利益集团规制理论的演进，本文主要内容关键词为：利益集团论文,规制论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
利益集团规制理论(the interest group theory of regulation)与公共利益规制理论(the public interest theory of regulation)、激励性规制理论(the incentive theory of regulation)、规制框架下的竞争理论(the competition theory under a regulatory framework)共同构成当代西方规制经济学(张红凤，2005a)。利益集团规制理论是在规制领域“寻求规制政策的政治原因”的研究主题下发展起来的。自亚当·斯密以来，在规制领域中一直居正统地位的是公共利益规制理论。该理论将市场失灵作为政府规制的动因，认为政府作为公共利益的代表，应满足公众矫正市场活动带来无效率和不公平的需求，以使社会福利最大化。在一些经验观察和对规制效果的检验中，公共利益规制信念遭到动摇，经济学家们相信在市场失灵的背后有其他原因导致规制的产生，于是“寻求规制政策的政治原因”就成为规制领域重要的研究主题。在解答政府“为何规制”时，利益集团规制理论与公共利益规制理论相对立；在解答政府“怎样规制”时，它与激励性规制理论相交叉(张红凤，2005b)。在利益集团规制理论产生和发展过程中，做出重要贡献的学者主要有：本特利、特鲁曼、伯恩施坦、乔丹、施蒂格勒、波斯纳、佩尔兹曼、贝克尔、麦克切斯尼、埃利格、拉丰、蒂若尔等。
早期不成熟的利益集团规制理论可追溯到20世纪初政治学家所创立的利益集团理论及之后的规制俘获理论；较为成熟的利益集团规制理论可追溯到产生于1970年代的规制经济理论。随着规制实践的变化以及信息经济学、委托—代理理论、动态博弈论等微观经济学前沿理论的推动，利益集团规制理论继续发展，新规制经济理论、内生规制变迁理论、利益集团政治的委托—代理理论先后产生。虽然上述理论存在诸多差异，但这些理论采取共同范式①：共同的基本假设是政府的基础性资源是强制权，能使社会福利在不同的人之间转移；规制的供求方(利益集团与政治家)都是理性经济人，通过选择行为来谋求自身福利最大化；共同的基本观点是利益集团通过寻求规制来增进他们(私人)的利益，从而在公共政策形成过程中发挥重要作用；共同的基本方法是供求分析方法，因此可将它们归到利益集团规制理论的同一框架下。
一、规制俘获理论
规制俘获理论(the capture theory of regulation，简称CT)是利益集团规制理论的最早雏形。它建立在对公共利益规制理论质疑的基础上。在对19世纪末以来的规制历史进行回顾时，西方学者发现规制并不必然和市场失灵正相关，立法者、规制者被产业所俘获，规制朝着有利于生产者的方向发展。这种经验观察导致CT的产生。CT认为规制不是为了实现公共利益，只是利益集团寻求保护他们(私人)利益的一种程序(Posner,1974)。
按照时间的顺序，CT经历如下几种形式：马克思版本的CT、早期政治学家的利益集团理论、正式版本的CT。西方学者普遍认为，CT最早可以追溯到马克思的关于大企业控制国家机构的论点，但又认为马克思的演绎逻辑——大企业(资本家)控制社会的公共制度，规制存在于这些制度中，因此大企业(资本家)控制规制——有问题。因为实践中存在大量服务于小商业集团或非商业性集团利益的经济规制。20世纪初，西方政治学家开始尝试解释规制俘获现象。本特利(Bentley,1908)创立利益集团理论，最早把利益集团② 的概念引入政府规制的分析框架下。这一传统后来被以施蒂格勒为代表的芝加哥学派继承并发挥。本特利认为公共利益是一种虚构，只存在集团利益，集团俘获规制机构来增进他们的利益；集团压力是规制政策方向的惟一决定因素。但他没有解释集团组织和行动有效的原因何在，以及为何社会某一时期有些集团很重要，而在另一时期又是另外一些集团很重要。