从我国区域结构形式的多元类型谈民族区域自治，本文主要内容关键词为：形式论文,区域论文,类型论文,结构论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如果说在我国区域结构形式上属有特殊性的地区，在1980年以前还只是民族区域自治地方“一枝独秀”的话，那么从1980年开始我国出现了经济特区这种形式、在1997年又出现了香港特别行政区以后，这种情况就已有所改变。以上各类地区的形成，虽说产生的原因各不相同，要达到的目的也各不相同，但它们的产生和发展毕竟反映了我国在区域形式上正趋于多元。而也正是这种多元现象使我们获得了对它们进行比较研究的机会。本文对民族区域自治问题的探讨便基于这种认识之上。
迄今为止，我国学术界对民族区域自治的研究主要基于两个逻辑起点：民族区域自治是我国的一项基本政治制度；它也是我党解决国内民族问题的基本政策。这两个方面相辅相成给民族区域自治的重要性定了位。从前者而言，政治制度所要解决的问题是：居于统治地位的阶级或政党采取何种形式组织政权。它包括国家的管理形式、结构形式、选举制度、人民行使政治权利的制度等内容。其中对国家结构形式而言主要反映国家的整体与部分、中央与地方之间的组成关系。为此，人们往往根据一个国家内部的区域划分和国家权力的集中程度将国家分成单一制和复合制这两种类型。凡单一制国家一般由若干行政区域构成独立的主权国家，全国只有一个立法机关和一个中央政府，有统一的宪法和国籍，各地方政府均受命于中央政府的统一领导。民族区域自治便是这种单一制国家的具体表现。它是在中央统一领导下，在少数民族聚居的地方，通过设立机关自治行使自治权的方式，既能体现民族平等、符合民族特点，又维护了国家领土的完整和中央政令的统一。这项政治制度保证了任何自治机关都是我国的人民民主专政的政权在少数民族地区的具体形式，任何民族自治地方都是中华人民共和国神圣不可分离的组成部分。从后者而言，由于中国的多民族国情，由于民族关系历来是我国政治生活中事关国家兴亡，国力强弱的重要因素，因而自新中国成立后我党将其纳入治国轨道高度重视。从理论上我们知道：民族平等不但是马克思主义民族观的基本原则，也是人类对民族关系的美好追求。而民族之间政治上的平等往往是我们衡量民族平等真实性的根本标准，它必须通过一定的政治制度来体现。民族区域制度恰好具备了这种功能。凡实行民族区域自治的地方的少数民族均享有当家作主、自己管理自己内部事务的各项平等权利，而且还享有自治权利，并能通过自治权利为促进民族经济和社会的发展提供有利条件。因此，从这个角度讲民族区域自治也就同时成为我党解决国内民族问题的基本政策。
显然，民族区域自治所具有的“基本政治制度”和“基本政策”的属性，使它具有了鲜明的政治问题的性质。同时，中国革命几十年的实践也证明了民族区域自治对维护祖国统一，民族团结，对少数民族地区的发展进步均发挥了独特的作用。如果从少数民族的平等权利上说，他们所获得的国家主人翁的权利和地位举世瞩目，“如果从社会变革的深度和速度来说，也许没有任何地方的社会能和近三十年中的中国少数民族相比拟的。”〔1 〕如果说以上评价在我国尚未改革开放以前就已得到公认，那么改革开放以后我国少数民族及民族自治地方的发展与进步更是有目共睹。民族区域自治显示了它巨大的优越性。
从本世纪中后叶开始，在每个国家，每个民族及至于整个世界的生存与发展过程中最突出的现象是“经济活动从政治活动的背后走上了社会生活的前台。经济安全，经济利益，经济竞争甚至经济外交正成为各国政府、各国政治家们最为关注且最为投入的工作之一。〔2 〕随着国际社会重心向经济转移，在当代社会，经济活动无论从哪个角度而言都具有强大的示范效应和说服力。与此历史潮流相适应，我国在70年代末全党全国的工作重心也移向社会主义现代化建设，经济成为中心工作，成为时代的主题。于是从1980年开始，为促进中国经济的飞跃发展，在我国的国家结构中出现了“经济特区”这种特殊的建制。
