。若将信用信息的征集、加工、使用等征信活动的各个环节都纳入法律调整范围，就必须关注征信管理立法与各相关法律、法规之间的和谐一致，不能存在冲突矛盾。
二、政府是征信行业的监管者和被监督者
由于征信市场缺陷的存在以及征信业的社会公共性特点，决定了有必要对征信业实施监管。目前世界各国或地区的征信业监管基本上都是由政府主导来进行。政府监管部门的主要职责是规范征信机构的业务行为，维护征信市场的正常秩序，维护信用交易双方的合法权益，促进征信业规范健康发展。
对征信业的监管权究竟由哪个具体政府部门来行使，监管权如何配置，政府监管、行业自律以及市场约束力量如何有效整合，监管权的边界如何界定，监管权如何行使，如何对监管权进行监督等都是监管体制需要关注的问题。究竟由哪个部门行使监管权，或者由哪个部门主导监管工作，目前争论比较大。主张由中国人民银行、商务部、国家发展和改革委员会以及全国整顿和规范市场经济秩序领导小组作为征信业监管者的意见都有。在各部门之间意见分歧较大的情况下，也有人主张单独成立一个新的机构来行使对征信业的监管职责。
笔者认为，确定征信业监管权的归属部门，应该遵循下列五个原则：
一是最密切联系原则。即征信业务活动的开展与哪个政府部门的关系最密切。判断关系是否密切，可以从信用信息的采集、处理、加工、使用等多个环节来进行。应该说中国人民银行和商务部与征信行业的关系较为密切。
就银行系统来说，银行既是主要的征信信息来源，大量的征信信息中，银行贷款记录占了90％以上，这种情况已被国外征信实践所证实；① 另一方面，银行也是征信市场信用信息的主要需求方。我国目前以银行间接融资为主的特点，也决定了征信市场的需求主要在商业银行。因此，为了维护金融稳定、实现金融业的稳健运行，中国人民银行对信贷征信业行使监管职责是有必要的。当然，中国人民银行与征信业的关联度主要集中在金融领域特别是信贷征信业，征信业的其他领域如商业市场对信息产品的需求也非常大，所以，一直关注面向市场主体的商务信用体系建设的商务部，与征信活动也有密切的关系。
二是“三定方案”主导原则。我国没有专门的中央行政机关设置法，关于中央行政机关的主要职责、内设机构和人员编制的规定，通常是通过国务院办公厅或者中央机构编制委员会办公室发布的“三定方案”来实施的。“三定方案”尽管不是法律，但其关于政府部门的职责划分在实际上具有一定的法律效力。2003年9月，中央机构编制委员会办公室《关于中国人民银行主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知》指出，中国人民银行在职责调整中“强化的职责”有“推动社会信用制度及体系建设，规范和促进信贷征信业的健康发展”，并将“管理信贷征信业，推动建立社会信用体系”作为人民银行14项职责之一，并批准在中国人民银行成立征信管理局，在分行和省会城市中心支行相应成立征信管理处，在地市一级的中心支行也有专岗专人从事征信管理工作。根据“三定方案”，中国人民银行已经成立了征信管理机构，并且在实际上积极承担信贷征信业的管理工作。需指出的是，此“三定方案”明确中国人民银行行使的是“管理信贷征信业”职责，这就意味着，非信贷的征信业务由谁监管还是一个未知数。
三是机构精简原则。有的人认为，社会信用体系建设非常复杂，任何一个政府职能部门都无法完成全面协调和总体规划的任务。因此主张成立一个新的、独立的征信管理机关，对信用行业进行统一管理。这种主张与我国行政管理体制改革应该遵循的机构精简原则不相符。因此，不宜增设新的机构来实施征信业的监管。
四是责权一致、强化责任原则。征信监管权的行使不仅意味着监管部门权力的行使，更多的是责任承担，特别是要对征信业发展负起责任。如果建立有效的问责制，让监管者对于行业发展真正负起责来，则监管部门的确定过程就有可能少去很多部门的竞争。根据该原则，可以明确的是：全国整顿和规范市场经济秩序领导小组作为临时机构，不宜担任征信监管机构。因为征信监管者要行使具体的监管权，这种监管权必须是法定明确的，同时也是责任明确的，监管者必须是责任承担者，而临时机构并不具备这些基本条件。
