我国市镇建制需作四大改革调整，本文主要内容关键词为：市镇论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着社会主义市场经济和我国城市化的迅速发展，现行市镇建制已暴露出不少弊端和问题，需要从四个方面作出改革调整：一是增设一些新的市镇，二是改革和完善市的行政体制，三是调整市辖区，四是调整乡镇规模。
增设新的市镇要从严控制要与经济发展水平相协调
城市化是个经济运动过程，设市是适应城市化发展要求的行政行为，二者不能划等号，但市镇建制的设立对城市化的发展具有重要的促进作用，在一定时期内设多少个市镇，对经济的发展，特别是对城市化的速度是有直接影响的。所以，设市的速度和设市的数量要适度，既不能不设，也不是设得越多越好。因此，需要认真研究和规划今后一个时期总体上大约要设多少个市，年均设多少个。设市设镇速度总的原则要求是要坚持“两个”协调发展，一是与整个国民经济协调发展，二是与工业化和城市化进程协调发展。
今后20年将是我国城市化发展较快的时期，全国每年大约有1200多万农村人口要转移到城镇地区。根据“十五”计划纲要的指标，“十五”期间转移到城镇的农村劳动力总计约4000万，年均800万，加上赡养系数人口大约有一千二三百万人。对这一千二三百多万人口，通过扩大现有城镇规模可容纳大部分，另外一部分就要由增设新的建制市镇来容纳。改革开放20年来，全国市镇人口增加了两个亿，设立城市增加了475个，年均设市23.5个，就是每增加42万城镇人口设一个市。按这个比例计算，今后20年应该再设800多个市。但是，过去20年来小城镇数量增长很快，由两千多个增加到两万多个，但规模普遍偏小，小城镇吸纳农村人口的能量没有充分释放出来。随着小城镇户籍制度改革的全面推开，这2万个建制镇今后20年在吸纳农村人口方面将会发挥巨大作用。考虑这些因素，今后20年我国年均设市20个左右基本上可以适应城市化发展的需要。
现行设市模式主要是整县改市模式。整县改市有利有弊，从积极方面看，有利于城乡经济互补、协调发展，新设城市但不新增机构，符合精简机构的原则；从消极的方面看，把大面积农村地区归入了城镇范畴，从概念到实际工作都有消极影响。因此，有人主张恢复切块设市模式。切块设市也是国内外比较常见的设市模式，我国改革开放以前就是实行这种模式。从小城镇的现实情况看，各地有相当数量的建制镇已经具备了小城市的规模，有条件设市。但撤镇设市必须解决好机构编制问题，这是撤镇设市能否大幅度推广的关键。同时，撤镇设市要处理好与原来县的关系问题，主要是避免县治所在地的镇撤镇设市，而要选择县治以外的中心镇设市，这样可以避免县治搬迁。一般而言，可以设市的镇经济发达，有较好的财政收入，其主管县一般不希望该镇设市而独立出去，这就需要处理好二者的经济利益关系。
逐步改革城市行政体制减少行政区划层次
“十五”计划纲要提出要“尽快形成符合市场经济体制和城镇化要求的行政管理体制”，这实际上包括市的外部体制和市的内部体制两方面内容。市的外部体制问题主要就是行政区划体制问题，如省领导市、市领导县、市领导市的体制等，以及城市密集地区的城市群管理体制等等，这是对城市发展，甚至是对经济发展全局具有重大影响的问题。目前我国市的层级过多，有省级市、副省级市、地级市、县级市、有的地方还有“地方粮票”的副地级市。市的层次过多不仅带来法律上的问题，更主要的是增加了行政管理层次，加大了管理成本，降低了管理效益，在实际工作上造成扯皮、摩擦，还有交往中的混乱问题。我国行政区划层次过多的问题，其焦点已逐步转移到市的层次过多方面。所以，城市行政建制需要改革，要减少市的层次，主要是减少省辖市的层次，也就是改革市领导县、市领导市的体制。
市领导县体制越来越突出的弊病是，省与县之间多了一个实实在在的管理层，增加了管理成本。市领导县体制的矛盾，其根源在于这个体制本身的局限性，是行政体制与市场经济的矛盾，是大市场经济与小诸侯经济的矛盾，从发展的趋势看，这个体制不符合市场经济发展要求。这个体制中的市领导市的模式问题更突出，因为市领导市在法律上没有依据，只得搞个代管形式；在行政上大市管小市，矛盾比市领导县体制更尖锐。