我国的经济特区包括深圳、珠海、汕头、厦门和海南。所谓经济特区主要是指它们实行特殊的经济政策和经济管理体制，建设上以吸收利用外资为主；经济所有制实行以社会主义公有制为主导的多元化结构；经济活动在国家宏观经济指导调控下以市场调节为主；对外商投资予以优惠和方便；特别是拥有较大的经济管理权限，实行灵活开放的经济政策。其中尤为引人注目的是海南省。
海南省原是一个黎族苗族自治州。其境内民族成份三十几种，少数民族居住的地域占全省面积的近1／2，其人口居全省人口的近1／3 。1988年4 月第七届全国人民代表大会第一次会议通过了其撤州建省和建立海南特区的决议。中央决定对海南实行比其他特区更加灵活、开放的政策，建立全新的经济管理体制，使之成为全国最大的经济特区。海南特区中包括了七个自治县和两个享受自治县待遇的市。因此，海南的建制集民族身份与特区身份为一体。从这个意义上说，海南撤州建省的思路实际上是对我国民族区域自治政策实践的一个创新，也就使它实际上成为新的历史条件下民族区域自治的试验区。海南民族自治地方与内地的自治地方相比较，在行政体制上、法律地位上、管理权限上都有自己的特点。它的九个民族自治单位作为一个整体的行政区划已不复存在，而是根据其区位，资源等条件的不同分别被纳入海南不同的经济圈，而每个经济圈都又有自己的优势与特点，它们在经济发展中可以互补而形成一体化建设，从而也就使海南的各个民族自治地方的发展被置于一体化进程之中并成为一体化建设的有机组成部分。有学者明确指出：“特区的一体化不应仅仅是进行特区整体的资源配置或规划，其真实的含义应当是省内各区域，各民族获得一体化发展，使全省的各民族人民都有机会和能力参与特区建设，最大限度地发挥人的劳动潜能，在特区建设的进程中使各族人民走向共同的进步与繁荣。”〔3〕可以认为， 海南省对民族区域自治制度的创新最集中地反映在一如既往地保障实行区域自治的主体民族在政治上当家作主的同时，经济上力求在特区建设中获得均等的发展机会。但在海南的实践中，由于“中央对海南采取的是比其他特区更加特殊的政策，实行比其他特区更加彻底的开放和更加彻底的改革，享有的优惠政策已优于以往国家赋予少数民族自治地方的优惠政策”〔4〕。因此， 海南特区的政策已在地方权限和自由程度上超过了自治政策。这一体制和政策上的特点对海南少数民族的发展提供了非常有利的条件。当1988年海南撤州建省时，它的经济社会发展水平在我国还处于较落后的地位。而近十年来，它充分利用中央给予的优惠政策，经济发展速度明显超过了过去几十年的总和，社会稳定、民族团结、经济繁荣取得了令人瞩目的成就。为此目前海南人又提出要把海南建成“开放为自由岛，再造一个香港”〔5〕。
从海南特区的建立及发展可见，它与民族区域自治地方的建立与发展属两种模式。民族区域自治是我党将马克思主义普遍原理与中国国情相结合的产物，是中国共产党对各民族的生存与发展而作出的一种历史性抉择。它在实践中所显示出的优越性科学性和合理性已得到各族人民的认可。而且从理论上讲，民族区域自治政策含有促进地方经济发展的功能。因为任何一个地区必须具备一定的经济实力才能为本地区各项事业的存在与发展奠定物质基础。而离开了经济发展这个基础，民族区域自治，民族的平等权利，各民族的共同繁荣均会失去其真实含义。早在50年代邓小平同志就指出：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那自治就是空的”。〔6 〕而我们在此言及海南特区并非是要求全国所有的民族区域自治地方都办成海南式的特区，实际上这也是不可能的。应该说，在客观上海南特区的发展，尤其是它经济上的发展和对当地少数民族的作用和影响、对内地的民族自治地方及民族区域自治政策的进一步完善不能不说具有一定的指导意义。应该说，在当代改革大潮中各少数民族地区如何利用自治的优势、如何利用国家给予的优惠政策早日摆脱贫困、缩小与发达地区的差距等问题上更具有现实意义。具体说来笔者认为至少可以从以下几个方面进行一些比较和探讨。
