建立和完善社会主义新农村建设的投入保障机制，本文主要内容关键词为：新农村论文,保障机制论文,完善社会主义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会主义新农村是一个经济、政治、文化和社会建设四位一体的综合概念。“十一五”规划《建议》用“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20个字描绘出了一幅新农村的美好蓝图。推进新农村建设的总体目标应该是，在未来15年左右的时间内，使农村的整体面貌大为改观，城乡之间的差距明显缩小。新农村建设要解决的一个核心的问题是“钱从哪来”。1998年实施积极财政政策以来，中央财政用于“三农”的投入增加较多，增长较快，在整个财政支农支出中所占比重较高。但与新农村建设的需求相比，国家财政支农资金总量仍然不足，投入结构不合理、管理体制不完善、中央和地方之间投入职责划分不清、资金使用效果不理想等问题也比较突出。为确保推进社会主义新农村建设的需要，迫切要求发挥政府投入的主导作用，尽快建立起多元化的社会主义新农村建设的投入保障机制。
一、确保国家财政支持社会主义新农村建设投入稳定增长
财政支农资金是国家财政对农业和农村的直接分配方式，它反映了工农、城乡之间的分配关系。与银行信贷资金明显不同的是，财政支农支出分配并不是把经济效益放在首位，那些社会效益好、经济效益差的农业公共性投资项目，都需要国家财政资金的支持。从现实看，财政支农投入无疑是其他农业和农村的支持政策所不能替代的，政府必须在社会主义新农村建设的投资中发挥主导作用。
1、继续加大中央财政投入力度。中央已经决定2006年中央财政支农资金的增量要高于上年，国债和预算内建设资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金总量要高于上年，而且新增教育、卫生、文化资金继续主要用于农村，这些都是增加支农投入的重要举措。要严格按照《农业法》等有关法律法规的要求，努力增加预算内支农资金，确保预算内支农支出按法定比例增长。要采取有效措施，使新增财力向农业倾斜，使财政对农业的投入总量有较大幅度的提高。自实施积极的财政政策以来，国债投资对缓解我国农业投入严重不足的状况，改善农业生产条件，促进农业和农村经济发展，产生了巨大的经济、社会和生态效益。但是，应当看到，目前支撑农业投资的主要是国债资金，中央农业基建投资中的国债资金比重很大，而正常的预算内基建投资较少。1998年以来，国债资金一直占年度间中央预算内基建投资的70％以上，正常的年度预算内基建投资不足30％，结构不尽合理。今后一旦停发国债，农业投入就将大幅度下降，从而易于引起年度间的波动，不利于农业和农村经济的平稳发展。近几年，我国经济仍保持较快增长，中央财政收入有较多增加，可考虑与中央财力增长基本相适应，进一步调整国民收入分配格局，逐年增加一部分中央预算内投资，重点用于农业建设，保证农业投资有一个正常稳定的来源，确保中央农业基建投资保持在较高水平。
2、地方政府，尤其是经济发达地区要大幅度增加用于社会主义新农村建设的投入。近年来，财政支农投入高度依赖中央政府，地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势。资料表明，1991—2000年，地方财政总支出由2295.81亿元增加到20592.8亿元，增长了8倍，而地方财政农业支出由220.74亿元增加到958.05亿元，增长了3.34倍，地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势，1991年为9.6％，1995年为7.9％，到2000年下降为4.2％。 建设社会主义新农村是现代化进程中的一项重要历史使命，需要各级政府共同承当责任。当前，由于政府间财权和事权划分不清楚，农业投入往往得不到保证。为此，有必要在完善财政体制的基础上，明晰各级政府的投入责任。