冷战后联合国在非洲的维和行动，本文主要内容关键词为：联合国论文,非洲论文,战后论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
冷战后的非洲局势极为错综复杂。在国际局势总体缓和，多数地区呈现和平景象的同 时，非洲不少国家和地区却陷入了新的动乱之中，发生了震惊世界的大规模血腥冲突， 给非洲国家和人民造成了巨大与深重的灾难，引起了国际社会的广泛关注。在极为复杂 的国际环境中，联合国在非洲开展了一系列维和行动，为非洲做出了独特而不容忽视的 贡献。
冷战后联合国在非洲维和行动的成效
联合国在非洲的维和行动是联合国维和行动的重要组成部分，非洲成为联合国开展维 和行动的重点地区。冷战结束以来，联合国共进行了43项维和行动，其中20项是在非洲 进行的。在这20项维和行动中，已完成的有联合国驻纳米比亚过渡时期援助团；联合国 驻安哥拉第一、二、三期核查团；联合国驻安哥拉观察团；联合国驻西撒公民投票特派 团；联合国在索马里第一、二期行动；联合国在莫桑比克行动；联合国驻乌干达和卢旺 达观察团；联合国驻卢旺达援助团；联合国驻利比里亚观察团；联合国驻奥祖地带观察 组；联合国驻中非共和国特派团。仍在进行的维和行动有6项，分别是联合国在利比里 亚行动、联合国驻刚果民主共和国特派团、联合国驻埃塞俄比亚-厄立特里亚特派团、 联合国驻塞拉利昂特派团、联合国驻西撒特派团、联合国驻科特迪瓦特派团。(注：本 文关于联合国在非洲的维和行动资料均引自联合国网站：www.un.org./Depts/dpko/
dpko/pub/pko.htm)
联合国在非洲进行的上述维和行动产生了不同的成效，大体可划分为3类：
(一)维和行动基本达到预定目标，完成维和使命，当地局势恢复平稳，有关地区的和 平与安全得到比较有效的保障，维和行动的积极意义明显。其中联合国在纳米比亚的维 和行动最具典型性。
纳米比亚原称西南非洲，1949年被南非吞并。因此，联合国大会曾多次通过决议，谴 责南非对该地区的非法统治。1968年联合国大会决定将西南非洲更名为纳米比亚。1978 年联合国通过关于实现纳独立的435号决议，要求终止南非统治，通过联合国监督下的 公民投票实现纳独立。1989年，联合国开始实施纳独立计划。同年3月，联合国驻纳米 比亚过渡时期援助团首批部队抵纳。援助团的基本任务是确保在纳米比亚能够举行自由 公正的选举。为给这样的选举创造条件，援助团进行了内容广泛的活动，主要有：监督 落实停火协议和南非军队撤离纳米比亚，以及西南非洲人民组织的部队在指定区域的集 结；遣散南非在纳米比亚建立的地方武装部队；监察纳边界以防止渗透活动；主持和协 调就取消有碍进行自由公正选举的种族歧视法规、大赦流亡的政治领导人、释放在押政 治犯等问题进行的谈判；协助难民重返家园；培训当地的警察部队；在过渡时期管理行 政事宜，并组织、监督和控制大选进程；进行各种经济援助活动等。1990年2月16日， 西南非洲人民组织主席努乔马当选为纳米比亚首任总统。3月21日，他在联合国秘书长 主持下宣誓就职，同日，制宪会议正式转为纳米比亚国民议会，至此纳实现独立。联合 国驻纳米比亚过渡时期援助团在完成使命后撤离。
对照联合国决议有关该次行动的要求，可以认为联合国在纳米比亚的维和行动是成功 的。自由和公正的大选得以举行，南非人离开了纳米比亚，纳米比亚最终获得了独立。 这一成功也经受住了时间的考验。独立以来的纳米比亚，依照宪法，在1994年和1999年 再次举行了大选，努乔马获得连任，纳政局保持了稳定。联合国在纳米比亚的维和行动 是当时维和行动中任务项目最多的，其中有许多是以往的维和行动所没有的。它“是一 项具有创新精神的行动，不仅涉及隔离冲突双方的问题，而且促进了一场重要争端的全 面解决。这一行动是对联合国的极大鼓舞。如果这一行动失败，联合国可能不愿在扩大 维和行动作用的道路上继续走下去。”(注：Roger Hearn,UN Peacekeeping in Action :the Namibian Experience,New York:Nova Science Publishers,Inc.p.240.)在纳米 比亚，联合国部队既是一支维和力量，也是政治变革的促进者，拥有不可替代的地位。 这次行动的成功为后来的莫桑比克行动等提供了有益的经验，并奠定了成功的基础。
