试析行政组织中的伦理责任及其规避，本文主要内容关键词为：伦理论文,行政论文,组织论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市场体系和政府行政体系已成为当今世界控制社会、影响社会的两股最大力量，尽管在经济学领域中还存在着关于市场是否应由政府干预的激烈争论，但是对于以下这点人们已达成共识，那就是一国政府的行政组织与行政人员在创造和提升国家竞争力方面具有不可替代的重要作用，一个民主的、负责任的、有能力的、高效的、透明的行政体系不仅关涉到每个公民的切身利益，而且它对于维持一国经济的可持续发展乃至促进整个社会的文明进步都是不可缺少的。目前，随着我国社会主义市场经济体系的逐步建立和完善，党对执政能力和执政水平建设的加强，行政人员的伦理责任问题日益成为人们关注的焦点。
一、伦理责任产生的成因
（一）政府规模日趋膨胀。由于科技的进步和生产关系的调整导致了社会经济的迅猛发展，而社会经济的发展，又导致了大量的社会矛盾和社会问题的产生。为了解决这些不断出现的矛盾和问题，国家不得不增设大量的行政机构和行政人员，以便对经济和社会生活进行干预。政府规模的膨胀，不仅体现在政府机构和人员的增长上，更体现在政府活动范围的增加、政府责任的加重、税收和政府直接支配社会资源比例的大幅上升、政府对社会和经济生活控制力度的增强，等等。但是，政府规模的过度膨胀，或不可避免地带来了政府机构的僵化和行动迟缓，滋生官僚主义，造成公共资源浪费，而且还严重限制和削弱了市场活力，加重了公众的赋税负担，降低了社会资源配置的整体效率。如果政府对行政人员的权力不加制约，容易造成行政人员伦理责任的异化，致使人民的自由和权利受到侵害。
（二）传统官僚制管理面临困境。尽管各国政府都一直试图通过不断改革来完善政府官僚体制，以提高政府效率和治理能力，但在信息时代，通过完善官僚体制来解决政府危机的途径已面临困境。适应工业时代需要，注重规则理性与分工的官僚制行政组织模式，在信息时代也遇到了组织管理和政策管理的适应性危机。正因如此，“重塑政府”成为20世纪晚期对政府行政不满意的最响亮口号。因此，如何借鉴私人部门的管理策略与管理机制，利用信息技术全面再造传统科层制组织的分工与工作流程，成为我国转变政府职能、修正公共权力关系、提高行政人员伦理责任、调整公共管理方式、进而不断提升政府能力及其有效性的中心政策议题之一。
（三）行政责任和行政权力的分离。根据科层制的设计，行政责任与行政权力是成正比的，要求行政人员承担一定的责任，也就需要赋予他相应的行政权力。但是，在现实的行政运作中，行政责任与行政权力往往出现相分离的情况，一些行政人员，仅仅想拥有权力而回避责任，他们往往把权力掌握在自己的手中而把责任推给制度体制甚至别人，这就是行政责任缺失。由于行政主体责任的特殊性，决定了行政责任缺失在社会中的巨大影响与负面作用。它的主要危害有以下几方面：
（1）导致行政行为的轻率与不作为。行政责任不明确、含糊不清或是虚设，增加了行政权力在运行中的自由裁量权，使得行政主体不考虑或少考虑其行为的后果，从而容易产生行政不作为或行政行为轻率。从理论上说，行政自由裁量权愈小，可作为的空间也就愈小，寻租的可能性愈小。从操作层面上说，行政权力在错综复杂的行政环境中运行，必然要求有一定的自由裁量空间，呆板的政府不足以应对错综复杂的发展形势。我国现存的行政现象是：或是行政权力在运行时由于授权主体的不明确，再加上政务透明度不高，职、权、责不能统一，有职无权，有权无职的现象还比较多，或是赋予行政权力的行政责任高于现实条件所能达到的目标，行政主体也可能将其搁置一旁而重新设置目标，从而导致行政行为的轻率或不作为，对社会产生较强的政策风险或伦理失范。
