如何理解中性财政政策，本文主要内容关键词为：财政政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济增幅的提高、物价水平的上升，积极财政政策淡出、转型的呼声日高。财政部部长金人庆在上海出席全球扶贫大会闭幕式记者招待会时也称，中国总体宏观经济表现良好，已经走出通货紧缩阴影，今后中国将采取中性的财政政策，有保有控。那么，如何理解中性政策，财政政策在社会经济发展过程中应发挥怎样的作用，笔者发表一点个人看法。
一、财政支出中的问题
1.政府财政职能尚未转换到位，公共财政体制仍处于建立过程之中。各级政府尤其是多数地方政府仍将发展经济、开辟财源作为政府的首要职责，把公共服务作为第二位职责。不少地方政府直接筹划和投资竞争性项目，而用于公共服务的资金长期不足，缺口很大，越是基层财政上述表现越突出，矛盾也越尖锐。市场经济国家中，社会保障、教育、卫生、国防、一般公务支出较高，经济建设支出特别是直接经济支出较少，交通通讯所占比重相对较大，直接用于经济建设的支出均未达到30%。而我国财政负担了市场经济条件下应由市场承担的支出，造成了财政职能的严重越位。我国的经济建设费所占比重超过市场经济国家，虽有一定的合理性，但也存在着对竞争性领域的过度介入，违背了公共财政原则。同时，行政管理费支出增长过快，占财政支出的比重逐年上升。造成行政管理费增长的最根本的原因是机构和人员编制急剧膨胀，导致财政支出结构不合理，加重了财政负担。社会保障支出也不足，2002年占财政支出的1.69%，低于市场经济国家。科教事业投入仍不能满足“科教兴国”战略的需要。国家财政性教育经费占GDP比例低于发达国家5%左右的水平。政府财政投入研究与开发经费占GDP的比重低于发达国家3%左右的水平，也低于一些发展中国家，农业支出占财政支出比重与我国农业大国的地位也不相适应。财政环保投入力度仍然不够，即财政还没有从它“越位”的领域完全退出，“缺位”的领域进入不足。
2.中央和地方的分配关系还未完全理顺，“分税制”体制不健全，规范的转移支付制度正在建立的过程中，财政对地区差距和械乡差距的调节能力还很有限。过去十年间分税制的几次调整以财力向上集中为主。1994年分税制改革只是明确了中央政府和地方政府的财力和财权划分，并没有对省级以下各级政府之间的体制调整指明方向，各地省级政府纷纷仿效中央的做法，加强本级政府的财力，从而造成省以下地方政府财力的上收，而规范的转移支付制度建设又相对滞后。这一方面造成基层政府财政资金的拮据，集中上来的财力是“吃饭钱”，但相当一部分资金用于了建设，使得基层财政发放工资困难，义务教育等基本公共服务的资金缺口很大；另一方面，在不完全了解当地公共物品需求优先顺序的前提下，由上级政府决定下级政府辖区内的公共服务和公共设施建设，就难免会出现决策偏差，降低了财政资金的使用效果。
按照现代公共财政学理论，公共财政支出规模与结构的界定是以政府承担的社会公共管理职能为出发点的。加大公共投资力度以刺激经济的发展的确应该得到充分重视，这种需要对于我们这样一个发展中国家来说尤为突出。但是也要看到财政支出应该以公共利益的最大化为动力，对于社会一些急需的公共物品或服务需要给予充分支持。随着财政融资体制的改革，以及公共工程投资渠道多元化，政府应该把公共支出的重点由投向经济建设项目为主转向一般性公共服务项目，尤其是抵御全社会公共风险的项目上来，逐步实现由“生产社会”向“福利社会”的转变。现代社会不仅是一个经济繁荣，物质财富庞大的社会，同时也是一个公平的、有保障的、福利完善的社会。用社会财富的暂时缓慢增长求得社会公平和正义的大大增加，这样的成本是必然要付出的，早一点付出的话，成本反而会很小，越往后拖，成本将会增大。
二、中性政策即公共财政
实际上，中性财政政策就是由前几年建设性财政转向一般意义上的公共性财政政策，从注重促进经济增长转向社会经济的全面发展，促进经济社会的协调发展，体现以人为本的精神，促进社会经济的可持续发展。
无疑，公共财政应当是为市场提供公共服务的财政。财政应当直接为市场经济的有效运行提供服务。在市场经济中，财政不仅是一部分社会资源的直接分配者，而且也是全社会资源配置的调节者。可以调节社会资源在政府部门和非政府部门之间的配置，使之符合优化资源配置的要求。可以通过财政对自身支出结构的调整，将财政资金分别用于满足各种社会公共需要，如保证国家安全和社会秩序稳定以及经济正常运行等方面的需要。通过财政资金的分配以及制定和执行有关政策，可以引导非政府部门的资金投向。如对某些需要发展的产业，在市场机制难以引导资金投入时，财政可通过提供补贴或税收优惠等手段，鼓励和支持其发展。针对目前我国经济的发展状况，合理调整社会资源在不同部门的配置，对不同产业区别对待，进行产业政策引导，这是中性政策的具体表现。