(二)维和行动虽然达到了一定的目的，但未能真正、完全地从根源上解决冲突，维和 行动的效果有待进一步观察。联合国在西撒哈拉进行的维和行动较具代表性。
联合国驻西撒哈拉公民投票特派团于1991年4月建立，其任务是监督各方的停火、撤军 及军队的集中；组织并监督公民投票；维护法律与秩序；协助难民返回家园等。由于有 关方面对和平进程中的一些问题存在严重分歧，且至今未能解决，联合国维和行动的任 务至今尚未全部完成，联合国特派团仍在当地执行维和使命。虽然和平进程中的关键一 环——公民投票，至今未能举行且困难重重，前景不容乐观，但联合国的力量毕竟为各 方就西撒哈拉地位问题举行持续谈判提供了必要条件，使该地区的局势基本上保持了稳 定。从这一点来看，联合国已经达到进行维和行动的主要目的。只是问题的最终解决还 需假以时日，因此又不能说这一行动取得了完全的成功。从效果来看，冷战后联合国在 非洲的维和行动中有很大一部分都属于这一范畴，只是在程度上存在差异，面临的问题 各不相同而已。
(三)维和行动的效果不尽人意，问题较多，引发较大争议，如联合国在安哥拉、索马 里、卢旺达等国家的维和行动。其中在索马里的行动最引人注目。
索马里濒临印度洋，扼守红海通向印度洋的战略要地，由于该国具有重要战略位置， 长期为超级大国所觊觎。冷战结束，超级大国的地区利益消失，外部控制势力退出，索 马里陷入国内各派武装力量争权夺利的混战之中，国家局势失控。到1993年初，索内战 已造成35万人死亡，100万人逃亡国外，200万百姓处于饥饿状态。(注：参见刘恩照著 ：《联合国维持和平行动》，法律出版社1999年版，第183页。)为应对索马里出现的人 道主义危机，联合国安理会早在1992年4月即已通过决议，决定建立联合国在索马里的 维和行动。其最初的任务是敦促和监督各方停火，确保国际社会向索马里运送人道主义 救援物资的顺利进行。由于当地已无法律秩序可言，人道主义救援物资不断遭到武装分 子抢劫，甚至发生伤害救援人员事件，因此安理会不得已授权成员国，“采取一切必要 手段”，尽快为人道主义救援活动创造一个安全环境。据此以美国为首的一些国家于19 92年12月派出了“联合特遣队”。特遣队与后来接替它的联合国驻索马里第二期维和部 队均根据授权，动用武力进行维持和平，从而严重加剧维和部队与当地军阀之间的冲突 ，维和部队多次遭到袭击，造成较大伤亡，引起国际社会一片哗然。这一情况促使美国 改变政策，宣布美军将于1994年3月全部撤离索马里。失去美国军事力量支持的联合国 在索马里进行维和行动不得不从使用武力的办法转向政治解决的途径。1995年3月联合 国在索马里的维和行动被迫结束。联合国在索马里进行维和行动期间，索马里的人道主 义危机虽有所缓解，但武装冲突未能被完全控制住，局势依然令人担忧。联合国在索马 里的维和行动遭遇的重大挫折对整个联合国维和行动产生了深远的负面影响，引发了关 于联合国维和原则及发展方向的大争论，促使联合国维和行动从冷战后初期的过热中冷 静下来，进入一个较为谨慎的新的发展阶段。
冷战后联合国在非洲维和行动的主要特点
(一)冷战后联合国在非洲的维和行动激增。综观冷战时期，联合国共进行了13次维和 行动，其中只有1次在非洲，即联合国在刚果的行动。它是联合国在非洲地区首次进行 的维和行动，“在承担责任、行动和卷入人力的规模上都是联合国维和行动史上的里程 碑”，影响深远。(注：The Blue Helmets:A Review of United Nations