（2）导致行政伦理水平的下降。行政责任是行政伦理价值观在行政主体活动中的体现。负责任是现代政府的必备品质，也是当代政府的一个显著特征。在公共管理中，责任意味着行政人员由于其承担的职务而必须履行一定的职责和义务。没有履行或不适当履行他应当履行的职责和义务，就是失职，或者说缺乏责任心。现代行政伦理要求，行政主体对社会、公众承担应尽的责任，谋求公共利益，提供公共服务，减少行政成本，提高行政效率，“公正、公平、廉洁、诚实、守信”，恪守良好的行政伦理。强调行政伦理的责任、信念，是对科层体制下形成的“见人不见物”的机械论的冲击。行政责任的缺失不仅表现为对公共长远利益和全局利益的淡化，而且助长了浮夸与造假之风。毫无疑问，建立负责任的政府，减少行政责任的缺失，不仅是现代民主社会对政府的必然要求，更是政府具有权威性的客观选择。
（3）导致政府的能力与威信的巨大消耗。从主观愿望而言，任何一个政府都希望自己是负责任而有作为的政府。由于行政责任实现过程中诸多因素的影响，使得行政责任的履行受许多偏离目标因素的干扰。因为任何行政组织都是由多极层次构成的，随着管理层级的增多，信息传递中的失真与偏差时有发生，有的行政人员利用自己手中掌握的权力，谋取局部的团体利益或自身利益，导致政府行政决策初衷的受损或夭折，达不到预设的目标。当公众普遍意识到正确政策执行的变形或扭曲而使自身受损时，对政府的能力与威信就大打折扣。这种对政府的信任危机，直接导致了20世纪晚期“反国家主义”狂潮的出现，并加剧了社会公共生活的整体性危机。人们对如何增强行政人员行政行为的合法性和伦理性、减少官员腐败、转变政府行为方式、改进公共服务的方法等，抱以更多的关注。
（四）现代社会的行政变异。当今社会，由于现代思潮的冲击，行政人员对于这个世界以及自己在这个世界中位置的思考，开始有了一种截然不同的方式：角色的多元化和差异性使社会关系和个人身份认同变得越来越复杂；工作与私人生活之间有了分隔；角色和价值观不被看作是绝对的东西；社会开始呈现多元化，由此对政府组织和行政人员的影响也开始呈现。
（1）对公共行政的政治特性的影响。现代思维强调科学主义理性在政府中的应用，并试图将政治从行政中分离出来，以便建立科学的行政，但社会的多样化使行政人员的价值取向更趋动荡混乱。随着现代化进程的加快，人们又努力通过界定行政角色而将行政从政治中分离出来的趋势越来越明显。这恰好将行政人员从政府角色中分离出来，但也把他们从行政责任的承担者转变成一般公民。而且，这也使行政人员失去了他们所必须扮演的政府角色的勇气，结果造成了不坦率和自欺欺人：要么力图躲在政治中立的保护墙背后，要么对自己行为的真实本性视而不见。角色的多元化和异质性是公共行政角色具有政治性的关键原因，多元角色中的每一个角色都代表着一系列的义务和利益，这些义务和利益是任何行政人员在成长过程中都必须承担和拥有的，但是这些不同的角色之间经常会发生冲突，这种冲突源于个人利益与公众利益之间的矛盾，如果行政人员放弃个人诸多的利益以换取公众利益，或者相反的时候，行政角色的政治性的形成动力就产生了。而且，行政人员拥有的自由裁量权也增加了他们从事政治性行为的可能性。由政府来处理的问题越来越复杂和具有专业技术性，这使得立法者倾向于将大量的权力委托给那些被认为在特定的政治领域具有专业知识的行政人员。这样，法律的执行事实上就变成了行政决策的实体权利。许多经公开讨论并由行政官员同意通过的法律中充斥着大量的行政决策，而这些决策几乎都是难以监控的。如果说现代社会中的行政角色具有本质上不可避免的政治特性和自由裁量权，那么就必须承认伦理关怀的重要性，尤其是针对现实中大量的腐败、失效和权力滥用等问题。
（2）行政角色与公民角色的分离。行政人员既是公务员又是公民，这种双重角色时常会产生冲突性的义务。公民和“公仆”双重角色的统一致使其在行使公共权力的过程中，必须同时兼顾公共利益最大化和私人利益最大化的双重取向。这样一来，公共领域与私人领域截然相反的利益取向，就都集中到了行政人员的身上。行政人员作为个人，是私人领域中的成员，以个人利益作为行为诉求，但是由于他又扮演着公共权力行使者的角色，这就决定了他还有着维护公共利益的一系列责任和义务。这种选择性冲突，仅仅通过立法和制度安排，还不能够完全避免行政人员在选择时道德冲突的功利价值和道德妥协对公共利益的一定程度的侵害。当冲突发生时，效忠组织的义务和维护公共利益的职责之间的关系就被混淆了。事实上，公民角色和行政人员角色的彻底分离几乎是不可能完成的。但是在现代社会，这种分离的趋势越来越明显，它造成了不确定数目的行政人员在工作中放弃了一些公民权，伴随着他们对雇员关系身份基本性质的认同和对效忠组织的觉悟性思考，也伴随着具有不同文化背景的公民越来越强烈地要求参与政府管理，这种角色的颠倒现象在现代社会越来越令人不安，也促进了人们对行政人员在进行伦理选择时对公民道德义务问题的关注和争执。