特鲁曼(Truman,1951)充分注意到这一点，试图建立一种变形的自愿社团社会学理论，用以表明有组织的有效压力集团会在必要时出现。有些学者追随和发展本特利、特鲁曼关于集团利益的思想，初步提出了CT。伯恩施坦(Bernstein,1955)指出，那些认为自己遭受商业违法侵害而寻求补偿的集团施加压力导致规制机构的产生；规制的供给是应产业的规制需求(立法者被俘获)，或者随着时间的推移规制机构被受规制的产业所控制(规制者被俘获)；规制最初的服务于公共利益的目的“流产”。施蒂格勒和弗里德兰(Stigler and Friedland,1962)对公共规制进行实证检验，发现对电费规制的公共目标在实践中并未实现。这隐含着在规制程序中规制机构可能被受规制产业所俘获，由此提出一种完全不同于公共利益规制理论的演绎推理。乔丹(Jordan,1972)在对关于规制效果更宽泛的文献进行考证之后，对这种新演绎推理做了总结，从而导致CT的正式产生——通过在卡特尔并不存在的地方创造卡特尔，或不能成功抑制自然垄断，规制促进产业利润而非社会福利。
CT在某种程度上比公共利益规制理论更符合规制经验，因而比后者更具说服力。但该理论仍存在致命缺陷：首先，它像公共利益规制理论一样缺乏理论基础，没有解释利益集团如何控制或影响政府规制，实际上只是一个“规制有利于生产者”的假设(Viscusi,etc.,1992)。其次，现实中有许多现象CT无法解释。比如，当一个单一机构去规制有着相反利益的不同产业时，CT缺乏预言力和解释力；现实中大量证据表明，规制机构促进的经常是消费者的利益而非被规制产业的利益；现实规制的一般特征——交叉补贴③，用CT无法解释；CT亦无法解释放松规制。这注定CT要由新的理论所代替。
二、规制经济理论
规制经济理论(the economic theory of regulation，简称ET)是在不同寻常的十年规制分析之后的1971年，在否定公共利益规制理论和“扬弃”CT的基础上，登上了历史舞台。直到1960年代，在规制领域长期居正统地位的公共利益规制理论的预见——市场失灵是规制的动因、规制有效——未得到系统验证，许多经济学家对此表示不满，对公共利益规制理论进行了严峻批判：其一，从实证分析或经验观察的角度看，规制效果并非完全有效(Stigler and Friedland,1962)，规制的动因并非完全是市场失灵(Posner,1974)，规制方案并非完全合意(Averch and Johnson,1962)；其二，从规范分析的角度看，该理论缺乏一种使公共利益行为能够转化为立法行动或有效规制行动的机制。而且公共利益概念本身存在严重问题。比如，在公共选择学派看来，国家是虚构的，公共利益只是一种掩藏集团利益的方式。另一方面，ET建立在对CT“扬弃”的基础上。其“扬”表现在：像CT一样，剔除了无法解释的、与现实经常不相符的“公共利益”假设，承认利益集团在公共政策形成过程中发挥重要作用。其“弃”表现在：放弃CT只是一种假设的研究方法。简言之，在对既存规制理论和经验的分析中，西方学者发现，规制与公共利益规制理论相矛盾，在许多方面又与CT相冲突；规制历史表明不同利益集团的福利因规制而改善，因此需要一种新理论来解释这种现象，而且必须能同时解释规制与放松规制。ET作为这种新理论，将政治行为(规制)纳入到经济学供求均衡分析的框架内，假设政治家为自我利益最大化者，从而利益集团能够通过向政治家或规制者提供金融或其他支持来影响规制程序的结果，最终填补了公共利益规制理论和CT留下的理论空白——公众如何促使规制发生或产业如何控制或影响规制，解释了利益集团如何控制或影响政府规制。ET主要包括施蒂格勒模型、佩尔兹曼最优规制政策模型、贝克尔政治均衡模型。