一般来说，凡是直接影响国家全局发展的问题以及涉及多个省（自治区和直辖市）的工程和项目，应当由中央负责。如中央政府重点负责全局性农业和农村经济发展事项，包括大中型农业基础设施建设项目、重大或重要农业科技项目、重要的农业公共服务体系（全国性或跨区域性的信息体系、质量和安全检测体系、市场体系）、扶贫等。对中央安排补助投资的地方性项目，要进一步规范相应的管理方法，防止空头承诺配套投资、搞钓鱼工程。对重大农业投资项目，要成立由多部门和跨行政区组成的领导小组，制订统一的规划，实现各级政策、项目和预算的协调统一。在规划中，调整各部门、各行政区在规划方面相互矛盾和重复的部分，避免以往部门和行政区之间协调不够而出现的规划和投资重复的现象。由于中西部地区财力较弱，应当改变当前僵化的配套体制。逐步降低中西部地区对涉农固定资产投资的资金配套比例，并不得采取加重农民负担的方式进行资金配套。对关系一个省范围内农业发展的重大项目，如大型水利设施和跨地区性的大型农业基础设施、重大农业科学技术的研究和科技成果推广、重点生态公益林、农产品质量安全管理体系、农业信息化体系、省级农业龙头企业和农业专业合作经济组织试点等，省财政应加大支持力度。一些区域性中小型农业基础设施建设、生态环境保护项目，以及受益面比较小的农业项目主要由市、县级财政支持。这种职责分工不仅有利于充分调动各级政府和财政部门筹措支农资金的积极性，而且可以使财政支农资金的使用同各地的农业发展实际相符合。
对地方政府来讲，从土地出让金中提取一定比例用于支持社会主义新农村建设，是一条现实可行的重要渠道。目前，土地出让收入在地方政府可用财力中占相当大的比例。有些县、市土地出让金收入已经占到财政收入的35％左右，有的高达一半以上。有些县、市财政用于城市基础设施建设的资金60％—70％来自出让土地的收入。“以地生财”已成为地方政府增加财力，筹集城镇建设资金的重要途径。要在政策上明确，从土地出让金中提取更大比例用于社会主义新农村的建设。明确各级政府支持保护农业的职责分工，特别是要明确省财政和县级财政在支持保护农业中的职责和资金使用方向。
3、调整财政支农资金使用方向，突出政府财政支农资金的投入重点。 当前农民最需要公共财政支持的是：教育、医疗、道路和水利等基础设施、现代农业建设及社会保障等。让公共财政的阳光更多地照耀到农村，让各种公共服务更多地惠及农民，需要优先解决好以下问题。
一是推进城乡义务教育均衡发展。中央已经明确，“十一五”时期的头两年就全部免除农村义务教育阶段的学杂费。这是向实行免费义务教育迈出的重要一步。在强调实行免费农村义务教育的同时，还要重视不断改善农村学校办学条件、提高教育质量，促进城乡义务教育均衡发展。促进义务教育均衡发展，需要建立农村义务教育稳定投入机制，加大中央政府和省级政府对义务教育的投入，在全国范围内编织一张保障义务教育最基本投入需求的安全网。
二是逐步提高农民的医疗保障水平。看病难、医疗费用高、医疗保障程度低是当前农村最迫切需要解决的问题。新型农村合作医疗在一定程度上能够缓解大病户的医疗负担。大多数大病医疗费的补偿比例在20％到60％之间，这样的补偿比例意味着病人自付费比例仍然很高，依然会为病人带来沉重的负担，保障水平还很低，不能从根本上解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题。要进一步完善新型农村合作医疗的相关政策，例如在注重大病医疗保障的同时，应该考虑满足大多数农民的基本医疗卫生需求。农村医疗卫生服务体系建设在强调改善县乡卫生条件的同时，应该考虑对村级诊所和乡村医生给予补助和支持。
三是切实加强农村中小型基础设施建设。同农民生产和生活直接相关的农村道路、水利、能源等中小型基础设施，过去主要依赖农民的集资和投工投劳。在取消农业税以后，多数地区还难以将其纳入各级政府基本建设投资的范畴。今后要把国家基本建设的重点转向农村，特别是要大幅度增加以改善农民基本生产生活条件为重点的农村中小型公共基础设施建设的投入。