正如公共选择理论所揭示的那样，作为自利的、理性的效用最大化者，行政人员在其行为选择中，经常不是按照集体逻辑行事，而是将个人或者所属组织的利益凌驾于公共利益之上。在利己主义动机的驱使之下，两者之间有时可能存在不可回避的冲突。因此，建立在行政人员都遵循公共利益最大化取向基础之上的现有制度，将无可回避地面对行政人员的伦理责任。一旦失去道德目标的规范和约束，行政人员手中的权力往往会演变成他谋取私利的工具。
二、伦理责任冲突的表现
随着政府规模的日趋膨胀，全能政府面临的挑战，传统科层制体系带来的弊端以及现代社会的行政变异，不可避免地会使行政人员在具体的行政运作中产生较多的伦理责任冲突。实践中的伦理责任冲突表现为多种形式，最主要的有三种。
（一）权力冲突。指两种或两种以上的权力来源，强加给行政人员的行为要求而导致权力之间的冲突。通常我们认为，行政人员在对组织和上级负责的同时，也实现了对法律、对公民负责。然而，在具体的行政运行过程中，两种或多种外部权力对政府或行政人员的行为要求是不相容或相冲突的。当行政人员面对两难境地时，就会困惑地发现，每一种选择都将会确定无疑地带来冲突，并给自己的将来带来潜在的不确定性。效忠法律会违背服从上级的职责；服从上级的决定，会使选择违背伦理或法律要求。因此，在公共行政实践过程中，许多行政人员就把直接的责任关系摆在前面，以上级的要求和命令为第一要件，放弃职业伦理要求。
（二）角色冲突。行政人员经常面临各种角色冲突，因为现代社会中的社会关系和个人身份认同变得越来越复杂，人们不再将自己的身份认同为某一角色或某些角色，而是复杂的网络系统中相互关联的角色群。问题的关键不在于一个人同时兼任几种角色，而是这些角色常被赋予不同的义务，形成角色冲突。这些冲突可以分为两类：一种是角色间的冲突。即不同角色承担者之间的冲突。它常常是由于角色利益上的对立、角色期望的差别以及人们没有按规范行事等原因引起的。另一种是角色内的冲突。即由于多种社会地位和多种社会角色集于行政人员身上，而在他自身内部产生的冲突。首先，行政人员所承担的多种社会角色同时对他提出了角色要求，使他难以胜任，这时便发生了角色内冲突。其次，行政人员所承担的几种角色，其行为规范互不相容，这时也会产生角色内的冲突。
行政人员要有效地实现行政责任，必须平衡各种角色，并做出正确的决策，但实践证明，这是非常困难的。在多种角色冲突或责任冲突的情况中，他们往往会选择道德妥协。按理说，国家行政人员是社会的中坚，理应成为公民的道德典范，他们正确的行为选择，会在社会上起到激励作用。然而，当下社会转型，由于良好的市场经济体系尚未形成，新的基本社会道德规范尚未巩固，在行政过程中出现了一些道德妥协现象，并呈深度化发展之势。这种深度化的道德妥协主要表现为这样一个过.程：从向“最小的恶”妥协开始，逐步演化为道德中立、道德缄默、伦理放逐，以至造成整个制度的伦理性缺失。其结果可能造成行政伦理准则和道德规范的丧失，那么后果自然是不堪设想的。
（三）利益冲突。利益冲突是指行政人员自己的个人利益与他们作为一个公共官员的义务之间产生冲突。行政人员由于被授予大量的公共权力和职责，要求行政人员在行使公共权力时，以公共原则行事，坚持公共利益最大化。然而，我们知道，人实质上是一系列价值观、欲望和利益的“综合体”，有实现自己利益和目标的倾向，并以理性经济人方式行事，寻求自身利益最大化，争取过一种比较理想的生活；同时，公共权力的非公共运用就能给行政人员带来额外的收益。因此，行政人员在行使公共权力时，可能会为实现自身利益的最大化，而偏离公共利益的取向，使政府所要承担的责任关系失衡瓦解。