ET由施蒂格勒(Stigler,1971)开创。施蒂格勒在两个基本假设(“政府的基础性资源是强制权”、“规制的需求者与供给者都是理性经济人，可通过选择行为来谋求最大效用”④)下，用经济学的供求分析方法来分析规制的起源，将规制变成经济系统的内生变量。他认为作为规制供给方的政治家和作为规制需求方的利益集团都是自我利益最大化者，他们相互交换效用函数(选票、金钱与价格、进入规制)，来最大化自己的福利，而非社会福利。同时，他扩展了早期利益集团对规制决策影响的范式，通过使用奥尔森的集体行动理论⑤(Olson,1965)，推论出产业成员比分散的消费者更容易受到激励和更能以组织形式去影响政治，因此规制也可能被小产业集团俘获——“规制有利于生产者，生产者总能赢”。然而，这一结论与规制经验并不大相符。比如美国20世纪60—70年代，规制趋向由稳定经济转到了保护消费者上(Hantke-Domas,2003:180)。规制经验和现实中一些有力的消费者集团的出现以及施蒂格勒忽视政治模型的均衡稳定与存在等诸多问题，引领佩尔兹曼、贝克尔等学者拓展施蒂格勒的研究。
佩尔兹曼(Peltzman,1976)进一步扩展施蒂格勒的观点，并将其模型化，提出最优规制政策模型。他认为，规制决策者的政治利益是通过使政治支持最大化来实现的；在最优化的条件下，规制的政治均衡过程是受各种利益集团的影响所致；政治均衡的边际条件是政治支持替代率(绝对值)等于由生产者利润和消费者剩余相互转移而得的边际替代率。这表明俘获规制机构的不是单一利益集团，效用最大化的政治家根据边际条件在不同集团之间配置利益导致政治均衡；只要消费者集团能够提供一些选票或金钱使卡特尔均衡偏离，纯粹的生产者保护就不会主导政治决策，结果政府官员在竞争的利益中进行公断，而不是总取悦于某些产业集团。最终，在竞争性产业中企业将从规制中获得大量收益，在垄断性产业中消费者将获益；根据具有连续特性的报酬递减的方法，任何集团的经济利益都可以互换，政治家通常可以雇佣所有集团的服务。所以佩尔兹曼模型修正了CT和施蒂格勒模型的结论。然而，佩尔兹曼模型的推论与实践也不完全相符。如果强调在潜在的有冲突的利益之间做财富的最优配置，几乎所有的使财富增加的东西，以及从政治上来讲没有达到最优配置的地方都应该引入规制。沿着这一思路，自由竞争和自然垄断产业都应该引入规制；需求的增加、技术的进步以及供给与需求层面的意外扰动等，都会逻辑地推出规制。这一推论显然将规制领域无限扩大。
贝克尔(Becker,1983; 1985)受施蒂格勒、佩尔兹曼、波斯纳等人的影响，建立了压力集团之间政治影响的竞争模型——政治均衡模型。贝克尔集中讨论利益集团之间的竞争及其所决定的福利再分配。他假设政治家、政党、选民传递相互竞争的利益集团的压力，不同的集团压力对政治程序的影响不同，压力越大，相对影响力越大，从而形成规制政策在政治市场上的“纳什均衡”，最终更有影响力的利益集团的福利增加，市场失灵得以纠正，社会福利的无谓损失得以降低。贝克尔政治均衡模型扩展了佩尔兹曼关于俘获规制机构不是单一利益集团的思想，使ET更接近于现实、更富解释力。1986年贝克尔用回归分析支持了政治均衡模型。同时，该模型对西方国家发端于1970年代的放松规制(有两个压力源泉——规制产业的政治学变化和经济学变化)有一定的解释力。然而贝克尔像他的前辈一样，缺乏委托—代理分析。他自己意识到这一点。他认为一个更为一般的分析应该将政治家和压力集团之间的委托—代理关系并入到政治均衡的决定中。因为政治家实际上被压力集团雇佣来增加其集体利益，当压力集团不能有效地通过选举或弹劾来解雇或反对政治家时，后者就拥有非常强大的政治权力(Becker,1983：396)。
综上所述，ET使用经济学标准的供求分析方法推导出规制的产生，使利益集团规制理论更简洁，更难以被边缘化。但ET仍有难以克服的缺陷：其一，正如西方学者已归纳出一个规制程序的模型所批评的那样：ET的一个重要假设是利益集团直接影响规制政策，但决定规制程序有众多的参与者，程序相当复杂；要满足利益集团直接影响规制政策，还需要一些适当条件确保立法程序的运行无误。而实践中这些条件很难满足(Viscusi,etc.,1992：323—325)；其二，ET忽视信息不对称，并且在研究规制决策时只关注需求方，把供给方看作是“黑箱”，没有形成委托—代理理论；其三，ET无法有效地解释放松规制。ET内含着放松规制是因那些得益于规制的利益集团的相对影响力的下降。但这种原理在现实中却遭遇许多与之不符的案例。这些都预示着ET理论需要改进和发展。