首先：不论海南特区的开放度也好，优惠政策也罢，实际上都涉及到一个中央给予的各种政策条件——权利，和他们对这些权利的运用上。我国内地的民族自治地方也有国家、中央赋予的优惠于其他一般地区的自治权。当然不可否认，这些自治权由于各种原因所致与经济特区拥有的发展权利还有所不同。但我们应该知道，即使在已拥有较一般地区优惠的自治权条件下，自治权的使用却受到较多的限制。我国现存的民族区域模式是我国几十年中高度集中的政治体制和经济体制下的产物。而《中华人民共和国民族区域自治法》以及由该法律规定的自治权又何不如此呢？实践证明，随着时代的向前发展，在我国市场经济体制条件下自治权的一些内容已不能涵盖新的一些问题，国家赋予民族自治地方的一些优惠政策也正失去应有的作用。这样就使得我国许多民族自治地方不能像海南那样充分利用自己的优势，利用国家的优惠政策，从而限制自己的发展。
其次，海南特区的体制及行政管理方式上的改变使得各级政府能有条件为海南民族现代化提供更多的物质和其他帮助。而内地的民族自治地方在行使自治权时往往由于行政建制以及与此相适应的各种利益主体的差异而存在着需进一步理顺关系的问题，其中，有的容易理顺，有的则由于中间层次多，难以理顺关系。从而在事实上不利于提高办事效率，也不利于落实国家对少数民族地区的各项优惠政策，甚至也不利于节省行政开支。
再次，海南特区的建设，意味着市场机制作用的扩大。商品经济就其本质来说并不会因国家、民族、地域而异，它们只有发展形式上的区别。但是在商品经济中不同民族的经济利益的差距却可以影响商品经济的正常活动。在海南特区民族问题主要表现在民族自治地方的社会经济发展与其他非自治地方的差距过大上。诸如有学者指出到1996年时海南“仍有近40万人处于贫困之中，民族地区还有191个村委会未通车， 有317个村委会未通电，近4万户黎、苗族同胞仍住在茅草屋中。这是大特区现代化建设过程中的一种奇特现象”〔7〕。 正由于利益差别而必然引起民族关系上的矛盾。而且由于民族差异，在市场经济条件下随着不同民族的交往增多，因民族文化差异而产生的矛盾也是特区民族关系上的又一个因素。〔8〕同样道理，相对海南特区， 正逐步转入市场经济轨道的内地民族自治地方，它最根本的第一特性仍是它的民族特点。若剥去民族自治地方与整个国家之间复杂的社会经济关系的层层表象，所呈现的利益关系的基本形态便是自治地方与上一级地方政权，与中央之间的利益分配关系。不论这种关系存在于自治地区之外还是自治地区内部毕竟都反映了不同的利益主体之间的关系。随着经济体制的改革，产权关系的明确，利益分配过程中心必会出现一些这样或那样的矛盾。更会由于自治地区与非自治地区经济差距的拉大而出现矛盾，我们对此必须要有清醒的认识。
最后对内地的民族自治地方而言，目前有两个因素也限制了它在经济上、体制上与特区缩短距离。一是前面提到的自治权问题，二便是自治地方的自治机关对当地经济的管理与指导。在我国的经济学与行政管理研究领域自改革以来便存在着关于“小政府”与“大政府”的讨论。“小政府”论者主张政府职能要缩小，应少干预社会生活特别是经济生活；在管理方式和手段上应以法律手段，经济手段为主，减少行政手段的运用并以间接干预为主。而“大政府”论者则主张政府的职能应扩大，要过多地干预社会生活及经济工作，适当运用行政手段，以直接干预为主。〔9 〕在理论界人们大多认为我国管理上的突出弊端在于政府管得太多，统得太死。在特区“小政府”论得到了充分实践，政府通过转变职能为经济建设服务并取得良好效果。但笔者认为，对内地的民族自治地方而言，由于它自身存在着一系列比较严重的制约因素，诸如管理技巧，人口素质，经济文化发展水平，起点低、条件差等，因而在短时间内像特区的做法一样完全接受市场经济的洗礼，缩小政府的指导与干预，也许并不是一件切合实际的明智之举。