Peace-keeping,UN Department of Public Information,1996,p.175.)而冷战后仅10多 年的时间，联合国就在非洲进行了20项维和行动，次数远远超过冷战时期。其主要原因 有：1.冷战结束，世界政治局势发生巨变，导致非洲原有力量结构失衡，被冷战掩盖的 民族、部族和宗教等矛盾逐渐显现，加上西方国家在非洲推行“多党民主制”带来的冲 击，以及非洲国家自身中央权威的社会基础薄弱，经济发展落后等问题，引发各种矛盾 ，并使内乱与民族、部族武装冲突此起彼伏，接连不断，甚至造成人道主义灾难。这使 以维护和平、促进发展为己任的联合国不能不给予非洲更多的关注。2.冷战时期，美苏 超级大国率各自盟国进行的较量主导着世界局势的发展动态。作为安理会常任理事国， 两大国感兴趣的国家与地区，联合国很难实施有效的干预，而它们不感兴趣的地方，联 合国又受资源有限的困扰，难于有所作为。这不能不对联合国在非洲开展维和行动产生 重大影响。冷战后，苏联解体，两个超级大国在非洲的较量消失，非洲地缘政治地位下 降，美国从非洲一些地区收缩力量，进而给联合国在有关地区扩大影响带来难得的机遇 和活动空间。3.冷战时期联合国在刚果的维和行动，曾遭遇重大挫折，损失惨重，200 多名维和人员丧生，秘书长哈马舍尔德在去刚果谈判停火的途中因飞机失事身亡。由于 这次行动耗资不菲，一些做法又遭到不少联合国成员国的批评，引发成员国之间的严重 意见分歧，对联合国以后一段时间里的所有维和行动都产生了警示效应。冷战后初期， 联合国在非洲以及其他地区进行的维和行动，如联合国在纳米比亚、莫桑比克等国的维 和行动，都取得了引人注目的成功，使国际社会对联合国维和行动信心大增，期望值持 续升高。面对非洲的动乱，联合国维和行动遂成为解决问题的首选，致使联合国在非洲 连续建立了多项维和行动。直至进入21世纪后，联合国才放缓了新建非洲维和行动的步 伐。
(二)冷战后联合国在非洲的维和行动大多是应对非洲国家内部武装冲突，而非国家间 的战争与冲突。由于历史上殖民统治遗留的不合理的国界划分，某一民族、种族或部族 常常分布在不同国家里，因此一国内部的冲突较易外溢为国家间的冲突。卢旺达、乌干 达两国之间就由于卢国内胡图族与图西族的争端而形成国家间的冲突。在这种情况下， 联合国在非洲的维和行动自然就与其他地区的维和行动有所不同，它介入的更多的是那 些国内冲突，以防止一国的国内冲突引发地区动荡。这使得原本主要是设计为解决国家 间冲突的联合国维和行动遇到许多新的复杂问题。比如，由于联合国在非洲的维和行动 常常是在中央政府已不存在，军阀混战不休，平民四处逃难的情势下进行，使联合国维 和人员不得不在极为复杂、危险的环境中履行职责，这样，伤亡、失踪、人员和物资的 意外损失极易发生。这就对联合国维和部队的军事能力提出了更高要求。再如，解决非 洲的地区冲突问题，常常需要考虑到国际和国内两方面的因素。国际因素关键在于排除 外部势力的插手，凭借联合国组织的性质及多年维和行动的实践，联合国在这方面有相 当丰富的经验。但消除导致冲突的国内因素却要复杂得多。对此联合国常常是力不从心 。联合国在安哥拉的维和行动圆满地完成了监督古巴军队撤离的任务，最大限度地消除 了安哥拉危机的国际因素，但安内战仍在持续，维和行动未能完全达到目的。“国际和 国内因素的合成，对维和行动进程来说并不是什么新东西，但对联合国来说，已演变为 冷战后时期的一个重要特征，以及一个重复出现的政治与行动方面的问题。”(注：
Norrie Macqueen,The United Nations since 1945:Peace-keeping and the Cold War ,Addison Wesley Longman Limited 1999,p.70.)
