河南省小城镇发展的若干问题研究，本文主要内容关键词为：河南省论文,若干问题论文,小城镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F291.1 文献标识码：A
建设和发展小城镇，是十五届三中全会提出的带动农村经济社会发展的重大举措。长期以来，河南省城镇化水平不仅低于全国平均水平，同先进省份的差距更大，也滞后于全省工业化发展水平，严重制约着经济社会的协调发展。加快小城镇发展，推进城镇化进程，推动经济社会持续协调发展，是河南省经济发展的一项艰巨任务。
1 发展现状及存在问题
在全省城市化加快发展的过程中，小城镇也得到迅猛发展。1998年底，全省县城以下的小城镇2130个，其中建制镇683个。 小城镇建成区总规模1613.8km[2]，平均规模为0.78km[2]；人口由105万人增长到692万人，占城镇总人口的比重上升到33.6%；小城镇的迅速发展，对全省城市化进程起到了巨大的推动作用。但全省小城镇在发展中同样存在许多不容忽视的问题，突出表现为数量多，质量差。主要表现为以下3 个方面：一是人口少，环境差。1998年全省建制镇平均人口规模仅9000人左右，且基础设施极为缺乏，有的小城镇供排水设施都没有，更无法论及环境的绿化与美化。二是产业少，服务差。小城镇大都为依乡建镇，支撑小城镇发展的产业基础薄弱，小城镇经济发展缺乏内在的推动力，且为企业服务的第三产业设施落后，门类不全，包括政府部门也没能充分发挥为企业服务的功能。三是引导少，管理差，尤其是小城镇的发展机制有待进一步理顺，如农民进镇的“门槛”过高；土地政策尚不能适应小城镇快速发展的需要；户籍管理有待进一步放开；小城镇的产业发展与大中城市的产业关系需进一步理顺等等。在中央明确提出把小城镇作为带动农村社会经济发展大战略的背景下，我们应充分考虑河南省小城镇发展所处的阶段，明确小城镇在全省城市化整体框架中的位置，加快小城镇的发展步伐。
2 发展小城镇的紧迫性和战略意义
河南省城市化的严重滞后，经济社会的进一步发展，迫切要求我们加快城市化进程。以城市化为轴心来推动全省国民经济和社会持续高速增长，以城市化为主体来推进河南省现代化进程，使全省经济增长进入一个城市化推动型的新阶段。在整体推进城市化进程的过程中，要把小城镇发展置于重要的战略地位。
2.1 加快小城镇发展是扩大内需的有效途径
当前河南省经济运行中的主要矛盾是生产相对过剩，有效需求不足。大力加快小城镇发展，不仅能扩大中间品和投资品需求，还能扩大最终消费需求。一方面，通过小城镇建设，可以调动各方投资资金，在城镇基础设施、企业、住宅建设等方面投资，扩大投资需求，从而拉动建材、钢材、机械制造等产业的发展。另一方面，农民进入小城镇后，会改变其传统的生产生活方式，购买彩电、冰箱、洗衣机等耐用消费品，从而带动日用工业品的生产。1998年河南省城镇居民人均生活消费支出3416元、农村居民仅1240元，也就是说，2.8个农民才抵得上1个市民的生活消费水平。根据国家有关部门的测算，每转移一个农村人口可拉动投资和消费5000元左右，全省如果能转移1000万农民进城镇，就意味着投资和消费需求将增加500亿元。
2.2 小城镇是转移农村剩余劳动力的主渠道
河南省是农业大省，农业问题关系国民经济发展的大局。从根本上说，农民过多是农业、农村、农民问题存在的根本原因。在农村剩余劳动力的转移中，如果将全部或大部分人口向大中城市转移，由于居住、生活成本较高，人口的迁移速度将很慢，而且，还将会给大中城市本来已十分紧张的就业局面增加更大的压力，有可能导致社会的不稳定。据我们测算，大中城市只能吸纳全省农村剩余劳动力的35%左右，其吸纳农村剩余劳动力的数量有限，因此，不能将其作为吸纳农村剩余劳动力的重点，大部分的剩余劳动力要通过小城镇来实现转移，必须把小城镇作为转移农村剩余劳动力的主渠道，加快小城镇发展。
2.3 加快小城镇发展是实现农业现代化的需要