行政人员面临利益冲突而使公共行政表现为一种非公共倾向。在现实生活中可能有以下8种情形：①贿赂。贿赂就是非法接受钱财或其他被认为是有价值的东西，作为交换，行政人员在处理公共事务时给行贿者提供特殊优惠。贿赂的关键属性是：行贿者有扰乱客观的、公正的行政行为的明显意图以及受贿者情愿遵从行贿者的意图。②权力兜售。指的是行政人员为了与自己的利益相关的第三者试图影响政府的客观决策。③信息兜售。行政人员如果私下把不该公开的信息通知了一般公众并利用这些信息为自己取得了好处、钱财或其他东西，那么他就在信息方面有过失。这里的关键因素是信息的重要性和获得信息的特权。④财政交易。当行政人员所拥有的直接或间接财政利益与工作责任行为之间有直接冲突时，现实的利益冲突会在一定程度上表现为行政官员个人直接掌管着一项决策，该决策将会带来明显的个人收益。它与“权力兜售”不同的地方是：当事的官员能够有效地控制结果，为自己创造直接或间接的财政利益。⑤馈赠与消遣。如果索要或接受礼物馈赠和款待影响了行政人员公正客观地行使自己的职责的话，冲突现象就会产生。这与贿赂的主要区别是：提供这些礼物的人没有像贿赂那样提出具体的优惠要求，但有意地想给受贿人留下总的好印象。⑥组织外就业。兼职、顾问、合同制顾问和个体经营都可能与行政职责产生利益冲突。冲突情况包括利用行政人员地位提高私人顾主（或自己）的身份，将本该用在行政事务中的努力和精力都用在组织外的工作上，并将政府的服务和设备用于组织外工作上。⑦未来就业。如果公共组织中的行政人员打算将来在他或她现在与之有行政业务往来的公司就职，这种想法可能会让他（她）对计划中的顾主提供优惠对待，希望借此使顾主给他（她）提供一份职位。而且，公共组织中的行政人员也会将内部文件和组织程序性知识作为一个诱人的礼物送给与公共组织有常规业务往来的公司。特别成问题的是公共组织中的行政人员为企业提供保护。⑧处理亲戚问题。公共行政人员利用自己的职位为亲戚提供优惠也会引起利益冲突。我们可以认为它是利益冲突的一种形式，有时候也称它为任人惟亲（或裙带关系），它就像是权力兜售的一种特殊形式，从本质上说，它牵涉到利用权力为亲戚获取理想的雇佣待遇、提升、合同优惠或其他可获益的商机。行政人员在从事这类活动的时候没有直接地获得收益，但却获得间接利益，因为这样做加强了家庭纽带关系和亲戚互相之间的支持。
上述这8种情况都表现出一种潜在的利益冲突。它们是否能变成现实的冲突取决于行政人员对诱惑的屈服程度。然而，潜在的利益冲突和现实的利益冲突一样危险。因为保持公众信任是伦理责任的关键，利益冲突的迹象就足以危害政府可信度的完整性。
三、伦理责任冲突的现实规避
近些年来，在中国的公共行政研究中，伦理责任问题一直是人们普遍思考的问题，这是由于公共行政实践中的官僚主义和腐败问题把人们引向了公共行政伦理化的思考。其实，自从西方国家出现了“新公共行政”运动以来，关于公共服务中的伦理学就已经成为全球范围内的研究热点。所以，思考西方公共行政伦理化的途径，并结合我国行政伦理建设的实际，将是一项有意义的工作。具体地说，应从以下几方面入手：
首先，确定行政伦理判断标准，培养行政人员负责任的价值取向。
伦理责任问题最重要的是要逐渐培养行政人员依法行政的良好习惯和高度的责任感。一旦养成了责任意识，形成了责任习惯，他们就能够自觉地做好本职工作。为此，确定行政伦理判断标准，培养行政人员正确的价值取向，是解决伦理责任问题时应优先考虑的举措之一。我们所说的行政伦理标准，毫无疑问就是公共利益。因此，行政伦理标准的确定就转化为公共利益的定义，而关于公共利益的定义，行政领域习惯上遵行实用主义的标准。认为一项政策只要总体上提高了所有人社会满意度的净平均值，即便有某些人受损，它依然是公正和符合公共利益的。与实用主义的观点不同，罗尔斯的公正理论，把现代社会道德的基准线，由“最大多数人的最大幸福”提高到“惠顾最少数最不利者”的社会道德正当性的层面上来。因此，这一论证不再是个人价值目的论，而是社会公平道义论。它强调的不是社会的价值效益，而是社会的公平、秩序和稳定。可以看出，实用主义传统与罗尔斯的公正理论，虽然遵循了不同的取向，但是两者都可以作为行政伦理的判断标准。虽然确定行政伦理标准的过程，可以被认为是一个价值判断的过程。但是对于中国这样的发展中国家而言，发展是整个社会的首要目标，出于政府在国家发展中所肩负的不可替代的作用，行政过程的伦理标准的选择，也不能脱离这一宏观背景。正是基于此，效率优先，兼顾公平，也就成为中国现阶段伦理责任选择时应当坚持的价值取向。