(三)非洲国家积极参与联合国在非洲的维和行动。冷战后，联合国的每项在非洲维和 行动都有非洲人参与。特别是非洲的区域性国际组织以极大的热情投身到维和行动中来 ，为联合国在非洲的维和行动注入了新动力，成为联合国在非洲维和行动中不可忽视的 补充力量。非统曾作为该地区历史最悠久、规模最大的地区性组织，先后参与了联合国 在索马里、莫桑比克、卢旺达等国的维和行动。次区域组织西非经济共同体参与了在利 比里亚、塞拉利昂、科特迪瓦等国的相关行动。其他一些非洲地区性组织也以多种方式 多次参与了联合国在非洲的维和行动。非洲国家参与联合国维和行动的力度日趋加强， 既反映了它们在独立后自身力量在不断上升，同时也反映出当今非洲的区域性国际组织 有了长足的发展。非洲地区性组织的力量与联合国在非洲维和行动的力量相比，互有短 长。前者在所能动用的资源、军队的装备和训练等方面均较薄弱，而在适应当地条件、 赢得当地民众支持方面却有较大的优势。(注：Richard Synge,Mozambigue:UN
Peacekeeping in Action 1992-1994,United State Institute of Peace Press,1997,P.172.)双方取长补短，无疑有利于联合国在非洲的维和行动获得成功。
影响联合国在非洲维和成效的重要因素
联合国在非洲的维和行动任务纷繁复杂，主要涉及3个方面：1.在交战各方有意和解、 并付诸行动的情况下，作为各方可以接受的中心力量，发挥缓冲作用，为和平进程的启 动和发展创立一个较适宜的环境。具体方式有：设立隔离交战各方的非军事区，监督停 火及和平协议的执行，监察军队集结、脱离接触、外国武装人员撤离等，以促使和平协 议条款得以最终实现。2.在当地政局混乱，缺乏为各方所能接受的中央权威的状况下， 承担起当地的民政管理和组织工作，维护社会治安、培训当地警察、组织选举并实施监 督、进行战后重建等，发挥过渡时期临时政府的作用。3.开展人道主义救援活动，如对 当地的公共事业(包括教育、卫生、基础设施等)提供支持和帮助，帮助安置流离失所的 民众和遣返难民，为当地民众提供食品和医疗紧急救济等。这3个方面之间没有不可逾 越的界限，依据形势变化的需要，三者可以互相转换。当然这样的转换，需得到联合国 安理会或大会的授权才具有合法性。
由于联合国在非洲维和行动的任务具有多样性，因此维和行动能否达到预定目标，即 成功与否，取决于多种因素相互作用的结果。
首先，就当地情况而言，冲突各方，特别是拥有自己武装力量的主要派别是否真正产 生了平息冲突以求和平的强烈愿望，这是联合国维和行动能否成功的关键因素。换句话 说，联合国须选择适宜进行维和行动的时机。在冲突持续的时间很长且趋于复杂化，对 冲突各方的利益均日益造成巨大损害时，冲突各方有可能希望通过谈判，做出妥协，以 保障既得利益。“由于解决冲突必然需要双方都做出一定妥协，如果仅当事方自身参与 妥协，可能会面临国内反对派和民众的压力，通过第三方可能使各方都易于在保全脸面 的情况下做出妥协，实现早日和解。”(注：S.Touval & I.W.Zartman (ed.),
International Mediation in Theory and Practice,Westview Press 1985,p.255.)外 部力量在此时的介入，有助于推动和平进程的启动与发展。因此，外部力量作用的发挥 必须建立在冲突各方已有解决冲突的愿望基础上。联合国在非洲的维和行动表明，强制 维和虽非完全不可行，但效果常常不尽人意。英国学者诺里·麦克奎因(Norrie
Macqueen)认为，联合国在非洲维和行动的“成败取决于冲突各方自身的动机，而非联 合国对事件的影响。在索马里，以及在安哥拉，国内冲突各方的复杂状况不可能允许一 次成功的多边干预得以实现。无论采取何种形式，赋予什么样的职责，或有什么样的装 备，情况都是如此。”他认为，联合国在索、安两国的两次维和行动比其他的维和行动 都更能说明联合国在非洲干预行动的成功实质上具有的偶然性。(注：Norrie Macqueen ,United Nations Peacekeeping in Africa since 1960,London,Pearson Education
Limited,2002,p.197.)