三、新规制经济理论
新规制经济理论由麦克切斯尼(McChesney,1987；1997)开创，建立在对ET“扬弃”的基础上。其“扬”表现在从两方面肯定ET所取得的重大进展：第一，政治行为能够重新配置资源，因此，除了生产者之外，其他私人利益集团也有激励组织起来，通过政府一系列措施的实施既获得利益又避免损失；第二，政府不再作为一个整体，而是作为个人的一个复杂网络，其中每个人都有最大化自己利益的动机。这样，ET就演化为研究政府规制力量如何转化为私人目标。其“弃”表现在他明确指出ET的两个基本缺陷：第一，ET尽管意识到政府不是一个“整体”，但政治家的作用没有很好地整合到模型中，政治家被看作是处在竞争性的私人寻租者(利益集团)之间的被动局中人，自身对租金没有需求。而实际上，政治家需要主动寻求选票和竞选捐助，并寻求或创造机会运用行政程序来实施他们的需要；第二，无论是施蒂格勒模型还是后施蒂格勒模型，都只描述规制者为胜出的利益集团创造一个本不存在的租金，因而只是创租模型，不能很好地解释许多规制法令(如1960年代末以来的健康、安全、环境等规制法令的颁布)。
在上述扬弃的基础上，麦克切斯尼提出政治家不仅仅是对竞争性的私人需求进行财富再分配的中间人，而且是自身需求的独立行为人，除创租外，还考虑依其他方式从私人那里获利，由此构建抽租模型——创租只是政治家从立法程序中最大化自己利益的特例，更为一般的是，政治家首先通过威胁，然后通过豁免，抽取已存在的私人租金。这里的关键点在于，政治家拥有一种产权，这种产权不仅能创造政治租金，而且能通过给私人租金施加消灭的威胁来抽取租金。新规制经济理论强调政治家在规制中的主动作用，一改规制经济理论过分关注需求方的缺陷；抽租模型比创租模型更具普遍性，对现实更具解释力；因发展中国家抽租实践更为公开化，抽租模型对研究发展中国家的规制更有意义。但是，根据该理论，规制将无限扩展到所有的经济领域，这显然与经验不相符。
四、内生规制变迁理论
内生规制变迁理论(the endogenous theory of regulation change)由埃利格(Ellig,1991)提出。该理论是在西方国家大规模放松规制运动的背景下，在西方学者认识到ET理论“只把规制作为经济系统的内生变量，而缺乏或者严格地说没有主动将放松规制内生于规制模型”的缺陷的基础上产生的。包括施蒂格勒在内的一些经济学家认为，在解释许多领域内的放松规制时，ET是有困难的。莱文(Levine,1981)认为，ET不能解释航空放松规制或卡车放松规制，或者更多的如电信、银行、证券等其他产业的放松规制；基勒(Keeler,1984)指出“在规制的修正主义理论⑥ 刚刚被接受时，我们的改革就开始与之相抵触”。当然，还有些经济学家认为，ET在一定限度能解释放松规制。埃利格指出，即使是在ET能解释放松规制的地方，也是把放松规制归为收入、信息或宏观条件的外生变迁。在这种背景下他提出内生规制变迁理论。
内生规制变迁理论试图将规制变迁变成经济系统的内生变量，弥补规制经济理论只将规制作为经济系统内生变量的缺陷。一方面，埃利格模型继承和发展了贝克尔模型，在完全信息的假定下，引入时间因子，引入对未来成本—收益现值的理性预期，将规制内生变迁整合到贝克尔模型中，根据成本—收益的现值变化，推出一个新的政治均衡模型，由此将贝克尔模型由静态变成动态。这无疑使规制经济理论向现实更接近一步。然而，尽管这里描述的模型可以使无谓损失最小化，但仍给压力集团通过寻租行为耗尽转移财富留下足够空间，从而用在政治影响上的资源是纯浪费。因此，对寻租的约束可以大大提高效率。对于这一点，这一模型仍像贝克尔的模型一样没有考虑。另一方面，该模型进一步接近现实，假设当事人的信息不对称，对于规制的成本—收益的理解发生偏离，即理性预期失灵，从而推论出规制沿着偏离无谓损失最小化的路径前进的结论。这意味着如果利益集团系统地高估或低估税收、补贴、无谓成本的现值，那么无论是再分配的数量还是变迁的时机都不是最优的。在这种情形下，对转移财富的数量或转移财富机制的类型进行约束，效率就可能得到改善。
