新中国确立民族区域自治制度的历史原因，本文主要内容关键词为：新中国论文,原因论文,制度论文,民族区域自治论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D62 ［文献标识码］A ［文章编号］1001-5140（2009）05-0023-05
新中国成立前夕召开的中国人民政治协商会议第一次全体会议通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》。它用专章阐述了新中国的民族政策，明确规定“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关”[1]，从而把民族区域自治确立为新中国解决民族问题的基本政治制度。这一重大抉择既是中国共产党把马克思主义民族理论同中国民族问题的具体实际相结合，进行理论创新和制度创新的伟大创举，又是顺应中国历史传统和现实条件的必然要求，充分体现了客观规律性和主观能动性的完美统一。
一、新中国确立民族区域自治制度，是中国共产党长期探索国内民族问题解决途径的历史结果
中国共产党自成立以来，始终坚持马克思主义民族平等与团结的根本原则，但在实现民族平等与团结的基本途径或形式上，却经历了从“相对自决”到“区域自治”的历史演进。
为了解决近代以来形成的所谓蒙古问题、西藏问题和新疆问题，中共二大首次提出了“蒙古、西藏、回疆三部”实行自决，用自由联邦制度，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国的主张。同时，明确规定“联邦的原则在中国本部各省是不能采用的”[2]。可见，中共二大提出了一个符合列宁民族自决权理论的“相对自决”方案，这是幼年中共运用马克思主义民族自决权理论解决中国民族问题的最初尝试。它同以往一切民族压迫政策相比有着不可比拟的历史进步性，同当时帝国主义列强和少数反动民族上层鼓吹的旨在分裂中国的所谓“民族自决”有着本质的不同，同苏俄实行的普遍的民族自决和全面的自由联邦也有着显著的差别。正因如此，中共早期民族自决主张虽然因不符中国国情而逐步被放弃，但它在团结和争取各族人民进行反帝反封建革命斗争方面发挥过不可抹杀的历史进步作用，同时，也在理论上和逻辑上为中共进一步探索解决国内民族问题的新途径预留了发展空间[3]。
在大革命时期，中共的民族自决主张一直局限于上述边疆民族问题的解决。大革命失败后，为了反抗国民党的反动统治，也由于党内教条主义的发展，中共的民族自决主张被迅速泛化。到中共六大，明确把“统一中国，承认民族自决权”作为“中国革命现阶段”[4]的十大政治口号之一。这标志着中共早期的民族自决主张已经由最初的解决蒙古、西藏、回疆三大边疆民族问题的方案，发展为解决国内民族问题的基本纲领。然而，在土地革命时期民族地区根据地的政权建设实践中，中共从来没有实行过严格意义上的民族自决。① 中共在民族问题纲领与政权建设实践之间所表现出来的这种不一致性，是民族自决主张具有相对进步性，但不符合中国国情的深刻反映，也是中共在承认民族自决权这一前提下探索解决国内民族问题新途径的具体体现。正是在这一看似矛盾却又合理的历史发展中，中共酝酿出解决国内民族问题的新思路。
“九·一八”事变后，“民族自决”口号日益蜕化为日本分化、肢解中国的遮羞布，同时，抗日民族统一战线也逐步建立。在这种历史背景下，中共对包括民族政策在内的一些重大政策进行了调整。1931年11月，《中华苏维埃共和国宪法大纲》首次给民族自决权赋予了“加入或脱离中国苏维埃联邦”之外的第三层含义——“建立独立的自治区域”[5]。1937年2月，中共中央在关于内蒙工作致少数民族委员会的信中第一次明确指出：“在目前宣传蒙人的独立或分裂，甚至与汉族统治者对立，这是非常不妥当的。而且会给日本以便利。”[6]在中共六届六中全会上，毛泽东作了题为“论新阶段”的主题报告。他没有再提“民族自决”和“自由联邦”，而是强调各少数民族“与汉族有平等的权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一国家”，并初步阐述了民族区域自治的各项具体政策[7]，标志着民族区域自治政策上升为实际指导中共民族工作的基本政策。