五是统一监管原则。尽管有多头监管的成功国家，如美国对征信业的监管由联邦储备委员会、联邦贸易委员会等两个以上政府部门负责。但美国多头监管体制的形成，是由其独特的政治、社会、法律制度、历史传统和文化背景等多种因素所决定的。崇尚自由、公平竞争的精神以及强调权力分立、相互制衡的原则，使得美国各监管部门之间形成一种互相制约、监督又互相竞争的微妙关系，也使得任何一个监管机构很难轻易滥用权力，这有助于提高监管的质量和效率。但多头监管的有效运作赖于各相关监管部门的密切合作、有机协调，形成监管合力，实现和谐监管。否则，将极易出现交叉重叠、监管重复、政令不统一等问题。在我国部门利益色彩非常浓厚的现状下，如果实行征信业的多头监管，如何明确监管者之间的权力边界以及建立监管者之间的协调机制则是比较棘手的问题，即使建立了协调机制，但这种协调合作的成本是很高的，其效果也尚难预料。相对来说，由一个部门独立、统一行使对征信业的监管权对于我国应该更加适宜。
当然，正如权力受到有效约束时是天使、不受约束时就是魔鬼，在强调征信业政府监管权的同时，也应强化对政府监管权的监督和有效制约。这种监督就是要强调监管权的合理边界，强调监管权行使的独立、客观、公正，防止监管者被俘虏或俘获，防止监管者被异化为特殊利益集团的代言人。对监管者的监督主要有立法机关的监督、行政机关的内部层级监督和专门监督、司法机关的监督以及新闻舆论社会监督等。
三、政府是信用信息的依法提供者
信用信息的采集是信息整理、加工、保管、评估和使用的基础。征信活动能否有效开展、征信行业能否健康发展、与征信活动有关的各主体的利益能否得以实现，关键在于征信机构能否广泛收集各方面的信用信息和数据，把分散在社会生活中各个角落和各个层面的、与企业和个人信用状况有关的信息集中起来，形成能够全面、真实、详尽、完整地反映企业和个人信用行为的数据档案，并形成规模庞大的数据库系统。为此，征信机构必须依照法律规定在不侵犯企业商业秘密、个人隐私以及不影响国家安全的前提下，广泛采集信息。
我国的征信机构目前在信息获取方面有很多障碍，难以全面采集其业务开展所需要的信用信息。金融、财政、税务、工商、商务、质量技术监督、海关、公安、法院、劳动等政府部门掌握着企业、个人较多的信息和数据，这些信息和数据属于宝贵的公共资源，具有公共产品属性，不应该归属于政府垄断。但由于没有相应法律规定政府部门负有信息公开义务，因此，这些信息一般都不向社会公开，这既造成了信用信息资源的浪费，又增加了征信机构获得信用信息的难度，征信机构由于得不到信息资源而无法高效优质开展征信活动。此外，信用信息部门分割、互为封锁、不能共享的现象也比较普遍。这些都是制约我国征信业发展和信用体系建设的瓶颈。
为使宝贵的信用信息资源得以有效配置、促进信用信息的社会共享、节约社会交易成本、促进征信业发展、增进社会公共利益，需要打破信用信息的垄断，在对国家安全、被征信人隐私和企业商业秘密给予充分保障的前提下，强制实行信用信息的公开与交流制度。为此，应该通过制定《政府信息公开法》，明确政府的信息公开义务，除法定不予公开的信息外，政府各有关部门应当依法将自己在行使职权过程中所获得的企业和个人信用信息通过一定的形式向社会及时、全面、无差别地公开，从而使征信机构能够合法、及时得到相关数据并借此开展业务。
四、政府是征信行业基础设施的建设者
一个覆盖全国的基础信用信息数据库是征信业发展的基础设施，它具有公共物品性质。对于这样的基础工程，由谁来投资建设、建成之后由谁来经营管理，这是我国征信业发展回避不了的问题。
基础信用信息数据库既可以由私人征信机构投资建设，也可以由行业协会的成员单位联合组建，还可以由政府主导投资建设。对处于初级发展阶段的我国征信业来说，在较短的时间内能够集中各种力量迅速建立起覆盖全国范围内的征信数据库，为整个社会征信活动提供基础条件，这是我国当务之急需要解决的问题。完成这一任务，政府主导具有比较优势。因此，协调有关部门开放相关信息和数据，推动全国统一的基础信用信息数据库的建设，这是我国政府应有的职责。