从某种意义上讲，当前经济发展中出现的波动是城乡二元结构矛盾冲突的表现。城市化是淡化城乡“二元结构”，实现农业现代化的基本途径，小城镇处于城乡结合部，具备较好的经济发展基础，是发展农村经济、促进农业现代化的突破口。其一，小城镇能为广大的农村形成与农业生产紧密联系的市场层次。其二，小城镇的农产品加工龙头企业具备外部经济条件和规模优势，能够带动广大农村经济的发展。其三，小城镇的技术咨询、技术推广、种子、水利等社会化服务中心能为农业生产经营社会化提供服务条件。其四，小城镇是向农村提供工业生产资料及工业消费品的集散中心。河南省农业现代化的实现，必须依靠城市工业及城市经济，小城镇就是城市和农村之间的关联点。只有小城镇发展起来了，才会带动农村经济的发展。
3 经济发展对小城镇发展的要求
无论从经济社会发展的现实需要看，还是从城市化发展的客观规律看，河南省城市化将处于加速发展阶段。加速推进城市化进程，要对我们过去长期执行的城市化方针进行调整，由限制城市发展的政策转变为鼓励城市发展的政策。
确定城市化方针，必须充分考虑全省的省情。当前，河南省的基本省情是：既要转移1000多万农村剩余劳动力，提高农民收入，又要缩小与全国经济发展的差距；同时，还面临着严峻的土地、水、资金等生产要素的约束。要缩小差距，仅靠小城镇是发展不起来的；要吸纳大量的农村剩余劳动力，仅靠大中城市是容纳不了的。从省情出发，必须走多元化的城市化发展道路，两条腿走路，大中小城市并举。既要加快发展以县城（包括县级市）为主体的小城镇，充分发挥其吸纳农村剩余人口、促进城乡一体化的基础作用；又要加快发展大中城市，增强其作为区域经济中心城市的辐射带动作用，尤其是要适当加快省会郑州的发展，使其成为带动全省经济发展的龙头。大中小城市要协同发展，在基础设施建设、水资源、土地资源合理开发、旅游资源统一开发、城市职能分工和产业合理布局等方面协调统一，各司其职，发挥不同的作用，共同推进全省城市化进程，推进全省经济持续快速增长。
把小城镇建设与发展作为全省城市化进程的基础和起点，这也是城市化发展客观规律的要求，绝大多数城市都是从最小的农村居民点发展起来的，城市的演进基本是按照从农村居民点到镇、小城市、中等城市再到大城市这样的顺序进行。因此，河南省城市化发展也必须遵循这样的客观规律，以现有的县城和县域中心镇为出发点，从小到大，逐步发展。
从充分发挥小城镇在城市化进程中的基础地位出发，今后小城镇的发展，要遵循以下指导思想：一是按照城市化发展的客观规律和社会主义市场经济的要求，从省情出发，因势利导地引导小城镇发展。二是通过政策、制度的完善，使农民自觉、自愿、有步骤、分阶段地进入小城镇，而不是通过强制的、行政的办法强迫农民进城。三是密切结合各地区的实际情况，体现发展模式的多样性，地区之间的阶段性。四是要着眼于打破过去城乡分割的旧体制格局，使城乡发展统一在全省经济社会发展的总体规划中。
4 应当注意的几个问题
4.1 充分发挥政府的职能
小城镇建设是一个系统工程，市场充分发挥作用的程度相对较弱，政府必须加强对小城镇建设的干预和引导，避免走弯路，保证城镇建设健康、有序地发展。首先，小城镇政府的职能要适应市场经济的要求，按照“小机构、大服务”的目标和“政企分开、政事分开、精兵减政”的原则发挥小城镇政府的作用。其次，要对小城镇发展进行统筹规划。每个县（市）以县城（含县级市）为重点，突出抓好2～3个中心镇的建设，不能全面推进、不分主次、不分重点。再次，小城镇本身的规划要坚持科学性、合理性、注重特色，要与农村产业布局、经济结构调整和剩余劳动力转移相适应。小城镇总体规划要重视区域规划，应对规划范围内的村镇体系进行安排，以优化小城镇布局，明确小城镇发展的方向、规模。
4.2 确立小城镇集聚发展的观点
河南省小城镇建设目前仍处于集中发展阶段，加快其发展，要树立集聚发展的观念。全面铺开，不加区别地发展所有小城镇，不是现阶段最好的地域组织形式，应突出重点，鼓励人口和经济向县城（含县级市）集中，有所侧重，分层次进行。第一个层次是以县城为中心（包括县级市），带动全省小城镇发展，县城是一个县经济、文化、政治中心，对周边地区具有较强的行政领导力和经济辐射力，发展小城镇必须以县城为龙头。目前，全省县城规模普遍不大，县城人口一般不超过10万人，有些县城只有几千人，同时，多数县城历史悠久，在选址上占尽县域地利，发展空间很大。此外，县城已具备一定的发展基础，特别是现代城市必备的道路、通讯、供水、供电等设施已初具规模。因此，县城要在加快小城镇建设中占据最重要的地位。第二个层次是围绕中原城市群，以及铁路、公路等交通枢纽沿线经济基础较好的小城镇。第三个层次是沿省际边界的小城镇。