然而，在民族理论和未来纲领的层面上，中共并没有立即放弃民族自决主张。因此，中共六届六中全会后出现了新旧两种民族问题主张并存与消长的局面——民族自决提法日渐淡出，民族区域自治政策在实践中不断成熟。从抗战后期开始，中共在蒙古族、回族和黎族聚居区中相继建立了一批民族自治政权，特别是1947年建立的我国第一个省级民族自治区——内蒙古自治区，为新中国实行民族区域自治制度积累了经验，提供了示范。直到1949年9月，“民族区域自治”被载入《共同纲领》，终于宣告了民族区域自治政策的正式确立和民族自决纲领的历史终结。
二、实行民族区域自治是中国共产党运用马克思主义正确解决国内民族问题的伟大创举
在中国人民政治协商会议第一届全体会议及其筹备期间，中国共产党作为执政党和中国各族人民根本利益的忠实代表，经过深入研究和慎重考虑，作出了在建立统一的中华人民共和国的前提下实行民族区域自治的历史抉择。
在1949年中国人民政治协商会议筹备期间，毛泽东曾就是否实行联邦制问题征求当时主管民族工作的李维汉的意见。经过调查研究，李维汉认为我国同苏联国情不同，不宜实行联邦制。其一，少数民族所占人口比重及其分布格局不同。要构成一个民族共和国，需要构成一个独立的经济单位，绝大多数的民族人口要聚居。十月革命后苏联少数民族约占全国总人口的47％，与俄罗斯民族相差不远，而且绝大多数聚居在一起。我国的民族情况与之截然不同，新中国成立前后少数民族只占全国总人口的6％，并且呈现出大分散、小聚居的状态，汉族和少数民族之间以及几个少数民族之间往往互相杂居或交错聚居。因此，在中国不适宜建立也无法建立民族共和国。其二，苏联实行联邦制是逼出来的。马克思、恩格斯、列宁、斯大林主张在统一（单一制的）国家内实行地方自治和民族区域自治，只在例外的情况下允许联邦制。俄国经过二月革命和十月革命，许多非俄罗斯民族实际上已经分离为不同国家（资产阶级共和国，其中大多数经过内战成为苏维埃型的国家），布尔什维克不得不采取联邦制，把按照苏维埃型组成的各个国家联合起来，作为走向完全统一的过渡形式。我国则是各民族在中国共产党领导下由平等联合进行革命，到平等联合建立统一的人民共和国，并没有经过民族分离。
李维汉在认为中国不适合实行联邦制的同时，还研究了斯大林把自治分为行政自治、比较广泛的政治自治、更加扩大的自治、最高自治形式即条约关系4级的论述。他觉得其中“行政自治”一级适合中国国情，建议采用。毛泽东同意这个建议，这就是我国多年来实行的民族区域自治制度。
同年9月7日，周恩来在《关于人民政协的几个问题》的报告中阐明了新中国的民族基本政策和国家结构形式。他说：“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事，但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾，甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨……我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。”[8]22日，周恩来进一步阐述了新民主主义民族政策的基本精神，他指出：“其基本精神是使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭，必须反对各民族的内部的公敌和外部的帝国主义，而在各民族的大家庭中，又必须经常反对大民族主义和狭隘民族主义的倾向。各少数民族的区域自治、武装权利及其宗教信仰之被尊重，均在条文中加以明确的规定。”[9]随后，根据中国共产党的建议，各民族、各党派、各阶层代表共同协商，民族区域自治被载入《共同纲领》并获得一致通过。这说明，新中国民族区域自治制度的确立，不仅是中国共产党运用马克思主义解决国内民族问题的伟大创举，而且是各族人民共同做出的历史选择。