实际上，我国各政府部门已经在积极进行此类工作。如：中国人民银行正在加快全国统一的企业和个人信用信息基础数据库的建设，争取在一、二年时间内基本形成覆盖全国的基础信用信息服务的网络。国务院整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室目前主抓全国信用体系框架和运行机制，该办公室设在商务部。商务部依托中国国际电子商务中心建设“中国企业信用信息数据中心”，计划成为中国最大的企业信用信息数据库。在国家发改委的支持下，由金诚国际信用管理有限公司与北京、天津、黑龙江、安徽、武汉等省市发改委共同发起，联合启动了“社会征信体系联合建设示范工程”，建立跨省市的联合征信体系，实现信用数据资源共享。“示范工程”的枢纽项目是联合信用数据交换中心，该中心具有全国性信用数据交换平台的性质。除此之外，其他中央政府部门以及不少地方政府也投资建设了有关信用信息数据库。
客观地说，这些数据库系统的建设反映了有关政府部门的积极性和推动信用体系建设的决心，但带来的相关问题值得人们深思：一是重复建设，不同政府部门投资建设的数据库有大量的数据源是重叠的，浪费问题显而易见；二是信息分割，不同的数据库系统不仅不统一，而且由于同一企业在不同的政府部门有不同的代码等，最终难以互联互通、实现信息共享。
为了避免重复建设，实现信用信息资源的有机整合，有必要建立全国统一的数据中心，或者依法强制实行各数据库系统的互联互通，打破信用数据的条块分割以及区域、部门和行业割据，实现信息共享，保证信息的完整性与准确性，保证征信数据和征信产品的质量，解决制约我国社会信用体系建设发展的制度性瓶颈。当然，政府出资进行全国统一的数据库建设是必要的，但这并不否定各征信机构根据各自业务发展的需要，而投资建立个性化的信用数据库。
需指出的是，全国统一的数据库系统建成之后，不宜由政府部门来负责运营。这是因为：第一，政府作为公权力的拥有者，天生就是一种垄断组织，由于缺乏市场约束和市场竞争，缺少降低成本的激励机制，这极易导致数据库的系统维护将耗资巨大、费用惊人、成本高昂、效率低下。第二，征信的特质要求提供征信服务的机构必须保持独立、客观和高效的属性，如果政府经营数据库，政府既行使公权力又承担市场化角色，角色冲突难以避免。所以，在数据库建成之后，应该通过政府特许方式，由专门的征信机构按照市场化原则来经营，进行数据库的维护、更新，并独立从事有关征信业务。
五、政府是征信市场发展的推动者
我国征信市场虽然起步晚，但没有必要重复西方国家征信业发展的市场自发形成和自然演化的过程。政府有必要采取有效的措施，在较短的时间内、以较低的成本推动征信业发展。政府的推动作用除了体现在制定制度规则、建设数据库等方面之外，主要就表现在政府是征信市场竞争秩序的维护者。
让市场竞争机制起作用，这是政府履行职责的基本前提，是政府发挥推动作用的着力点。信用信息本质上是一种商品，需要通过市场竞争来提高其质量；征信市场本身是一个相对充分竞争的市场，需要通过竞争来展现行业的生机活力。只有竞争才可以促进征信机构在收集和提供信用信息时能够做到准确、迅速、更具创造性，激发征信机构以合理价格提供优质服务。为此，政府要遵循征信市场基本规律，降低市场准入门槛，取消基于所有制、地域等各种因素对市场竞争者特别是非公有制经济的限制和歧视，鼓励市场化竞争，在竞争中实现优胜劣汰，提升整个行业的活力和竞争力。
有一种观点认为，为了防止征信机构之间的过度竞争，政府应对整个征信市场、征信机构作出总体规划设计，实施严格的市场准入。这种想法很好，征信业如果竞争激烈，确实可能造成民间资源的浪费和重复投资。但问题的关键在于政府切不可因为严格的监管措施，而制约或阻碍征信行业的发展。此外，私人资本的自主投资、自主经营、自负其责的品格，决定其自有精明理性之处，当竞争加剧，行业平均利润率减少之时，资本自有其退出办法，用不着政府操心。