其次，联合国组织动员、整合与合理运用资源的各项能力是影响到联合国在非洲维和 行动效果的重要因素。仅以协调合作能力为例。联合国在非洲的维和行动大多是具有多 重任务的维和行动，常常是既涉及军事领域，又涉及政治范畴，还涉及进行人道主义救 援方面，内容庞杂。这些行动的后果与当地未来的经济与社会发展有直接的联系。而且 参与这些活动的不仅仅有依据联合国安理会决议建立的维和行动的有关人员，联合国系 统的其他机构(如难民署、儿童基金会、粮农组织等)、地区性政府间组织(非洲联盟、 西非共同体等)、各种非政府组织(如国际红十字委员会、无国界医生志愿组织等)都可 能依据自身的职责和特长介入当地的和平进程。因此，作为经安理会授权、具有权威性 的联合国在非洲的维和行动，如何在众多的活动项目和众多的国际组织之间做好协调工 作，使各种资源得到最佳整合，发挥最大效能，从而为维和行动的开展奠定基础，就成 为行动成败的关键之一。实际上，即使是被公认为联合国在非洲进行的成功的维和行动 ，往往在这方面依然有误。比如，1992年至1994年联合国在莫桑比克的维和行动被认为 是一次成功的行动，但它在协调人道主义救援活动方面就做得不尽人意。理查德·辛格 (Richard Synge)在其著作《莫桑比克：联合国维持和平在行动(1992～1994)》中，对 联合国这次维和行动进行了详尽的总结。他认为联合国在莫桑比克的维和行动在军人复 员和组织选举方面成绩显著，但缺乏整体感，许多机会被错过了。在人道主义救援方面 ，行动慢，效率低，以至于受到国际捐助国和联合国其他机构的抨击。(注：See
Richard Synge,op.cit.pp.162-167.)
再次，国际社会的支持是联合国维和行动取得成功的重要条件之一。联合国成员国， 以及联合国维和行动所在地区及周边国家，还有一些非洲地区性组织，它们对某项维和 行动的立场都可能对联合国的维和行动产生影响。联合国在卢旺达维和行动的拖缓，就 与联合国成员国的消极态度不无关系。此种态度致使联合国行动未能及时到位，导致未 能阻止当地种族大屠杀的发生。
最后，经费不足使联合国在非洲维和行动的效果受到影响。联合国每次在非洲维和行 动的费用达百万美元，过亿元的也不鲜见。维和行动的任务越庞杂，费用就越高。联合 国在纳米比亚维和行动的费用达3亿多美元。联合国在利比里亚维和行动的费用，仅200 3年8月1日至2004年6月30日期间的预算就超过5.6亿美元。(注：UNMIL——Facts and
Figures,www.un.org/Depts/dpko/missions/unmil/facts.html)联合国维和行动的费用 由成员国按比例分摊。冷战后联合国成员国，特别是少数大国欠缴维和摊款，导致维和 经费入不敷出。截至2000年9月30日，联合国成员国的维和欠款数额已达25.07亿美元。 (注：《联合国眼看就没钱花了》，www.zaobao.com/special/newspaper/2000/page 5/ eastday/19100b.html)经费不足导致联合国在非洲的维和行动束缚手脚，其行动的效果 难免受到影响。
几点看法
(一)联合国在非洲维和行动对非洲的总体稳定以及地区安全机制的形成产生了促进作 用。冷战后，非洲地区成为各种武装冲突频发地区，联合国在非洲的维和行动是维护非 洲和平与安全的重要途径之一，它给一些冲突地区带来了和平的曙光。在纳米比亚、莫 桑比克等地，联合国的维和行动有力地保证了和平进程的不断深入，促使当地政局逐步 趋于稳定。即使是一些联合国维和行动未能取得完全成功的地区，联合国维和行动也对 冲突的范围和烈度起到了一定的抑制作用。而维和行动进行的人道主义救援活动更是给 当地的平民百姓带来了实际利益。随着非洲联盟等地区组织的发展与成熟，非洲国家也 开始尝试靠自身力量控制和解决冲突，维护本大陆的和平与稳定。联合国在非洲维和行 动的开展为非洲地区性组织建立本地区的安全保障机制，开展自主维和行动，提供了模 式和范例。(注：参见罗建波：《对非洲自主维和行动的思考》，载《西亚非洲》，200 3年第3期，第45页。)西非经济共同体对利比里亚内战进行的调解和干预行动基本上就 是以联合国在非洲维和行动为样本的，并取得了一定的成功。联合国在非洲维和行动所 依据的基本原则及有关做法还为非洲地区组织进行自主维和行动提供了法律依据，使之 得以合法化，并为实施监督行动提供了可操作性规范。