市领导县（市）体制是由地级管理层领导县（市）演变而来的，这个管理层的存在是与一定时期国家行政管理的特点和自然地理条件密切相关的，有其历史的客观必然性。无论是地区领导县，还是市领导县，对国家的行政管理、经济的发展、社会的稳定都曾发挥过而且仍在发挥着重大作用。这一点是不能否定的。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和交通通讯条件的极大改善，东中部地区有些省份已经具备了省直接领导县的条件，地级管理层可以撤销。
合理调整市辖区创新城市内部管理体制
随着城市化的发展，调整市辖区的规模、数量、布局，是城市行政区划体制改革创新的一项经常性工作，特别需要认真规划、科学设置。
由于城市人口的大幅度增加，有的市辖区因规模过大而管理不便。比如有的市辖一百多万人口，算是一个特大城市，但按一个区的建制管理，工作难度很大。尤其是那些地改市时将原来小县级市改为区的市辖区，面积大（一般几千平方公里），人口多（一般百万左右），并有大量分散居住的农村人口，所以按照市辖区的模式管理难度更大一些。因此，近年来要求分设市辖区的城市逐年增多。对此，本着实事求是的原则，既要严格控制，又要从实际出发，确有必要的地方，可以适度调整。
有些城市的市辖区设置不够合理，影响城市的发展。最典型是郊区体制。长期以来很多城市一般都设有郊区，郊区的地域一般较大，对城区形成封闭或半封闭的形态。由此而来，城区的发展空间就受到限制，经济越发展，这个问题越突出。所以对调整郊区行政区划体制的要求，一般应采取积极支持的态度。从对郊区模式的改革中我们认识到，市辖区格局划分为放射型模式比较好，各区的发展空间就比较大。
为了加强中心城市的发展，少数城市郊县需要撤县设区。从县与区的职能特点看，市辖区一般不如县或者县级市有活力。但是，有些中心城市是切块设市而来，地域空间太小，并处于县或者县级市的包围之中，城市发展受到空间的制约，比如广州市、杭州市、南京市、苏州市等等，需要撤县设区或撤市设区。
市辖区、街道、居委会的职能调整和机构重组是市内体制创新的关键。市辖区有规模过大的问题，但更多的是规模过小的问题，多数市辖区一般只有二三十万人，有的只有十几万人或者几万人。由于市辖区的规模小，街道和居委会的规模也相应小。所以目前一些地方正在对居委会进行调整，设立社区居民委员会，一般由两三个居委会组建一个社区居委会。在此基础上，可以逐步对街道和市辖区规模进行调整，条件成熟时，除北京、上海这类特大城市外，一般的大中城市内部管理体制可减少一个管理层，只设市辖区和社区两层管理机构，城区人口少的市甚至可以不设市辖区，由市直接管到社区。也就是说，城市内部的组织结构应该多样化，从实际出发，而不一定搞一个模式。从城区管理的需要出发，可以设想三种类型的模式：市—市辖区—社区居委会模式，市—区公所—社区居民委员会模式。
适当撤并扩大乡镇规模加强中心小城镇建设
我国乡镇行政区划的基本格局是在计划经济体制下形成的，乡镇规模大小是与旧的行政管理方式和相对落后的经济发展水平以及相对落后的交通通讯条件相适应的。乡镇规模过小有很多弊病，最突出的问题是乡镇数量多、“吃皇粮”的人多，造成财政负担和农民负担过重。各乡镇无论大小，一般都设有基本相同的各类机构。一般而言，一个总人口5万人的乡镇和一个总人口5千人的乡镇，在行政编制上相差不过十几个人。这样一来，小乡镇的农民负担重得多。其次是，乡镇规模过小，个数多，布局分散，重复建设，浪费资源，因为每个乡镇都要相应地建设各类基础设施和服务设施，造成土地、资金严重浪费，并且污染环境，形不成规模效益，制约了小城镇的发展。随着经济社会的发展和交通通讯条件的改善，乡镇规模偏小的问题在一些地方越来越突出，引起了当地党委、政府的重视。为此，近年来已有部分省、自治区、直辖市从本地的实际出发，相继开展了或正准备开展撤并乡镇的工作。“十五”计划纲要也提出要求，有条件的地方可以适度撤并乡镇。因此，各地可根据经济发展进程逐步调整乡镇规模。
各地在调整乡镇行政区划时，一般都对小城镇发展进行了重新规划和布局，促进了小城镇建设。过去，由于乡镇规模小，乡镇限于自身经济状况无力进行大规模建设，造成小城镇建设小而全、小而散，低水平重复建设，城镇基础设施无法形成规模效益。撤并乡镇时，各地对建市镇的设置时行了新的规划和调整，扩大了城关镇、中心镇的规模，以此来加强重点镇建设。这样小城镇的布局更加合理，重点更加突出，促进了人流、物流向中心镇集中，为把小城镇建设提高一个新的档次创造了条件。