中国执政党和参政党履行职能的模式、特点和启示，本文主要内容关键词为：参政党论文,执政党论文,中国论文,职能论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D053 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0139(2010)02-0117-06
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，同时也是我国的政党制度。实现和发展社会主义民主作为中国特色政党制度的价值取向和本质要求，成为我国政党制度推进社会主义民主政治的内在动力[1]。中国特色政党制度以其独特的结构体系和运行机制，来实现其功能与价值，从而体现社会主义民主的特色和优势。
中国多党合作制度的功能与价值主要体现在政治参与、利益表达、社会整合、民主监督、维护稳定五个方面[2]。政党的职能，是政党在政治运行中的职责和功能，它反映政党政治的基本方向、根本任务和主要作用，政党通过履行职能来体现和实现政党制度的功能与价值。在中国特色政党制度中，执政党（中国共产党）和参政党（各民主党派）履行其职能有着独特的模式和特点。
一、执政党和参政党的职能及其履行职能的基本模式
共产党作为执政党，在政治运行中的基本职能主要是：指导政府、组织政府、参加政府。
指导政府：一是掌握政治原则和政治方向，提出国家活动的大政方针，就国家内政、外交、经济、文化、国防等方面的重大问题作出重大决策。这是党的领导的最重要的内容，也是执政党领导职能的主要体现。二是协调社会各方面利益，对国家生活和社会生活实施监督。这是执政党领导职能的又一体现，也是实现党的领导的重要环节[3]。
组织政府：一是推荐干部，人事安排。这既包括推荐中共人士，也包括安排非中共人士；既包括向国家机关推荐，也包括向非中共组织推荐。二是干部推荐、任用必须经过宪法、组织法以及有关章程和工作人员管理条例规定的程序。
参加政府：一是执政党党员直接到国家机关中任职，并保持优势比例，以保证党的主张转变为国家的政策和行为，使党的认识变为群众的共同认识和自觉行动。二是各级党组织和党员要以自己的模范带头作用，影响和带动国家政权机关、各民主党派、各统一战线组织、各群众性社会团体、企事业单位、军队的力量，围绕实现共同的目标，积极发挥各自的作用。
执政党履行其基本职能的模式为：在实践中，中国共产党坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断改革和完善领导体制和工作机制，按照执政党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协和人民团体的关系。一方面，党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，支持各方独立负责、步调一致地开展工作，通过这些组织中的党组织和党员干部贯彻党的路线方针政策，贯彻党委的重大决策和工作部署。另一方面，支持人民代表大会依法履行国家权力机关的职能，经过民主讨论和法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权；支持政协围绕团结和民主两大主题，履行政治协商、民主监督、参政议政的职能；加强同民主党派合作共事，充分发挥中国社会主义政党制度的特点和优势；支持工会、共青团和妇联等人民团体依照法律和各自章程独立自主地开展工作，更好地发挥党联系各方面人民群众的桥梁和纽带作用[4]。
民主党派作为参政党，在政治运行中的基本职能主要是：参政议政、民主监督。
参政党参政的基本点是“一个参加，三个参与”，即：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行。参政议政的主要内容是：通过“一个参加三个参与”，对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、议案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。
民主监督的基本点是“三个方面，一个重点”。中国共产党与民主党派实行互相监督，这种监督包括三个方面：民主党派对中国共产党的监督、中国共产党对各民主党派的监督、各民主党派之间的互相监督。而第一个方面是重点，它是在我国社会主义政党体制内，在团结合作的政党关系基础上，通过民主方式对共产党实行的一种政治监督。民主监督的主要内容是：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；中国共产党各级党委的工作和中共党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。
