“省直管县”改革应重点解决政府间财力与事权匹配问题，本文主要内容关键词为：事权论文,财力论文,重点论文,政府论文,省直管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现行“市管县”体制的弊端
市管县体制对增强大中城市实力、发挥其辐射带动作用、推动城乡一体化进程曾起到过积极促进作用，但随着经济社会发展以及市场经济体制的不断完善，市管县体制的弊端也在逐渐显现。
（一）县域经济发展滞后，中心城市的辐射拉动能力有限。
县域经济是连接城乡最直接的纽带，总体上，我国大多数县域经济呈现农业为支柱产业、工业基础薄弱、特色产业缺乏的基本特征。县域建设缺乏水电、交通、信息等基础设施条件和金融体制的有力支持，文化教育、医疗卫生和社会保障等公共服务体系不健全。县级政府有注重经济增长指标的考核，忽视经济、社会、生态、人文、环境协调发展的倾向。经济和财政能力较弱，财政财源结构单一，维持基层政府的正常运转艰难，财政负债严重。我国建立市管县体制的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，但是在我国现有的地级市中，除部分本身经济实力较强、对周边县具有天然辐射带动作用的市以外，很大部分是通过行政指定的方式形成的，经济实力有限，城市的经济辐射带动作用不强；有些市级政府无暇顾及所辖县域经济发展，尤其在辖县市采取的明显城市偏向下，社会经济资源主要被市所汲取，中心城市与县（市）争夺资源、土地和项目，县域经济发展机能弱化，从而制约县域经济的发展。这与建立市管县体制的初衷相悖，从而丧失继续实行市管县体制的根本理由。
（二）市和县（市）矛盾冲突，县乡政府财政困难。
在市辖县的压力型体制下，市级政府对县（市）政府具有人事、行政和财政主导权。市级政府可能截留中央和省下放的审批权限，扩大市级政府管理权限，县乡政府自主权难以得到落实，由此，出现权力渐小、责任重大的责权利不对等的情况，不利于调动县级基层政府的主动性、积极性和创造性，不利于提高行政效能。而且，在我国中央政府与省级政府间事权划分与财权以及财力配置不匹配的大背景下，我国市级政府也普遍存在将财权上提而将事权下压的倾向。财政分配权集中在市级政府，财权及财力向市级政府集中，县级政府有效财权较小，财源结构单一，财政实力弱；事权及责任不断下移，加之，我国政府间转移支付制度不完善，中央财政和省市级财政对县乡财政转移支付的规模较小，分配不规范，各种转移支付形式之间缺乏协调，上级拨付的资金专款经过市级政府进行再分配时，出现截留、挤占、挪用等问题。这是我国大部分县乡财政困难、政府财力与事权不匹配的主要原因。
（三）行政管理效率低下。
我国宪法规定，地方政府管理层次为“三级”，即“省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇”。但长期以来，我国按照中央—省—市—县—乡五级行政体制来建立各种相关制度的地级市政府的管理权限，在众多的法律、法规和政策性文件中得到明确承认和体现。尤其是行政许可法实施以来，地级市政府部门的一些管理权限进一步得到了相关法律的明确。与信息化社会行政组织结构扁平化趋势相悖，“市管县”体制增加行政管理层级，降低信息传递速度，扩大信息失真风险，造成行政管理效率损失和行政成本上升。而且，省—市—县—乡四级行政体制带来政府层级过多、从而加剧政府间事权和财权明晰划分的困难，成为省及省以下政府间职能“错位”、“越位”和“缺位”的主要原因。
二、现行“市管县”体制下的困局源于政府间财力与事权相背离
（一）省以下政府间事权界定模糊，市级政府将事责和支出责任下压给县（市）级政府。