1997年香港特别行政区建立。它是邓小平同志用“一国两制”思路解决香港问题的实际产物。“一国两制”明确了实现祖国统一后，港、澳、台地区在统一国家中的地位及其制度的特殊性。这是顾及中国，英国和港、澳、台等各方面实际利益，实现祖国和平统一的基本方针，但同时它也的确使中国的国家管理及结构上又多了一种类型。这种类型既不同于经济特区也不同于民族区域自治地方。香港特别行政区的特点是享有高度的自治权。而这与民族区域自治的自治模式是完全不同的。它们是不同社会制度条件下，不同体制的两种自治地方。
香港特别行政区享有的高度的自治权，按照基本法规定，主要是指行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。具体说来在行政管理方面，香港特别行政区除有权自行处理香港事务外，其自治权广及财政经济，工商贸易，交通运输，土地和自然资源的管理、教育、科技、文体、社会治安、出入境管理制度等领域。其中尤为突出的是：财政独立、财政收入不上缴，中央不在香港征税，自行决定货币金融政策；港币属法定货币，发行权属特别行政区。在立法方面：特别行政区可在不违反基本法下自行立法，实行与基本法不相抵触的原有法律，特别行政区制定的法律只需向全国人大常委会备案，如果不符合基本法，由人大常委会将有关法律发回而不作修改。退回即告失效。此外在司法权和终审权上均体现独立行事的特点。同时在香港特别行政区内我国奉行“港人治港”原则。由以爱国者为主体的香港人治理香港。而爱国者的标准是：“尊重自己的民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣与稳定。”〔10〕
显然，香港特别行政区的产生及其政治目标，均围绕着祖国统一这个根本原则问题。通过其高度自治和港人治港来保持香港回归后的繁荣与稳定，并为澳、台湾回归开创一个良好的开端。这也可以说是香港特别行政区的特别之处。其中它的高度自治与港人治港原则属其操作范畴的核心位置。我们应注意到这种“高度自治”“港人治港”与内地的民族区域自治政策中关于自治机关的自治权和自治机关干部的民族化问题内涵不同但却又有相通之处。民族自治地方的自治机关的自治权有这样三个特征：它是由法律明文规定、由自治机关行使的权利；是自治民族自主地管理本民族内部事务的权利；是根据法律规定的原则结合民族自治地方实际确立的一种法律权限〔11〕。它的行政原则，行使方法，实施保障等都有自己的特点。自治机关的自治权和自治机关干部的民族化一样，其实质都是要体现民族平等，民族团结和促进各民族的共同繁荣。这也是民族区域自治政策的特殊性所在。如果说香港特别行政区与民族区域自治有什么相通之处，这就是民族区域自治所包含的深层次的政治目标——维护祖国统一。在这一点上，民族区域自治的终极目标与香港问题殊途同归。从这个角度而言，他们二者分别以不同的方式在争取实现一个目的。这一点也正是我们在理解国家结构多元化过程中又获得的一种启迪。
综上所述，民族区域自治地方、经济特区、香港特别行政区，这三种不同模式的区域结构形式之间既有根本的不同又有本质的相通。它们的存在和发展本身就是一种管理和经济运作方面的竞争。民族区域自治政策在新的历史条件下如何在竞争中进一步得到丰富、发展和完善，如何在吸取其他类型的地区的有效经验基础上促进自治地区经济发展等一系列问题应该引起民族工作者的关注。
注释：
〔1〕费孝通著《民族与社会》人民出版社第34页。
〔2〕陈更生等人著《后冷战时代的世界》四川人民出版社第1页。
〔3〕〔4 〕龙远蔚等著《走向共同繁荣》中国财政经济出版社第10页，第57—58页。
〔5〕《民族团结》1997.4第18页。
〔6〕邓小平《关于西南少数民族问题》《中国民族指南》第297页。
〔7〕〔8〕王亚保“新形势下的海南民族问题”《新东方》（海口）1996.1第11—17页。
〔9〕郭宝平、余兴安主编《行政管理研究概览》第66页。
〔10〕《邓小平文选》第61页第三卷。
〔11〕庚以泰主编《民族区域自治法学》第65页。
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