五、利益集团政治的委托—代理理论
利益集团政治的委托—代理理论是利益集团规制理论迄今为止最前沿的发展，它最早的系统表述是由拉丰、蒂若尔在《政府决策的政治学：一个规制俘获理论》(Laffont and Tirole,1991)一文中完成的。后来二人又进一步阐述这一理论(1993；1994；1997；1998；2000；2002)。该理论建立在对传统利益集团规制理论根本缺陷进行批判的基础上：其一，因忽视信息不对称没有委托—代理理论。在信息完全的假设条件下，被规制企业不能抽取租金，因此没有影响规制结果的激励。同样，选民、立法者能够控制他们的代理人(规制者)。这样就无法解释现实中为何规制者拥有极大的自由裁度权，以及利益集团的利益与权力所在；其二，在研究政治与规制决策时，只集中讨论规制需求方，忽视对规制供给方的分析，并把其看作“黑箱”，从而忽视了官僚体系中的政治家与他们的代理人之间的重要代理关系。在克服上述两种根本缺陷的基础上，在信息不对称的假设下，吸收政治学中前沿的规制体系非整体观，打开规制机构这个黑箱，将其分为规制者和国会两层，承认规制者为了最大化自身效用，可能被受规制企业或其他利益集团俘获而与之合谋，国会则以最大化社会福利为目标，从而一个包括企业等利益集团、规制机构、国会的三层科层结构的“利益集团政治的委托—代理理论”得以形成。该理论认为利益集团影响政治决策的根本原因在于政治决策影响他们的利益；他们有力量影响政治决策的理由在于规制中有他们的切身利益；当切身利益大于或等于用作俘获规制机构的成本时，影响政治决策的行为就会发生。因此，有必要制定一套减少或阻止规制机构被俘获的激励机制。这项机制既要描述规制者的激励和行为，又要描述利益集团的激励和行为，还要描述国会的目标——社会福利最大化。具体的激励模型有多种，包括利益集团与规制者无合谋的规制模型、利益集团与规制者合谋下的规制模型、多重利益集团存在时的规制模型等。
该理论具有深刻的政策洞见：(1)只有当规制者对国会隐瞒信息会给利益集团带来切身利益时，两者之间合谋才会发生；(2)如果一个国家面临信息严重不对称的规制环境，和(或)利益集团与规制者合谋情况严重，那么选择激励方案的强度不能过高，否则被规制企业将获得巨额租金，导致整个社会资源的扭曲性配置；(3)为了防止合谋，首先通过降低激励方案的强度来减少利益集团的切身利益。因为利益集团的切身利益是其俘获规制者的力量之源；而激励方案的强度又与其切身利益正相关。其次加大规制者与利益集团之间的私人交易成本，包括增加委托人对规制者的转移支付。最后降低规制者的自由裁度权。这要求尽可能将权力分散在不同的政府规制机构中、设计的规制方案不能过多地依赖规制者所拥有的私人信息、引入多重利益集团的制衡；(4)为了减少规制者与委托人之间的信息不对称，需采取多种措施，如举行公开的规制听证会、广泛利用咨询资料等，保证规制程序公开、透明。
六、“革命”与“扬弃”式演进