四是逐步建立适合农村实际情况的社会救助和保障体系。完善农村“五保户”和重病重残人群的供养、救助制度，逐步提高供养、救助标准，完善救助方式。在具备条件的地区，要建立农村最低生活保障制度。在养老保障方面，在有条件的地区，将家庭养老、土地保障和社会养老保险结合起来，探索建立农村社会养老保险制度。
五是支持现代农业建设。要支持以促进农业结构调整和农民增收为重点的农业科技、新技术推广、市场信息服务等农业支撑服务体系建设。支持发展农产品加工业和农产品现代流通方式，完善农产品出口支持政策。大幅度增加农村劳动力培训等人力资本开发方面的投入。加大国家对农业机械的投入力度，加快农业机械化的步伐。
4、探索财政支农资金整合的有效途径，切实加强财政支农资金管理，提高财政资金使用效益。
一是整合财政支农资金，统筹安排来自各种渠道的支农资金，突出重点，集中使用。要根据财政支农目标和重点，逐步改变过去财政支农资金渠道多，分类不合理的状况，按照建立社会主义市场经济体制和公共财政体制框架的要求，适当归并设置支农资金，突出财政支农资金的公共性。在适当归并资金分类的基础上，对现有财政支农资金进行整合。整合不是简单的调整和归并，也不是单纯地将某一部分资金划归一个部门或机构管理，而是要形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理的有效机制，提高财政支农资金的使用效益。在目前机构和职能还不能做大的调整的情况下，通过打造“项目”和“产业”平台来整合资金不失为一个比较有效的资金配置途径。在不调整原有管理体制、不改变资金原有性质的前提下，有机捆绑、相互衔接、匹配投入、各司其职，实现项目共建、资源共享和利益均沾。长远的政策选择是通过调整机构和职能实现农业资金整合。按照“减少交叉、强化协调、适应市场、增加服务”的原则，明确各部门的职能，尽量减少职能的交叉，建立能够对农业进行灵活、有效宏观调控的管理体制。初步的设想是，综合职能部门不再具体分配农业财政资金、审批涉农项目，主要负责农业农村发展规划、农业农村发展战略、农业农村发展政策、农业农村投入计划布局的研究，将预算的具体执行、项目的具体审批、项目的组织实施等职能划归相关职能部门。这样可以有效地解决农业农村运行机制各环节相互脱节的问题，构建相对集中、便于协调、高效灵活的机制配置政府支农资源。通过体制改革和职能的合理配置实现资金整合，需要循序渐进，分步实施，应与本届政府工作阶段性目标和节拍相衔接，应与政府机构改革和职能调整相一致。
二是实行直接集中支付方式，保证财政支持“三农”资金足额、安全、及时到位。目前财政涉农补助资金由各部门发放，往往存在着相互掣肘、推诿扯皮的现象。由于资金管理程序不到位、补助对象审查不严密，虚报、冒领等问题常有发生，给少数人以可乘之机。实行财政涉农补助资金发放方式改革，将彻底改变过去部门多头管理、各自为政的局面，较好地解决财政“看不见、管不着”的问题。通过对财政涉农补助资金实施有效监督、严格把关，可以避免管理中存在的漏洞，做到既科学又规范、既公开又透明。财政涉农资金发放方式改革的思路是：凡是财政安排、直接发给农民的补助资金，都采取直接集中支付的方式，以减少资金的中间运行环节。通过金融机构作为支付的桥梁，形成财政—金融—农民的“一条线”资金运行轨迹。直接支付的资金都是财政直接补贴农民的资金。直接集中支付是财政支持“三农”资金足额、安全、及时到位的重要途径。目前挤占、挪用全国财政支农资金的，90％以上发生在县乡两级。而直接集中支付则能克服账户多、资金分散、运行环节复杂的弊端，特别是在县乡财政困难的情况下，可以有效避免县乡政府和职能部门截留、挤占、挪用支农资金的现象。从政策制度上建立财政支持“三农”资金安全运行和及时足额到位的机制，将大大提高直接补贴农民资金的到位率和安全性。从支农资金来源看，80％以上来自中央和省（直辖市、自治区）两级，按照管理上权责统一的要求，同时考虑到目前国库制度改革的现实状况，可以适当抬高财政支持“三农”资金的直接集中支付层次。把中央财政和省一级财政安排的支持“三农”资金的直接集中支付业务放在省一级，是比较恰当的。而且，随着“省直管县”财政管理体制的试点和推广，省一级直接集中支付的中间环节将会大大减少，操作的难度和业务量是可以承受的。