当前，对征信市场竞争秩序的破坏既有来自市场中的不公平因素，但也有来自政府的力量，作为征信行业发展推动者的政府，若权力行使不当，极可能异化为阻碍行业发展的力量。
政府作为征信业发展的推动者，维护公平的市场竞争秩序，关键要解决两个问题：
1.平衡协调好公共征信机构与私营征信机构之间的关系。有人认为，征信行业快速发展需要政府投资设立公共征信机构，这是政府推动的最直接、最有效的体现。确实，我们看到，政府出资设立公共征信机构在不少国家都有实践，如法国、德国等国家的公共征信机构由政府财政出资，并通常建立在一国中央银行的“贷款信息登记系统”的基础上。但同时，我们也得看到，也有不少国家的征信机构主要是私有的。如美国征信数据和市场是充分开放的，征信服务完全由私营征信机构按照市场化的原则承担，政府机构不提供征信服务。所以，不能简单对公共和私营征信机构作出孰优孰劣之分。应该说，两者各自有不同的目标定位和价值趋向，对于征信业的发展来说都具有各自独特的优势和不足。世界银行曾经做过一个抽样调查，在共同存在公共和私营征信机构的国家，“私营模式”的征信服务在各项指标上都优于“公共模式”的征信机构，“私营模式”的征信服务在准确性、及时性、竞争力、可查阅性等指标均优于“公共模式”，而在信用调查报告价格和信息增值方面的指标则劣于“公共模式”。② 因此，理性的态度应该是努力寻找公共征信机构与私营征信机构相互协调与相互支持的和谐之路，不要因为公共征信机构的发展而抑制了私营征信机构发展的空间，要使两者各得其所、公平竞争、共生共荣。
2.建立政府部门与国有资产投资组建的公共征信机构之间的防火墙，防止政府角色错位，防止表面市场化而实际上被行政垄断或利益集团垄断的局面。这面防火墙一方面意味着：政府不是信用信息服务的提供者，更不是信息和服务的垄断者。政府不是市场主体，不参与竞争，不与民争利，不越俎代庖，不滥用公权力危害市场发展；另一方面强调，政府的多重角色必须在不同的部门之间有合理的定位和明确的权力边界：其一，作为监管者的政府必须居于行业中立立场，监管者不应该从事市场化行为，否则就失去了信用管理服务的中立、公正性质；其二，作为一般管理者的政府，应当履行法定的职责，依法提供信用信息，不能垄断信息；其三，作为资产所有者的政府，应当专司所有者的管理角色，依法行使出资者的各项权利、履行出资者的各项义务。这三种不同的政府角色必须由不同的政府部门来行使，出资投资建设基础信用信息数据库的政府部门，必须与具体经营数据库的征信机构在资产、人事、业务、财务等方面实行严格的分离。
六、政府是征信行业自律的支持者
行业协会作为介于政府与企业之间的自律性组织，以为会员提供服务、维护会员合法权益、保护行业公平竞争、促进行业发展为其宗旨，它承担和完成了政府和企业在发展市场经济中所不能完成或者不能高效完成的社会经济职能。让征信行业的自律组织在征信业发展中发挥力所能及的作用，也是各国比较一致的做法。如美国信用管理协会、信用报告协会、美国收账协会等在促进从业人员教育培训、业内交流、行业技术标准制定、行业自律、维护行业利益和代表行业进行政府公关等方面发挥了重要作用。
征信行业协会的职能主要有：一是服务职能。行业协会为其成员提供各种服务，包括组织培训、技术咨询、市场调研、信息交流等活动。二是维护利益职能。行业协会作为本行业利益的代言人，通过各种方式参与有关行业发展、行业改革以及与行业利益相关的政府决策论证，提出有关政策和立法的建议。三是协调职能。对内，行业协会要协调会员之间的关系，规范行业内部的竞争行为，既要促进竞争又要避免过度竞争，使行业内的会员既相互竞争又相互联合依存；对外，行业协会要代表行业的整体利益与外界沟通，对会员与非会员之间或者会员与其他主体之间就行业经营活动产生的争议事项进行调解，对本行业协会与其他行业协会或者其他经济组织的相关经营事项进行协调，代表本行业参与行业性集体谈判，以协调各方利益，维系社会经济的稳定发展。