民族区域自治制度把民族自治和区域自治、政治因素和经济因素、历史因素和现实因素有机地结合起来，为少数民族管理内部事务和参与国家管理的民主权利提供了切实的制度保障，具有深刻的历史必然性和巨大的政治优越性。正如周恩来在1958年青岛民族工作座谈会上指出：“在中国适宜于实行民族区域自治，而不适宜于建立也无法建立民族共和国。历史发展没有给我们造成这样的条件，我们就不能采取这样的办法。历史发展给我们造成了另一种条件，这种条件适宜于民族合作，适宜于实行民族区域自治。一个民族不仅可以在一个地方实行自治，成立自治区，而且可以分别在很多地方成立自治州、自治县和民族乡。”[10]
三、新中国确立民族区域自治制度，符合马克思主义解决民族问题的“一般普遍原则”
建立集中统一的大国，反对联邦制和分权制是马克思主义国家学说的基本观点。恩格斯和马克思“从无产阶级和无产阶级革命的观点出发坚持民主集中制，坚持统一而不可分割的共和国”，认为“联邦制共和国或者是一种例外，是发展的障碍，或者是由君主国向集中制共和国的过渡，是在一定的特殊条件下的‘前进一步’”[11]。列宁和斯大林在1917年二月革命以前基本上是反对联邦制的。列宁也说过：“在各个不同的民族组成一个统一的国家的情况下，并且正是由于这种情况，马克思主义者是决不会主张实行任何联邦制原则，也不会主张实行任何分权制的。”[12]斯大林在1917年发表《反对联邦制》一书，反映了当时马克思主义者“占统治地位的对国家联邦制度的否定态度”。[13]但是，俄国许多民族因长期遭受民族压迫，对大俄罗斯人已产生一种严重的不信任。特别是经过二月革命和十月革命之后，许多非俄罗斯民族实际上已经处于完全分离和彼此完全隔绝的状态。在这种情况下，列宁深感难以在俄国建立集中统一的单一制大国，不得不改变初衷，在俄国实行联邦制。尽管如此，列宁同恩格斯一样，仍然“丝毫没有放弃批评联邦制共和国的缺点，丝毫没有放弃为实现统一的民主集中制的共和国而坚决地进行宣传和斗争”[14]。可见，苏俄实行联邦制的这一“例外”和“过渡”，并没有改变马克思主义在国家结构问题上的基本立场和根本观点。
与此同时，列宁认为民主集中制并不排斥民族区域自治。他指出：“民主集中制不仅不排斥地方自治和具有特殊的经济和生活条件、特殊的民族成分等的区域自治；相反地，它必须既要求地方自治，也要求区域自治。”[15]不仅如此，列宁还把民族自治（包括地方自治和区域自治两种形式）提到了马克思主义处理民族问题的“一般普遍原则”这一高度上来。他说：“至于自治，马克思主义者所维护的并不是自治‘权’，而是自治本身，把它当作具有复杂民族成分和极不相同的地理等条件的民主国家的一般普遍原则。”[16]斯大林更是明确指出，区域自治是正确解决民族问题的“唯一办法”和“必要条件”[17]。
可见，在各族人民已经翻身得解放、民族平等的民主制度已经建立的历史条件下，中国共产党领导和团结各族人民，实行民族区域自治，建立单一制的中华人民共和国，完全符合马克思主义的民族理论和国家学说。
四、新中国确立民族区域自治制度，是顺应中国大一统思想观念和单一制政治传统的必然抉择
追求大一统、维护大一统和巩固大一统，不仅是中国历代各族统治者治国安邦的政治取向和最高原则，而且是中华各族人民共同的心理认同和政治诉求。早在夏商周3代，大一统思想就有了萌芽。到了周代，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，大一统观念已经比较明确。在春秋战国时期，大一统思想进一步发展，并形成了以大一统为宗旨的公羊学说。而秦帝国以中央集权制为特征的多民族统一国家的形成，则使“大一统”由政治理想初步成为政治现实。到汉武帝时期，“罢黜百家，独尊儒术”，儒家公羊学说取得统治地位。大一统被尊奉为“天地之常经，万古之通宜”。这无论是对中国的民族心理，还是对后世政治体制和民族关系的发展走向，都产生了极为深远的影响。