5、完善国家农业投入法律法规体系，硬化农业投入约束机制。目前，我国除了《农业法》中有“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”的原则要求外，国家对农业的支持与保护还缺乏具体的可操作的条例和细则。因此除了按照《农业法》的要求，确保财政支农资金增长幅度高于财政经常性预算收入增长幅度外，应抓紧研究制定更加具有约束力的法律，从而在法律和制度层面上保证政府支持和保护农业的政策措施落到实处。一是要尽快以《农业法》为基础，专门制定《农业投入法》。在农业投入法中，应当明确各级政府在农业方面的事权和财权，并要求各级政府严格按照职责的划分对农业进行投入。与此同时，农业投入责任应实行区域分类、分别对待。各地的投入量和投入结构应当有所区别，中央对各地的支持力度也应该有所不同。对粮食主产区和西部地区，中央应该承担更多的投入责任。二是要完善《预算法》。应当明确农业支出等公共财政支出在财政预算支出中的地位。可以放宽地方政府发行债券的限制，允许债券的收入用于改善农业生产条件。要严格执行《预算法》，在财政决算过程中，如果发现有挤占和挪用财政支农资金的县乡，应追究相关当事人的责任。
二、加快改革农村金融体制为社会主义新农村建设提供金融支持
我国长期执行城市和工业优先发展战略，决定了金融业事实上执行了牺牲农村金融保城市金融、抽调农村资金支持城市工业发展的政策。改革开放，特别是20世纪90年代以来，这种政策取向虽然有变化，但金融机构对农村信贷资金投放不足的问题并未得到根本改变。保险业也主要以城市为主，国家缺少对农业保险的补贴扶持政策，保险公司缺乏开展农业保险的积极性。
现阶段农户和农业企业普遍存在着融入资金的需求。根据我们对近2000个农户的问卷调查，63％的农户都有借款的需要，实际发生过借款行为的农户占样本的51％。在有过借款的农户中，从亲戚朋友借款的占到了58％，从农村信用社借款的占37％。根据调查推算，目前大约只有1／5的农户能够从正规农村金融机构获得贷款支持。当前，亲戚朋友之间的私人借贷仍是农村资金融通的主要渠道，正规农村金融机构服务不到位的问题依然相当突出。调查结果表明，农户从农村信用社获得3000元以下、3000—5000元的小额借款困难不大，但5000元以上的借款信用社能够满足的就比较少。而农户5000元以上的借款需求则很大。特别是一些个体工商户和种养大户扩大再生产的资金需求量比较大，很多农户由于信用社贷款额度的限制而不得不再向亲友借款，借不到，便只好缩小经营规模。调查表明，农户借款用途较分散，最主要用途是子女教育、购买农资、看病、建房和发展工商业，特别是用于教育和医疗的比例非常高。从对近2000户的调查情况看，生活性用途的借款占有效样本的58.4％，生产性用途的借款占有效样本的41.6％。
在我国农村金融市场上虽然已形成了农业银行、农业发展银行和农村信用合作社分工协作的格局，但伴随着农业银行商业化改革的进一步推进以及为了实现规模经济，其机构网点正逐步从农村收缩，经营业务也日益向城市和工业靠拢；农业发展银行资金投放主要集中在支持粮棉基地建设和改造，为流通领域的农副产品收购和储备供应资金，放款对象为国有流通企业，且资金封闭运行，农户和农业企业难以从中受惠；由于制度扭曲，农村信用合作领域一直没能建立起真正的合作制度，加之自身经营十分困难，对农业的信贷支持力度也在减弱。近年来，金融部门对农村信贷总规模和资金投入呈逐年减少的趋势。在各项贷款总额中，农业和乡镇企业所占的比重偏低，并且20世纪90年代中期以来持续下降，农民储蓄在银行的积累被银行转移投入到农业之外，未能有效转化为农业内部的资本，造成了农村存贷比例下降，农村信贷资金外流。农业是弱质产业，应是政府投资和保护的重点，当然，并不是对农业的全部投入都属于公共财政的范围，都要由国家来投资。这里必须肯定的是，农业和农村的现代化离开金融资本的投入是难以实现的。推进社会主义新农村建设，必须按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，以培育竞争性的农村金融市场，形成合理的农村金融机构体系为目标，加快改革和创新农村金融体制。