其次，借鉴国外经验，加强行政伦理立法，进一步把行政伦理规范化、法律化。
行政伦理立法，就是把伦理行为上升为法律行为，使行政伦理具备法律的效力和作用。有人会认为，伦理和立法是不相容的，如果对某一行为立法，那就不是伦理问题，而是法律问题了。但是，伦理立法实际上是一种集体性的道德裁决，是行政过程中建立起来的最低道德标准。因为人本身所固有的自利动机和认识客观事物的局限性，使行政人员不可能依靠内在控制而永远正确地行使权力。所以，需要有外在控制来制约行政权力运行过程中的滥用。在现代国家中，越来越多的伦理规范被纳入到社会的法律规则体系之中。加强伦理立法，通过法律的强制力来维护道德的纯洁性，已经成为现代国家共同的发展趋势。美国、意大利、日本、新加坡、韩国等国家都对公务员的伦理和行为进行了法律方面的规定。比如1978年，美国国会通过了《美国政府行为伦理法案》，规定政府部门中的任何人都必须做到：对最高道德原则和国家的忠诚高于对个人、政党或政府的忠诚；拥护联邦和各州的宪法和法规，决不逃避这些责任；尽职尽责地工作，尽最大努力履行其义务等十个方面的要求。1992年美国政府又颁布了操作性更强的《美国行政部门雇员伦理准则》。在亚洲，韩国于1981年颁布了《韩国公职人员道德法》。日本则于1999年8月通过了《日本国家公务员伦理法》，并于2000年4月开始实施。伦理立法的优点在于，它为行政人员解决伦理冲突提供了一般性的指导，也为惩罚那些违背最低道德要求的行为提供了依据，但是缺点则在于由于它停留于一般性原则的指导，在实践中往往难以操作，并且如果严格执行伦理立法，也会损害政府部门内部的工作气氛。因此还必须对行政权力进行有效的监督和控制。
再次，建立专门的政府伦理行为管理机构，开展持久有效的伦理道德训练。
行政伦理建设以专门化、职业化的方式进行，在某种程度上能增强行政人员的职业责任感。目前我们在这些方面尚存欠缺，可以借鉴西方国家的一些成功经验加以中国化。1978年美国设置政府道德办公室，隶属于人事管理局。1989年成为独立的机构。他们根据公务人员利益冲突的情况，制定有关的规章条例；审查财务公开报告，等等。英国在80年代成立“公共生活准则委员会”。加拿大在1994年成立了专门的政府道德咨询办公室，定期向联邦和省级政府部门或外国政府以及私营部门组织提供关于伦理道德问题的建议。值得一提的是伦理道德巡视官的设立，最初产生于19世纪的瑞典，到1986年已经遍及四十多个国家。伦理道德巡视官的主要作用在于纠正公务员的过失行为，使行政组织更加人道化，减少政府与公众的疏离，监视并防止权力滥用，推进行政改革。
如果说伦理管理机构的设立能增强行政伦理建设的主动性的话，那么对公共行政人员开展持久有效的伦理道德训练，就为行政伦理建设提供了一个实践性、主动性的操作平台。因为通过此项训练，可以培养行政人员对责任伦理问题的自觉意识，建立伦理决策的分析技能，培养个人职业生涯的道德义务和责任感。法国国家行政学院在入学考试阶段，就要对每个报考者的道德品行进行调查。在考试过程中，不仅要考查应试者的知识水平，而且还考查他们的服务精神和各种精神品质。英国对公务员的伦理培训，一方面让公务人员研读具有较高专业标准的伦理文献，另一方面向他们宣传普及伦理行为准则。在美国，政府道德办公室下设的教育办公室专司公务员道德教育之职。2000年2月，美国政府道德办公室汇集了《行政机构道德培训项目规则修正案》，使之具备了法律效用。
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