在我国，中央与地方政府共同管理比较广泛的社会事务范围，政府间事权界限比较模糊，相对应的，我国地方政府层面的省、市和县级政府间的事权划分也缺乏明确界定。2004年第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修改通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四章第五十九条明确规定，县级以上地方各级人民政府行使如下职权：执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业，环境和资源保护、城乡建设事业，财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。“市管县”体制下，市级政府相对县级政府在行政、人事和财政权力方面具有绝对的权威，县级政府的人事任命完全由市级政府决定，县级政府的财政资源在很大程度上也受控于市级政府，行政责任和施政业绩也直接对市级政府，所以，县级政府根本没有能力同市级政府讨价还价。为实现本级政府发展经济、开辟财源的重要职责，市级政府不仅会截留中央和省级政府下放的部分行政审批权限，而且会将县级政府拥有的经济和财政资源向上集中，却让县级政府承担大量市级政府不愿意承担的事责和支出责任。就县级政府而言，其法定教育、科技财政支出刚性大，约占总财政支出的30％，中央政府制定多种惠民政策的具体支出责任也往往压到地方，并经省级和市级政府具体落实到县级政府，要求其进行配套，这也使得县级政府的财政支出压力加大。据调查，我国的义务教育经费78％由乡镇负担，9％左右由县财政负担，省负担11％，中央财政负担不足2％，预算内公共卫生支出的55％—60％由县乡财政负担。由此，市级政府不仅不能发挥辐射带动作用，甚至制约县域经济发展。
（二）市级政府集中有限财权，县级政府拥有有限财力。
我国实行高度集中的中央统一税收立法体制，《中华人民共和国宪法》第五十八条和第一百条规定，全部中央税和在全国范围内征收的地方税税法的制定、公布和税种的开征、停征权，属于全国人民代表大会及其常务委员会。省、自治区、直辖市的人大及其常委会在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性税收法规。在实际运行中，地方税收立法权有名无实，中央税、共享税以及地方税的立法权、地方税的税收优惠政策和减免政策大部分都要集中在中央，立法权、解释权、实施细则的制定权也高度集中于中央。地方税立法权的“缺位”不仅使地方政府无法根据本地经济发展特点及时开辟新税源，而且没有兼顾到我国地域辽阔、经济发展不平衡和地方经济各有特色的现实国情。就划分给地方政府的少量税种的实际效果而言，或某些地区不存在相应税源，或税源太小而难以征收，这不利于地方政府因地制宜地调控配置区域性资源，影响地方政府组织收入的积极性，造成地方政府，特别是西部地方政府过于依赖中央政府的财政转移支付。与西方成熟分税制国家在中央、省和市三级政府间划分税权和财权不同，我国五层级政府加大了有限税种税权和财权划分的难度。在省、市、县和乡级政府组成的地方政府层面，2002年所得税改革之后，我国各省根据《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见的通知》要求，出台省内财政体制安排的文件，核心内容是收入划分。多数省规定收入稳定且规模较大的税种由省与市（县）共享，收入较少的税种市（县）独享。参照省级政府规定财政比例分成将大部分财权划归省级政府的做法，市级政府规定市级和县级政府之间的财政分成，将大部分财权集中于市级政府。经由中央、省级和市级政府的层层向上集中，县级政府只拥有有限的有效税权和财权，占全国人口70％以上的县乡财政组织的财政收入仅占全国财政收入的20％左右。
从县级政府可控财力的重要组成部分政府间转移支付看，受我国中央对地方政府转移支付形式不规范、结构不合理、专项转移支付管理混乱等弊端的影响，省级政府和市级政府也参照中央政府对省级政府转移支付采取的税收返还和体制补助等形式，延续分税制实施前旧有财政体制的不合理因素。而且，市级政府不仅无力对中央和省级政府给予县级政府的转移支付进行配套，而且有可能截留、挤占本属于县级政府的转移支付资金。