一是提供财政贴息或支持贷款担保，鼓励商业银行向农业提供贷款。通过税收等政策引导商业银行把一定比例的资金用于农业。在不改变现行金融机构设置的前提下，可以参照国外的成功经验，通过立法的方式，规定县域金融机构必须保证将所吸收资金的一定比例投入到当地农业。
二是建立政策性农业信贷体系。政策性金融是世界各国普遍运用的基本符合WTO协议要求的重要支持手段，其本质是准财政，是财政与金融手段的有效结合。国家应整合对农村的资金投入，区分国家必需的财政投入和国家予以补偿的财政投入。农村的公共道路、重大生态环境建设工程、农业基础科学研究建设等可以由中央和地方财政无偿投入，除此之外，中央财政和省级财政应列出一部分预算用于补偿性财政支出，即向有政策性金融业务的机构提供贴息资金和呆账损失的弥补，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村。将农业发展银行从单纯的“粮食银行”转变为支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整、农产品进出口的综合型政策性银行。
三是深化农村信用社改革，鼓励农村信用社向农业贷款。信用社要在完善法人治理机构，转换经营机制，尤其是要在提高对农户贷款的覆盖面、满足农民资金需求方面有实质性进展。鼓励、支持农村小额信贷机构发展，充分发挥小额金融的作用。适当降低农村金融市场的准入门槛，发展和培育民间金融机构，放宽民间资金进入金融业的限制。
四是将主要来自农村的邮政储蓄用之于农。全国邮政储蓄约90％来自县以下农村地区。邮政改革中拟建的邮政储蓄银行应本着“取之于农、用之于农”的思路，考虑同信用社合作，利用信用社在农村的网点和资源，积极开拓农村金融市场，大力支持农业和农村的发展。
五是建立政策性农业保险制度，分担农村金融机构的贷款风险。设立政策性保险公司，专司政策性业务；商业性保险机构承担农业保险，国家给予相应的政策补贴，是可供选择的两种方式。国际、国内开展农业保险的实践经验表明，农业保险具有准公共物品的性质，如果完全实行商业化经营模式，必然导致市场失灵。但由于农业保险技术复杂、监督成本高，政府独自办花费很大而收效并不理想。更好的方式是政府主导的政策性农业保险制度，即将农业保险作为支持和保护农业的一项政策措施，运用政府和市场相结合的方式，政府决定农业保险供给的方向和数量，制订统一的制度框架，各种被批准的组织机构在这个框架中经营农业保险和再保险，同时政府对规定的农业保险产品根据可能给予相应的财政支持和其他支持。
三、增强农村社区集体组织和农民参与社会主义新农村建设的积极性和主动性
实行家庭承包经营制以来，农业投资的主体结构发生了重大变化。最基本的一个变化是农户取代社区集体组织成为农业投资的主体。农户投资占全社会农业投资比重由上世纪80年代的不到5％，上升到现在的60％左右，社区集体组织对农业的投资80年代大约是50％到60％，而现在则下降到不足10％。农户对农业的投入主要体现为农业的流动性投入，其主要来自农户的自我积累，也需要借助财政和信贷资金的支持。
推进社会主义新农村建设，政府不能大包大揽，不能包办代替，特别是在村庄一级，全国有60多万个村庄，把村庄一级农民直接可以收益的各种公共设施都纳入公共财政的支持范围是不现实的，政府的投入只起引导作用，要发挥农村社区集体组织和农民在投入中的主体作用。