历代汉族帝王及其大臣在论述民族关系时，都致力阐发大一统思想，把中原华夏与边疆四夷当作一个不可分割的有机整体。如贾谊的“首足”观，司马相如的“遐迩一体”思想，司马迁的诸族同祖论，韩昌和张猛的“汉与匈奴合为一家”思想，《淮南子》中的“夷夏一圈”思想，《盐铁论》中的“肢体与腹心”论，隋文帝的“华夷同重”论，唐太宗“根本与枝叶”“爱之如一”的思想，明太祖“华夷无间”“抚宁如一”的思想等。在这些观点中，虽然由于历史和阶级的局限性，都或多或少地带有上下主次、内外轻重的差别，但这毕竟是大一统格局内部的差别。
即使是入主中原的少数民族统治者，也从不自外于中华。有的甚至同汉族攀宗认祖，从而形成了古代中国一种独特的历史现象。如，前秦苻坚自称“混六合为一家，视夷狄为赤子”，俨然一派中华天子架势。匈奴贵族刘渊利用匈奴与汉在历史上形成的甥舅关系，以汉为国号，追尊后主刘禅，表示上接汉统。此外，夏国铁弗匈奴人赫连勃勃自称是“大禹之后”，北魏拓跋氏称自己为“轩辕之苗裔”，北周宇文氏和辽的契丹统治者均称其先“出自炎帝”。事实究竟如何，应另当别论，甚至已不再重要，重要的是隐藏在这一历史现象之后的华夷一家观念。特别值得指出的是蒙古族和满族这两个为中华大一统做出重大贡献的伟大民族，其民族观和国家观较汉族统治者更为开明。元世祖忽必烈即位后不久，立即诏告天下，以示他所统治的国家是“绍百王而纪统”的中华大一统正统王朝，而不只是蒙古族的国家。清雍正帝更是亲撰《大义觉迷录》一书，凭借清朝对中华大一统的贡献，理直气壮地驳斥了“华夷之辨”的观点。
自近代以来，中国各族人民为维护国家统一和争取民族解放进行了艰苦卓绝的斗争。特别是抗日战争时期，中国各民族进一步联合起来，同仇敌忾，共御外侮，涌现出回民支队、内蒙古抗日游击队等许多以少数民族为主体的抗日力量，为夺取反法西斯战争胜利谱写了可歌可泣的历史篇章。与此同时，中国各族人民还同极少数民族分裂分子在帝国主义势力支持下进行策划制造所谓“西藏独立”“东突厥斯坦”、伪“满洲国”等民族分裂活动进行了坚决的斗争。在这种共御外侮的斗争中，中国传统的大一统思想和民族认同得到进一步升华。伟大祖国是各民族的共有家园，只有国家的主权统一和领土完整，各民族才能实现真正的自由平等和发展进步；中国各族人民只有更加紧密地团结和联合起来，才能维护国家主权统一、领土完整和实现国家繁荣富强。伴随着这种民族意识的觉醒，中华民族实现了从“自在的民族实体”到“自觉的民族实体”的历史性飞跃[18]，从而为新中国实行民族区域自治奠定了坚实的政治基础。
总之，“中华大一统”的思想观念源远流长、根深蒂固。在它的影响下，秦帝国开始建立的单一制中央集权体制一直延续下来，并得到逐步完善。而近代以来受西方政治思潮影响主张联邦制的呼声虽然也几度兴起，但始终没有成为政治现实。新中国把民族区域自治确立为解决国内民族问题的基本制度，是顺应“大一统”民族心理和单一制政治传统的明智之举、必然之举。历史已经证明，民族自决和联邦制原则不适合中国国情，只有在建立统一的中华人民共和国的前提下实行民族区域自治，才是正确解决中国民族问题的必由之路。
［收稿日期］2009-05-26
注释：
① 在长征途中，虽然按照“民族自决”原则建立了冠之以民族名称的“格勒得沙共和国”“波巴人民共和国”和“豫海县回民自治政府”，但是，这3个政权在要求脱离和推翻国民党反动统治的同时，接受和拥护中国共产党的领导，并为红军北上抗日作出了巨大贡献。“格勒得沙”是嘉绒藏语，意为“藏族人民”；“波巴”或“博巴”也是藏语音译，意为“藏族”“藏人”。