参政党履行其基本职能的模式为：按照参政的基本点，一定数量的参政党成员参加国家立法、行政和司法机构，在国家政权中担任公职，参加国家事务的管理；并在人大、政府、政协和司法机关领导机构中，对执政党和政府的决策及其贯彻落实情况提出有影响力的意见、建议和批评。参政党参政议政的主渠道是参加各级中共党组织召开的政治协商会议。“在政治协商中，民主党派就执政党和国家重大决策、重要方针制定过程中的有关问题提出意见、建议和批评；在高层次、小范围的谈心会上，民主党派主要领导人就重大问题向中共中央和地方党委主要负责人提出意见、建议和批评；在政协会上，民主党派以党派名义就各方面问题提出意见、建议和批评；民主党派的政协委员在政协各种会议上发言，并通过视察、调查和提交提案来实行监督；民主党派在调查研究的基础上，就国家和地方政治、经济、社会生活中的重大问题提出意见、建议和批评；民主党派参加人大及其常委会或各专门委员会就有关问题组织的调查研究，参加政府有关会议和活动、参与有关法律的制定，提出意见、建议和批评；民主党派成员应邀担任司法机关和政府有关部门的特约员，发挥监督作用”[5]。参政党积极参与改革开放和现代化建设事业，他们就国家政治、经济、社会生活中的全局性、战略性、前瞻性重大问题开展考察调研，提出政策性建议，有效地发挥了参政议政作用，并通过上述多渠道、多形式对执政党的工作实行民主监督。
二、执政党和参政党履行其职能的特点和启示
中国的政体是实行人民代表大会这个根本政治制度，中国的国体是实行人民民主专政的社会主义国家，与之相适应的政党制度和政治运行体制也必然要体现人民最大和宪法至上的特色。
执政党履行其基本职能具有以下特点：第一，组织政府必须符合宪法、符合社会主义建设的需要。不能把执政当作代政，党必须在宪法和法律范围内活动，党的意志必须通过宪法、法律以及有关规定的程序去实现。同时，党在干部推荐和人事安排上要考虑到社会方方面面，注意代表性，体现多党合作。第二，参加政府必须注意协商、协调、协作。参加政府既是参与利益确定过程，也是参与利益实现过程。利益确定过程的重要性，在于它能把党代表的利益和所要达到的目标变为整个政治共同体的法规和意志。共产党执政并不谋求私利，而是一切权力属于人民，一切为着人民的根本利益，所以党在政治生活中必需自觉地保持内部的以及与其他党派和各个方面的政治协商、关系协调、工作协作。这是我国政党制度运行中的重要内容和特色。第三，指导政府必须把好方向，慎之又慎。指导政府主要是决策和协调监督。党提出了建设有中国特色社会主义的理论，制定了以科学发展观统领全局的战略方针，这是指导一切工作的依据。作为政治领导核心，党在社会主义建设实践中要不断地研究和准确把握社会各方面的特殊利益和全体人民的共同利益，以更好地代表人民，接受人民的监督[6]。
参政党履行参政议政职能具有以下特点：第一，参政议政以宪法为准则，以建设富强、民主、文明的祖国为目的。这是由中共中央关于多党合作制度的两个纲领性文件，以及各民主党派章程明确规定的。这说明，中国各参政党履行参政议政职能，是一种有规范有责任的政治行为，是在中国现行政治体制内开展的活动，遵循现行政治体制的运行规则、运作程序和价值取向，服从和服务于建设中国特色社会主义这一全国人民的共同利益和崇高理想，服从和服务于社会主义现代化建设事业的大局[7]。第二，参政党的参政议政，从形式到内容都主要体现在其参政的基本点上，即“一个参加三个参与”：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行。第三，参政议政的第一要务是“发展”。“发展是中国共产党执政兴国的第一要务，也是各民主党派参政议政的第一要务。”这是2005年5号《意见》[8]第一次明确提出的。近年来，参政党的参政议政牢牢把握发展这个根本任务，树立和落实科学发展观，紧紧围绕经济建设这个中心，自觉服务于改革发展稳定的大局，把各方面的智慧和力量凝聚到实现全面建设小康社会的奋斗目标上来，从而使参政议政呈现出紧扣第一要务的特点。第四，渠道多种、形式多样，相互交织、相得益彰。参政党的参政议政作用的发挥，是通过各种形式和渠道达成的。而这也是由其参政议政的基本点“一个参加、三个参与”决定的。参政党的参政议政，除了直接在国家政权机关发挥作用以外，更大量的工作是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，在开展深入调查研究的基础上，通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见、建议，反映所了解的社情民意。参政党参政议政的形式多样、渠道多种，不仅表现在通过人大、政府、政协、司法机关等渠道开展的各项活动和工作上，也表现在参政议政工作本身与政治协商、民主监督的相互交织、相互渗透和相得益彰。