此外，行业协会作为政府与会员企业的联系纽带，协调政府与市场之间的关系：一方面，传达国家法律和政策，另一方面，向政府反馈、提出建议、影响政府制定适合征信业发展的法律和政策。四是自律职能。作为会员之间的利益共同体，行业协会依据国家法律、法规和政策、协会章程或者行规行约，有权制定本行业质量规范、服务标准；参与国家有关行业标准的制定；通过法律法规授权、政府委托，开展行业统计、行业调查、发布行业信息、行业准入资格资质审核等工作；监督会员单位依法经营，对于违反协会章程和行规行约，达不到质量规范、服务标准、损害消费者合法权益、参与不正当竞争以及其他违法行为致使行业整体形象受损的会员，行业协会可依据协会章程，依法对违规会员采取相应的惩戒措施，也可以建议有关政府部门依法对会员或非会员的违法活动进行查处。
政府在加强对征信市场监管的同时，要充分发挥征信行业协会的作用。强化征信业协会职能的核心是：如何合理配置征信业协会与政府监管部门间的权利义务，在两者之间进行监管权分工，明确各自管辖范围和权力作用空间，以使两者相互配合，相辅相成，通过良好的协作，提高市场监管水平，提升监管效率。为此，可考虑以法明确以下内容：
第一，规定行业协会的职责。一是维护会员合法权益，为会员提供服务；二是自治规则制定权，制定会员应遵守的规则；三是日常管理权，包括协助政府监管部门教育和组织会员执行法律、行政法规，监督、检查会员行为；四是行业规划发展权，组织会员就征信行业的发展、运作及有关内容进行研究；组织会员单位的从业人员的业务培训，开展会员间的业务交流；五是制裁权，对违反法律、行政法规或者协会章程的，按照规定给予纪律处分；六是纠纷处理权，对会员之间、会员与客户之间发生的纠纷进行调解。第二，建立行业协会与政府监管部门间的互相制约机制。一方面，自律组织的缺陷决定了行业自律若有效发挥作用，行业协会必须接受监管部门的监管和指导，其活动必须在法律的框架之内进行，其颁布的规则和标准要经过监管部门的审查才能得以实施；如果协会监管不力或行为违反法律规定，将要接受监管部门的制裁和处罚。但监管部门对协会的监管不得影响协会的独立地位和自主性，不得直接干涉协会的内部运作。另一方面，为防止政府对市场的干预、监管走向极端，应依法强化协会对监管部门的制约功能。这种制约主要体现在两方面：一是通过参与政府决策实现对政府的制约，协会作为会员与政府监管部门之间的桥梁和纽带，应把握市场动向，反映行业呼声，为政府监管部门决策提供信息、建议甚至反对意见，促进监管部门依法合理科学决策；同时，对政府监管部门决策的实施情况能够予以及时总结并反馈于政府，为政府决策优化提供信息。二是通过行政诉讼实现对政府的监督，协会不仅可以支持会员对监管部门提起行政诉讼，在特定情况下，如果监管部门行为侵犯组织成员利益或侵害行业的整体利益，应赋予协会直接以原告身份对监管部门提起行政诉讼的权利。第三，强化征信业协会的规章制定权。为保障各种信用信息主体与征信机构之间实现信息共享，提高征信企业信息资源效率，需要制定行业执业技术标准，如数据库建立标准、信息采集标准、信用报告的标准文本以及执业规范准则等，这应该充分发挥行业协会的作用。第四，强化行业协会的非法律惩罚权，使得行业协会成为“有牙齿”的自律组织。没有“牙齿”意味着行业协会没有权威，容易造成协会同行之间的互相竞争乃至残杀，最终损害行业利益，因此，有效发挥协会的自律作用，行业协会一定是要“带牙齿”的行业协会，这需要法律明确赋予协会非法律的处罚权。
注释：
① 吴晓灵：《中国征信业应通过立法实现信用信息资源共享》，《财经时报》2003年8月2日。
② 林钧跃：《论我国个人征信行业发展的模式》，《经济社会体制比较》2003年第6期。
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