因此，本质上，当前“市管县”体制下的诸多问题与以中央、省、市、县、乡构成的多层级制为基础的行政、人事和财政体制密切相关。在中央与省级政府以及省与省以下政府间事权界定模糊、财力与事权不匹配的情况下，作为省与县“中间层次”的市级政府是重要的利益集团和层次主体，在政府间事权、财权划分过程中，有向省级政府争取尽可能大的事权、财权和财力却将事责和支出责任下压给县级政府的倾向。这加大了明晰政府间事权、支出责任、财权和财力划分的难度，并带来市与县（市）矛盾冲突、行政效率低下、县乡财政困难和县域经济发展滞后等诸多问题。
三、政府间财力与事权匹配：推进“省直管县”改革的主线
我国探索实践“省直管县”改革采取财政直管和行政直管两种类型，前者是省直接对县进行财政预算编制和收入划分，并把转移支付、专项资金补助、资金调度和债务管理等经济权限下放到县的管理体制；而后者是省绕开市直接在财政、人事、审批和经济社会管理等方面对县进行管理的体制。显然，与财政“省直管县”相比，行政“省直管县”改革的深度和广度更高，不仅与财政体制、行政管理体制和行政区划密切相关，而且将带来利益关系和权力关系调整，因此具有更大的难度。推进“省直管县”体制改革，应根据具体情况，对“市管县”体制存在的问题及其性质和原因进行科学分析与评估，在拟建立的“省直管县”体制框架下，循着省级政府与县级政府之间的事权、财权划分和财力合理配置这一主线，建立政府间财力与事权匹配体制，渐进地实现财政直管到行政直管的过渡。“省直管县”体制下，县级政府与市级政府一样具有同等的行政、财政和人事权力，加之配套的“乡财县管”，政府间事权、财权划分和财力配置的政府层级由此前的省—市—县（市）—乡（镇）四级变成省—市、县（市）两个层级。省级政府及以下层级政府层面政府间事权、财权划分和财力合理配置的实践，可以通过自下而上的方式，为我国实践多年仍没有得到妥善解决政府间（包括中央与省级以及省以下政府间）财力与事权匹配提供有益经验。
（一）探索“省直管县”体制下省—市、县（市）的事权与支出责任划分。
结合我国各省的实际情况，遵循适度分权、受益和职能优势原则，在省—市、县（市）两个层级上具体规定省、市、省直管的县的各自专有事权，以及省、市、省直管的县的共有事权。应采取列举法，就如下事权进行划分：行政机构及其派出机构运转的行政事务；国内外交流出访、对外招商、贸展、援助及文化、科学和信息协作等外向事务；执行宪法、中央制定的法律、行政法规和政策，制定地区性规章制度，武装警察、公安和监狱等社会秩序类事务；农村城市基础教育，科技基础研究和推广应用，地方史志、民俗、文化艺术以及区域发展战略和规划等社会科学、科技教育类事务；“三农”、文化、体育、娱乐以及宗教、医疗卫生、公益性基本设施建设、环境保护、公共交通运输和通讯等公共事务；农林牧副渔以及采矿、制造、建筑和能源等产业和经济发展事务；公费医疗、医疗保险、失业及就业保障、社会福利、最低生活保障、社会救济、优抚安置事务、救灾等社会保障事务。不能一一列举的“未明事项”可由省政府或由省政府交给市或县（市）行使权力。在此基础上，解决各职能部门对口设置双重领导问题，使市、县政府具有根据本地经济和社会发展需要自行决定机构设置和人员编制的较大自由选择权。这样，有助于消除我国省以下政府职能中的“错位”、“越位”和“缺位”。
依据事权划分的结果，确定省、市、省直管的县的各自支出责任。与省政府专有事权对应的支出责任由省财政承担，与市、县政府专有事权对应的支出责任由市、县政府财政承担，而省、市、县共同承担事权对应的财政支出责任由省、市、县根据具体情况分别承担。总体上，凡规模庞大、需巨额资金和高新技术支持的经济社会事务支出，应由省财政承担；财政支出受益范围遍及全省的，应属于省政府财政支出范围，仅及于某一市或县的，由市、县财政承担；须全省统一计划或标准的财政支出，属省级政府支出，需市、县因地制宜的，归于市、县财政支出。