(二)强制性维和须慎重。由于联合国在非洲的维和行动常常包括多项任务，且常常是 在当地缺乏有效行使职权的政府的情况下进行的，因此不仅联合国决议规定的任务难以 和平的方式完成，人道主义救援活动受到干扰，就是联合国工作人员的自身安全也时常 得不到保障，这就促使联合国维和行动出现了过多依赖武力的倾向。在抢劫盛行的恶劣 环境中执行维和使命，联合国维和人员应加强自身的防护能力，并拥有执行任务所需的 有效手段，包括适当的强制手段。但同时联合国在这一问题上又必须谨慎行事。过多地 动用武力无疑是弊大于利，甚至可能被当地民众视为外来入侵者，从而丧失支持联合国 维和行动的社会基础。而且，目前联合国的维和行动大多是针对一国的国内动乱和冲突 ，情况复杂，过多动用武力，特别是支持一方、打击另一方的做法使联合国过深地陷入 一国国内的政治旋涡，成为冲突的组成部分，并使联合国维和行动无法保持应有的中立 地位，难于进行为冲突各方能接受的斡旋活动，进而失去了缓解冲突并为冲突的最终解 决创造条件，以履行维护国际和平与安全职责的活动空间。此外，过多地动用武力则需 要更多的军事、技术、财政和后勤等方面的资源，而联合国组织并不具备这些资源，需 要各成员国提供，这就给某些大国控制维和行动，借维和行动之名，行一己之利带来机 会。更何况从已有的维和行动来看，过多动武，在非洲复杂的冲突背景下，并非一定能 达到既定目标，取得令人满意的成效。联合国维和部队在索马里的行动即是一例。
(三)关于临时性问题。任何一项维和行动都不可能是永久的，都具有鲜明的临时性。 也就是说，联合国维和行动的出发点在于为持久和平尽可能地创造条件。如何看待这种 临时性对联合国维和行动，特别是在非洲地区的维和行动的影响，涉及对联合国在非洲 维和行动乃至从总体上对联合国维和行动进行客观评价的问题。笔者以为，这种临时性 一方面有利于减轻甚至可能会消除接受维和行动的国家和地区对外来干预力量的恐惧感 与警惕心，减少开展维和行动所遇到的障碍，使维和行动可以处于较受欢迎的地位。另 一方面也成为维和行动存在诸多问题的渊源。非洲地区冲突的复杂性以及该地区在世界 政治中的边缘性使这种临时性带来的问题显得更加突出。比如，集结和部署维和部队的 速度常常不尽人意，即使是比较成功的在纳米比亚的行动，也出现过维和部队的部署不 能按预定时间进行的情况。再如，在有限的时间里，维和行动虽有可能为有关国家和地 区营造一个开展和谈的环境，但很难为当地实现持久和平，维持日后局势的长期稳定打 下比较坚实的基础，导致维和行动结束后当地又可能爆发新一轮冲突，局势又会出现反 复。联合国不得不再次进行维和行动，或一次次地延长维和行动的期限。联合国在西撒 的维和行动就已从1991年延续至今，尚无在近期结束的迹象。西撒目前保持了局势的基 本稳定，有关各方的谈判也在进行，但如果联合国维和部队撤离，当地局势很可能发生 突变，有可能再次爆发武装冲突。显然，这种临时性使联合国在非洲维和行动的成效受 到局限，但它是与生俱来的。维和行动本身就是冷战时期在两大力量对立背景下，联合 国为履行相关职责而创立的一种解决一些地区冲突、并具有妥协性的措施，它不可能消 除导致冲突的根源。从现实来看，这种临时性也不太可能得到改变，因此对联合国在非 洲维和行动的长期作用不应抱有不切实际的幻想。
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