农户作为农业生产的最基本单位，是社会主义新农村建设的直接受益者。要进一步明确界定农民的土地权利，为农民增加对农业的长期投入提供保障。要完善政府对农业、农民、农村的支持和保护体系，加大保护力度，提高农业的比较效益，形成向农业投资的利益激励机制和内在的市场动力机制。通过实施农业产业化经营战略，拉长产业链条，完善农业产业化经营中的利益分配机制，让农户获得产前、产中和产后经营中的更多收益，使农业生产要素在利益的驱动下快速地流动和有效地结合。在取消农业税以后，多数地区还难以将农村小型基础设施建设完全纳入各级政府基本建设投资的范畴。因此，应当建立政府补助、农民自主决策的农村社区公共品供给机制。更多地采取“以奖代补”的方式，鼓励农民积极组织兴修水利、修建道路、实施中低产田改造工程等。把握好有关政策界限，严格控制标准、严格规范，防止为办公益事业再度出现乱收费、乱摊派现象，重新加重农民负担。
发挥社区集体组织在新农村建设中的作用，需要在改革征地制度、缩小征地范围、允许集体土地流转的政策方面尽快有重大突破。现在农村最尖锐的矛盾主要与土地问题有关，60％的农民上访是因为土地问题。土地问题集中体现在大量征地造成农民失地，可以说这已成为当前农村经济中不容回避的一个最突出的问题，而且带有普遍性和全局性，它的社会影响比下岗职工问题还要严重。几乎所有地区，特别是经济发达地区、大中城市郊区，都存在着征地造成农民失地、失业的问题。所以，仅仅提高对失地农民的补偿标准是远远不够的，关键是缩小征地范围，在符合国家土地利用规划、严格管制非农用地总量的基础上，把更多的非农建设用地直接留给农村社区集体组织开发，主要是开发成标准厂房出租，这是增加社区集体组织收入的最重要的来源。在广东和江苏，凡是集体直接可以开发土地的村庄，村庄集体收入都很高，农民除了工资性收入外，经营物业的收入越来越高。中央已经提出要实行工业反哺农业、城市带动农村的方针，但在土地问题上须即时跟进。事实上，低价征用农民的土地，再低价出让给企业，是以农补工，不是以工补农。这几年城市的基础设施建设越来越好，城市越来越漂亮，很多城市的发展是靠土地收益，靠“吃地皮”，在土地问题上不是以城带乡，还是以乡养城。如果今后把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益，就可以为社会主义新农村建设直接提供巨额的、持续的资金来源。
四、积极引导社会资本参与社会主义新农村建设
1、鼓励和扶持各类工商业投向农业。采用财政投资补贴的方式吸引社会主体投资农业，是市场经济国家比较通行的，也是比较有效的做法。这种方式的最大优点是，既能发挥财政投入的主导作用，吸引社会投资，引导全社会投资方向，又可以避免政府直接投资造成的产权不清、管理不善、效率低下等诸多问题。特别是对于既有一定公益性，又直接从事生产经营的建设项目，这种方式优点尤为突出。建议尽快制订和出台有关政策和办法，除农业基础设施建设之外，对农业产业化经营、农业高新科技示范和推广等方面的建设项目均可实行财政投资补贴政策，以吸引和鼓励农户、农民专业合作组织、农业产业化经营组织、龙头企业等各类社会主体增加农业投入。国家要在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励，以吸引社会资金投向农业。此外，要通过税收优惠等政策措施鼓励农业利润用于农业再投资。再者，要改变财政投入方式，减少政府直接办项目，加大对农民和社会投资项目的补助。
2、建立资本市场农业直接融资机制。通过证券市场进行直接融资是增加农业投入的一条有效途径。在证券市场直接融资机制下，既能保证资金在筹集与使用过程中具有较高的透明度，促使社会资金配置到生产效率高的农业企业，又能通过股票二级市场的流动，实现投资期限的转换，将投资者进入股市的短期资金转换为一级市场对上市公司的长期投资，以此保证充足的长期资本供给，改善企业的财务结构，降低企业的财务风险。证券市场可以促进农业上市公司产权结构和内部治理结构的积极转变。证券市场为农业企业发展提供有效的扩张机制。同时证券市场的多次筹资功能（上市后配股或增发新股），可以满足农业企业的高成长性的大量投资需求，从而促进优秀的农业企业超常规、跨越式发展，使资本在再生产过程中实现保值和增值，增强企业的扩张能力。
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