如果将利益集团规制理论置于规制经济学整个发展史中来看，一方面，它实现了规制经济学的两次“革命”。第一次是关于政府(政治家或规制者)特性的假设以及相应的研究方法上的“革命”。公共利益规制理论先于利益集团规制理论并在1970年代之前一直居正统地位。它假设政府是道德人，其规制目标是克服市场失灵、实现社会福利最大化。因缺乏一种使公共利益行为能够转化为立法行动的机制，实际上是把规制看作一种外生变量，所以充其量公共利益规制理论只是一种假设。利益集团规制理论一改这种局面，假设政府是经济人，其规制目标是最大化自身福利，因而将规制置于经济学标准的供求分析框架下，规制变成经济系统的内生变量——利益集团寻求保护他们(私人)的利益要求规制，或自利的政治家或规制者为创租或抽租提供规制，二者的交互影响是规制的动因。这还意味着利益集团规制理论实现了规制经济学在政府“为何规制”研究重心下的演进。第二次是关于政府“黑箱”假设的革命。无论是公共利益规制理论还是传统利益集团规制理论，都将政府看成是“黑箱”，而利益集团政治的委托—代理理论打开这个黑箱，将政府分为规制者和国会两层，承认规制者为了自身福利的最大化，可能被利益集团俘获而与之合谋，国会则以社会福利最大化为目标，从而在利益集团、规制机构、国会的三层科层结构下探讨委托—代理问题，实现了激励性规制理论在利益集团规制理论中的应用，完成了对规制经济学最前沿的发展。该理论也被称为利益集团范式下的激励性规制理论(张红凤，2005c)。这次革命使得因激励性规制理论的兴起而发生重心转移(由政府为何规制转到怎样规制)的规制经济学再一次向前推进。
另一方面，在利益集团规制理论的发展过程中，各个分支理论之间表现为“扬弃”式演进。CT尽管已经意识到产业集团对规制机构的俘获，但只是一种假设或经验观察；ET则将规制作为一个经济系统的内生变量，由利益集团与规制机构供求双方共同决定，但比较注重对规制需求方的分析，构建的模型属于创租模型；新规制经济理论克服ET的缺陷，开始注重对规制供给方的分析，构建了抽租模型；内生规制变迁理论突破ET，主动将规制变迁(由规制到放松规制)变成经济系统的内生变量；利益集团政治的委托—代理理论则修正传统理论信息完全的假设，打开规制供给方的“黑箱”，将规制置于委托—代理的分析框架下，构建相应的激励模型，解决政府“怎样规制”的问题。
从利益集团规制理论的两次“革命”和分支理论的“扬弃”式演进中，可以看出它实现了规制经济学关于政府“为何规制”和“怎样规制”两大研究重心的融合。同时，在假设国会和规制者规制目标差异的基础上，利益集团政治的委托—代理理论实现了“公共利益范式”和“利益集团范式”两大范式的融合，化解了规制经济学中已存在的“范式危机”。因此，利益集团规制理论的演进使规制经济学更加贴近现实，更具预言力和解释力，发展更加安全。然而，利益集团规制理论迄今为止仍存在严重缺陷，远不是一种科学的理论。比如，因假设利益集团影响政治决策的权力是外生给定，并独立于规制制度的设计，所以传统利益集团规制模型没有讨论不同制度如何影响利益集团的政治影响效率。要弥补这一缺陷，就必须将交易成本和信息不对称分析引入规制决策的程序中。在这方面，利益集团政治的委托—代理理论做到了一些，但还远远不够。这说明利益集团规制理论在科学的道路上还有很长的路要走。
注释：
①范式(paradigm)一词，最初源自希腊语paradeigma，有“共同显示”的意思。该词由科学史学家、科学哲学家库恩(Kuhn)首先用于现代科学研究领域。库恩所定义的范式是指观察世界和实践科学的方法，是某一科学共同体在特定学科中所具有的共同信念，规定了他们共同的基本假设、基本观点和基本方法。后来，范式概念被引入作为社会科学的经济学领域。
②利益集团又称压力集团(pressure group)，是指那些有某种共同目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体。通常，集团、利益集团、压力集团三者同义。
③交叉补贴指一个多产品企业以低于平均成本对某一产品定价，通过对其他产品的高于平均成本的定价来补偿损失。
④该假设受唐斯(Downs)思想的影响。唐斯1957年在著作《民主的经济理论》中提出了政治程序的两个基本假说：一是政治家或政党理性行为假说。二是公民或投票人理性行为假说。
⑤奥尔森集体行动的逻辑是：既定情况下，集团越小，单位资本的收益越大，从而集团成员影响规制程序的激励越大；小集团内的搭便车行为相对大集团要轻。
⑥指ET，笔者注。