4.3 引导乡镇企业向小城镇集聚发展
乡镇企业在全省过去20年的经济发展中起了重要的推动作用，转移容纳了大量农村剩余劳动力，提高了农民的收入。但是，近年来，乡镇企业发展受到了水、电、交通运输、产品销售、治理污染等基础设施供给不足的限制；其扩大规模、进行产业产品结构调整的进一步发展，遇到了乡村中劳动力素质低、技术和管理人才缺乏、专业协作困难等问题；而随着买方市场的出现，乡镇企业就地生产、就地销售的生存空间相对缩小，必须走出乡村，走进城镇，在更广阔的空间和市场中竞争和发展。因此，必须把建设小城镇和乡镇企业的升级换代结合起来，打破乡镇企业分散性和无序性格局，引导乡镇企业向县城与中心镇集中。在县城与中心镇建立工贸区，有步骤、有计划地引导老乡镇企业向工贸区转移，同时，要求所有新办乡镇企业必须设在工贸区内，禁止在中心村、基层村和自然村新办企业，不允许任意布点、遍地开花。另一方面，小城镇自身也要加强和完善供水供电、交通、通讯、金融、仓储、商业等基础设施建设，确保充分满足企业、居民生产和生活的需要，为乡镇企业的集中高效发展创造有利条件，为乡镇企业的二次创业提供有力的支持。
4.4 加快小城镇基础设施建设
小城镇建设需要大量资金，不能单靠国家投资，要依托小城镇的自身的吸引力，吸引社会各界资金投入，不等不靠，自主发展。除少数公益性较强、收益过低、难以市场化经营的城市基础设施外，要按照“有偿使用”的原则，建立多元化投资机制。可以吸引大中城市企业、事业单位和私人到小城镇搞开发性建设，进行建设、经营和管理；也可以到县（市）外、省外、甚至国外招商引资。可以通过拍卖公共设施的有偿开发和使用权吸引资金；也可以以地生财，筹措资金。特别是，要鼓励农民带资进城进行房地产开发和兴办各类第三产业。
4.5 发展各具特色的小城镇
各地在小城镇的发展过程中，应坚持因地制宜的原则，从实际出发，紧密结合本地的社会经济环境、自然条件、生活习俗等特点，并考虑到限制因素，选择最适合本地发展的小城镇模式。工业型小城镇要重点解决好交通、能源、供排水、环境等问题。商贸型小城镇关键是做到以“市”兴“场”，千万要防止有“场”无“市”。矿区型小城镇主要是注意环境保护，做到可持续发展。农民集资型城镇在解决农民的住房之后，必须大力发展服务业，办好新兴产业。旅游型小城镇重点在于解决好城镇环境的优化、美化，杜绝脏、乱、差。此外，移民型小城镇、服务基地型小城镇，以及为数众多的一般性综合小城镇，都要按照统一规划，分步实施的原则来建设。
4.6 为小城镇发展创造良好的软环境
现行的小城镇管理体制还不能完全适应市场经济和城市发展的要求，主要表现是小城镇政府对城镇的经济调控能力和管理权限小，管理方式落后；城乡分割的社会经济体制依然存在，阻碍了小城镇快速发展。因此，必须对城市建设管理体制改革，筑巢引凤，为小城镇发展创造良好的软环境。首先，要加强城市行政区划变动、人口迁移、户口管理、用地管理、基础设施建设和管理等各个部门之间的协调与合作，避免政出多门、各行其是、互不配合，避免人力、物力和财力的浪费，改变分散分头管理体制。其次，改革“自理口粮”的户籍管理制度。适应市场经济的要求，逐步建立户口登记制度，实行城乡一体化管理。在不违反国家政策、法规的前提下，要放开一切不利于农民进入小城镇搞经营、开发的地方政策，特别是各管理部门不得收取任何不合理的税费。对已取得城镇户口的农民应与原小城镇居民享受同等待遇，对其子女入学、就业不能采取歧视性做法，额外收取高额附加费用。再次，要处理好小城镇规划的连续性与动态性之间的关系。对于城镇规划，有的地方是一个领导一个思路，在地方领导变动较频繁的情况下，城镇建设很难按照规划文本进行，最后导致城镇发展的盲目状态。小城镇规划要充分体现城市未来发展的趋势和需要，同时，还要充分考虑到现实发展情况，取得二者之间的协调。
收稿日期：1999—12—20；修订日期：2000—01—31