参政党履行民主监督职能具有以下特点：第一，这种监督主要是参政党对执政党的监督，具有政党性。它是参政党的一项基本职能，也是我国监督体系中不可或缺的一个重要方面。第二，这种监督是在社会主义政党体制内进行的政党之间的政治监督，具有政治性。监督的核心是维护国家权力的依法运行和国家大政方针的正确贯彻实施，具有层次高、范围广、形式多样的特点。第三，这种监督的基本方式是提意见、作批评、提建议，具有民主性。这种监督是在我国政党体制内，本着“肝胆相照、荣辱与共”的精神直言相谏、建言献策，是在根本利益一致基础上为支持和帮助中共更好地执政而实行的监督。这与西方政党制度中反对党和在野党以执政党为对立面搞权力制衡有着本质区别。第四，这种监督不具有法律的强制性和行政的约束力，具有建设性。我国监督体系中，有党内监督、法律监督、行政监督、民主监督、舆论监督和群众监督。其中，前三者属于“刚”性监督，后三者属于“柔”性监督。参政党的广泛性和代表性，使其民主监督具有广泛的民意基础。他们所提的批评意见往往切中时弊，所提的建议、意见往往具有真知灼见，无不具有建设性。它一方面以其意见、建议和批评的合理性，对执政党和政府的决策发挥应有的制约和校正作用；一方面又以其意见、建议和批评的温和性，不至于对决策和执行机关形成直接干涉和牵制，“这种监督可以说是一种建设性的‘柔性监督’”[9]。
政治协商是执政党和参政党履行其基本职能的结合点：通过参与政治协商的方式来参政议政、民主监督，是中国参政党履行职能的一个基本特点。“中国特色的政党政治在机制运作上是协商合作的方式，执政党和参政党是团结合作的亲密友党关系，各政党在国家政权中没有任何自己的私利，都是以国家和社会利益最大化为目标。因此，各参政党履行参政议政、民主监督职能，主要是通过政治协商这种方式来实现的”[10]。政治协商的两种基本方式，一是“中国共产党同各民主党派的协商”，二是“中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商”。民主党派在这两种基本方式中都是重要的参与者。政治协商的内容与民主党派参政议政、民主监督的内容基本重叠，从而使民主党派通过政治协商来履行参政议政、民主监督职能具有了充要条件，并取得了良好的社会效果。共产党在政治协商两种基本方式中都是主导者，通过政治协商的方式来实现指导政府、组织政府和参加政府的目的，是中国执政党履行职能的一个基本特点。政治协商正好是执政党和参政党履行其基本职能的结合点，因而政治协商的三化建设成为建立执政党与参政党良性互动机制的关键。是为当代中国民主政治的基本形式与特点。
归纳分析中国执政党和参政党履行其基本职能的模式和特点，我们得到如下启示：
第一，执政党和参政党履行职能的共同特点是以宪法为准则，以协商协调协作为方针，以人民的利益为根本，以建设富强民主文明的祖国为目的。“共产党执政和民主党派参政的目标任务相同，但角色定位不同，可以说，它们是以不同角色维护同一政权，服务同一政府，推进同一事业的。”“执政的要旨是制定和贯彻路线方针政策，参政则是在其中发挥完善和促进作用”[11]。这正是中国政治制度、政党制度的特色所在，应当加以坚持和完善。
第二，通过政治协商的方式来实现指导政府、组织政府和参加政府的目的，是中国执政党履行职能的一个基本特点。通过参与政治协商的方式来参政议政、民主监督，是中国参政党履行职能的一个基本特点。因而中国政党履行其基本职能的三化建设则主要体现在政治协商、参政议政、民主监督的三化建设上。
第三，政治协商正好是执政党和参政党履行其基本职能的结合点，因而政治协商的三化建设成为建立执政党与参政党良性互动机制的关键。亦为发展党内民主，以党内民主带动党际民主进而推进人民民主的关键所在。
三、执政党和参政党履行其职能的现状、问题和启示
中国特色多党合作制度的功能与价值实现得好不好，参政党的认同度及其履行职能的状况是一个现实的考察指标。关于参政党履行职能的现状，根据对四川省社会主义学院和成都市社会主义学院近几年来十几个民主党派领导干部班、非中共人士领导干部班学员的调研（个别访问和问卷调查），他们认为“参政党能在一定程度上参与政务的决策和执行，有拾遗补缺之功效，能使执政党的政策更加完善，执行得更加彻底。”但不少人认为“参政党参与国家和公共事务管理的广度和深度不够，发挥的作用有限，没有真正起到参政党的作用”，不同程度地存在“议政多参政少；协商多监督少；形式多内容少”和“上热中温下凉”（高层重视基层较差）的状况。究其原因，各级或各地中共党委、政府及有关部门对参政党履行职能的重视程度不同，落实有关政策的力度不同，效果也就不一样。有的地方由于缺乏制度约束，重要问题的决定往往受到党政领导的重视程度和开明程度的影响，或程度不同地存在着随意性和形式主义的做法。他们建议：政治协商的“三在前”和“三在先”应形成制度，应使参政党履行职能制度化规范化程序化。从参政党履行职能的操作层面来看，民主党派成员在人大、政府、政协、司法等部门以个人或组织的名义参政议政、民主监督，民主党派负责人在政治协商会议上的参政议政，虽然在其选拔、任职及其工作安排上，都是从参政党组织来考虑的，但在实际上还相当程度的体现为个人的参政议政、民主监督。其效果往往受制于其本人的参政议政水平以及对有关问题的认知和对相关信息了解的程度。如何更好地代表其组织参政议政、民主监督，亟待在工作机制上加以完善和规范。进一步加强党内民主和党际民主建设，提高参政党履行职能的组织化水平，这正是中国政治制度、政党制度需要解决的问题所在。