（二）划分“省直管县”体制下省—市、县（市）财政收入。
以事权与支出责任划分为依据，划分“省直管县”体制下省—市、县（市）—乡（镇）的财政收入包括以下方面。首先，划分税收收入。现行分税制框架下，地方政府获得专有税和共享税。一方面，为地方政府共享税收入在两层级政府之间设定恰当的划分比例；另一方面，以征收管理效率和对经济发展促进作用大小为标准，将省级政府可以支配的专有税种在两层级政府之间设定为专有税种或共享比例。有利于实施宏观调控的税种划为省级政府税，同经济发展直接相关的税种确定为省—市、县（市）共享税，将税源分散、与市和县（市）利益关系密切且需调动其组织收入积极性的税种划为市和县（市）税。其次，划分收费和债务收入。我国预算法第19条规定，预算收入由税收收入、依照规定应当上交的国有资产收益、专项收入和其他收入四项组成。其中，预算法实施细则除对“国有资产收益”和“专项收入”的内容做出明确规定外，对“其他收入”的详细内容没有任何相关规定。一方面，结合我国政府收费数额巨大、资金分散、管理混乱、用途不明的现状，应在检查清理各级政府和部门收费项目的基础上，取缔各种不合理、重复、越权和国家明令禁止的收费项目；严格界定具有税收性质、收入稳定、受益范围和程度明显的准公共产品收费范围和标准，通过设置新税种或者扩大税基的办法实行“费改税”，纳入到政府预算的统一管理之中，充分发挥税收筹集财政收入的主渠道作用；将宜采用收费形式、涉及面窄、延续时间短、收入用于专项支出且受益地域和边界相对明确的收费确定下来。另一方面，考虑到地方政府资本性支出在相当长时期内为整个社会提供利益，其建造成本应该分摊到收益年份。这在客观上要求将成本负担向后递延的分担方式，比如地方政府债务融资，特别是中长期债务融资，若债务融资的偿债期限与受益期限大体一致，成本和受益就可以在时间和人群分布上达到一致，实现受益公平原则，并将项目的收益和成本内部化，以提高地方政府经济活动的效率。因而，这是地方政府获得债权的合理性所在。《中华人民共和国预算法》第28条规定，“除法律和国务院另有规定外地方政府不得发行地方政府债券”，因此，应该具体细化和明确“法律和国务院另有规定”的实际内容，规范地方债券或市政债券的发行，以合法规范地增加地方政府收入。就中国目前的现实情况而言，发债权应主要集中于省级政府，或经严格审批允许个别经济发达的市（县）政府发行债券，不宜由县、乡政府作为发债主体。此外，可以在预算法“其他收入”项下明确罚没收入、社会保障基金收入和利息收入等项目，从而将其纳入预算内收入。地方政府在法律允许的范围内，恰当运用收费权和债权，并在省—市、县（市）—乡（镇）之间恰当划分，不仅对于增强三个层级政府的财权和财力大有裨益，而且为我国预算法修订和政府间财权划分提供有益经验。
（三）建立规范的政府间财政转移支付制度，增强省市、县（市）和乡（镇）财力。
明晰省—市、县（市）—乡（镇）之间的事权、支出责任和财政收入划分后，还需要建立规范的政府间财政转移支付制度，用以弥补不同层级政府间收支缺口，推进公共服务均等化。首先，转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县；专项拨款补助由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县。其次，提高财力性转移支付在全部转移支付中所占比重，降低照顾既得利益的税收返还及原体制补助所占比重，推进解决地区间公共服务不均问题。再次，根据实际情况，渐进降低专项转移支付比例，减少或取消部分专项转移支付所需要的市、县（市）级政府的资金配套，增加市、县（市）级政府的自主支配资金规模。
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