执政党在指导政府的过程中要把政治协商纳入决策程序，坚持重大问题协商于决策之前，地方经济社会发展中的大政方针和重大问题，要广泛听取各方面意见，促进党和政府的决策科学化，避免和减少决策失误。由于各级各地执行情况不一，因此必须加强政策制定程序和执行程序建设，从而提高执政效率和降低执政成本。执政党在组织政府和参加政府中还应注意解决的问题是：参政党“一个参加三个参与”的方式均已确定，但如何实现“参加和参与”的具体条件、方式、方法、步骤、时限及责任等程序却没有明确，双方都无法合理预期“参加和参与”的结果。例如，在票决制民主形式与协商式民主形式的协调统一中，如何有效保障参政党成员在人大和政府这些国家政权机构中的适当比例；在国家政权、特别是政府机构及其职能部门的职位分配中，如何解决目前参政党成员正职太少的问题；在比例适当分配的基础上，如何做到参政党成员在一定的职能岗位上既有职又有权，特别是正职人员如何正确处理充分行使权力与接受中共党委的政治领导的关系问题；在参政党后备干部的选拔、培养、使用等程序建设上，如何将其纳入执政党整体性干部选拔、教育培训和使用计划的问题，等等。这是进一步发挥我国政党制度功能的一个重要环节，亟须完善相关制度和程序[12]。
我国参政党的民主监督整体上处于稳步推进、健康发展的状况。在事关国家建设和人民切身利益的重大问题上，参政党已经在越来越多的方面发挥监督作用。但要完全实现民主监督的功能还有较大的差距。参政党民主监督存在的问题主要表现为：监督的信息不够及时、知情渠道不够畅通；监督的组织性不强，整体功能较差；监督产生的实际效果弱，监督的约束力不大。造成这些问题的主要原因：一是执政党和政府对参政党的民主监督重视不够，接受党派政治监督的意识还有待于进一步提高。二是参政党的监督仅限于作批评、提意见，没有明确的责任追究方式，缺乏组织和制度保障，难以形成有效的制约。三是民主党派自身作为监督主体，民主监督意识不强，缺乏主动性。有的民主党派成员对民主监督存在着监督作用不大、不愿监督、不敢监督、不好监督的思想，有的表现为针砭时弊颇有见地，对策建议则畏难顾虑。四是我国历经长期的封建专制统治以及建国后实行的计划经济所沿袭下来的行政管理方式，在社会生活的诸多方面缺乏科学监督的氛围，人们的民主和法制观念有待加强，参政党民主监督的能力还有待提高。而民主监督职能的发挥程度必须与整个国民的民主进程、与政治文明的发展推进、与执政党和参政党两方面的发展进步相适应、相协调[13]。
分析中国政党履行职能的现状和存在的问题，我们得到如下启示：
第一，选择和确立符合国情、正确有效的政党制度对国家的稳定发展至关重要。同时还必须深入认识这一制度的优势，不断解决影响优势发挥的问题，创造有利于更好地发挥优势的理论、政策、制度和社会条件。政党制度的优势是政党制度的生命，政党制度要随着不断变化的社会生态环境而发展完善[14]。
第二，坚持和完善中国特色的多党合作制度，切实体现其功能与价值，需要执政党和参政党共同作出努力。在中国共产党领导的多党合作中，共产党是执政党，是决策者；民主党派是参政党，不是决策者，是决策之前的民主程序的重要参与者和执行过程中的监督者。参政党通过参政议政、民主协商，影响执政党的决策，实现政治参与和利益表达；同时协助和配合执政党的监督机关，对其执行机关以及执政党领导下的政权机关进行监督，实现民主监督。执政党在组织政府的过程中，要通过确定适当比例配置党外干部和完善干部推荐任用程序，来体现多党合作，从而为实现多党合作制度的价值与功能提供组织保障；在参加政府的过程中，要协调好方方面面的关系，搞好党与党外人士的合作共事，提供体现多党合作的工作平台；在指导政府的过程中，要始终坚持“三个代表”的政治方向和推进民主政治的价值追求，通过完善政治协商、参政议政、民主监督制度，来体现和保障政治参与、利益表达和民主监督，从而达到利益整合、实现社会的稳定与发展。
一项制度的运行机制的科学构建和有效运用决定着这项制度的成败。机制的价值就在于建立起了人与规则的互动关系，从而形成一种自发的秩序。在政治运行中真正形成以推进民主政治建设为己任，以发展社会主义民主为荣耀的良好局面，这应当成为执政党和参政党履行职能三化建设的追求目标。唯其如此，中国特色政党制度的功能与价值才能得到充分的发挥和体现，才能不断推进社会主义政治制度的发展和自我完善。
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