公共财政的本质是百姓财政，公共财政的公共性是其题中应有之义，其本质就是让广大人民群众普遍享受到改革开放和经济增长的成果。公共财政是我国发展市场经济条件下财政体制改革的目标模式。最大程度地满足社会公共需要，真正实现惠及十几亿人口的全面小康，是公共财政应该追求的目标，也是中性财政政策的本质内涵。市场追求效率，财政追求公平，这既是一种“社会分工”，也是一种“社会协作”，互为前提和条件。目前我国城乡之间发展水平和居民生活水平差距有不断扩大的趋势，各地区经济、社会和文化发展水平的差距未见明显缩小。在这种背景下，在财政分配上将公平放在更为优先的位置，强调财政公平具有突出的现实意义。当然，由于公共财政是社会公众成人民大众的财政，政府的所有收支活动都应当在财政预算中体现出来，并且向社会公众公开，接受社会公众的监督。
公共财政的本质特征是满足社会公共需要。在市场经济下，市场能干的，政府就不应去干；而市场不能干的，政府就应当去干。这对于市场经济下财政来说，也是应遵循的一个基本原则。在现实市场经济运行中，市场失灵的领域是极为广泛的，需要借助政府的公共权力强制性地进行弥补。因此，公共财政的“公共性”特征，就是“市场能干的，政府和财政就不要去干；市场不能干的，但市场又需要弥补的，政府和财政就应当去干”。实际上这也是区分政府公共财政活动与私人活动范围的基本准则，也指出了财政政策的主要着力点。
总之，在市场经济条件下，财政制度实际是为弥补市场的不足、为市场的有效运作创造条件的，公共财政是与市场经济相融合、相适应的制度。中性财政政策的实行实质上就是要构建这样一种制度，为持续、协调发展奠定制度基础和环境。
三、目前财政政策的着力点
传统劳动价值理论认为，非生产性劳动不会创造新增价值。但事实上，我国目前的国民账户核算体系已经明确表明，非生产性产业在社会新创价值中占据了很大比重。我们有理由相信，有效的制度设计可以通过节约交易费用增加社会新创价值。公共财政是适应市场经济基本要求的财政模式。因此，随着公共财政体制基本框架的建立，公共财政完全可以对社会生产产生极大的促进作用，实现社会新创价值的更快增长。同时，公共财政在分配过程中能发挥应有的积极作用，体现社会公正。应该说，实行中性的财政政策，构建公共财政框架是社会经济发展的必然。从当前经济发展情况看，实行中性政策，应：
1.调整财政政策的方向和重点。公共财政体制改革的重点是转变政府职能，核心是满足社会公共需要。在公共财政体制下，政府主要具有经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四项主要职能。过去政府在履行经济调节、市场监管职能方面比较到位，但在履行社会管理、公共服务职能方面还相当滞后。今后一段时期，公共财政支出的任务依然很重，如改善农村生产生活条件、加大对公共卫生和公共教育的投入。加强生态建设和环境保护、促进西部大开发和东北等老工业基地调整改造、保证重大公共工程建设，目前关键是要适当调整积极财政政策的方向和重点，由过去主要为了刺激经济增长转向促进经济社会全面、协调、可持续的发展。
2.加快建立促进地区公平的转移支付制度，扩大具有均等化作用的转移支付规模，着重从政府公共服务方面缩小地区差距。将目前的一般性专款逐步纳入一般性财政转移支付的范围，确需保留的专款通过建立专项性的转移支付办法予以规范。加大对基层转移支付力度，帮助县乡缓解财政困难。
3.深化政府机构改革，大力压缩行政经费。保证政府机器的正常运转是财政支出的范围，但是，也必须注意到，行政机构的数量与规模，行政经费供给的数量也必须和社会主义市场经济体制的要求相适应。供给规模过小，不能满足政府提供公共产品的需要；供给规模过大，在财政收入一定的情况下，阻碍其它事业的发展，导致财政支出结构的不合理和财政收支矛盾的恶化。深化机构改革，精简多余人员，关键是要通过调整结构、发展经济，为精简出来的公务人员找到新的工作和就业出路，否则，精简难以成功。县、乡两级机关的富余人员，可以循着农业产业化经营的路子，组织他们去搞各种形式的产前、产中、产后服务，这既可以为千家万户的农民提供服务，引导他们走向社会主义市场经济的大市场，提高农民生产经营水平，增加农民的收入，又可以为县、乡两级公务员开辟更为广阔的发挥自己才能的工作途径和生活出路，还可以从中选出一些政治素质好、文化水平较高的青年去充实农村基层组织和学校。
4.建立符合我国国情的社会保障体系，是构筑社会主义市场经济体制和公共财政体制极为重要的内容，是维护广大人民最根本利益的一项重大措施，也是支持国有企业改革与发展的重要手段。发达市场经济国家都建立了完善的社会保障体系，社会保障和福利支出占财政支出的比重平均高达30-50%，而我国近几年来虽大力增加了社会保障支出，但仍远远低子发达市场经济国家的平均水平。因此，要调整财政支出结构，把压缩行政经费和减少竞争性领域投资后增加的财政资金的适当比例用于社会保障，提高社会保障支出水平，确保社会保障制度的建立与完善。
5.环境保护支出是代表社会共同利益和长远利益的支出，也是现代市场经济条件下财政支出结构中一项重要内容。近年来，我国环境保护工作取得了明显成效，但是我国的环境形势依然严峻，森林覆盖率仅为14%，相当于世界平均水平的1/3，全国水土流失面积3.67亿公顷，占国土面积的38.2%，水土流失使我国每年平均损失耕地100万亩以上，并加剧了河湖泥沙淤积。当然，造成这种情况的原因是多方面的，就财政支出而言，每年用于环保支出有限，满足不了环境保护对资金的需要。鉴于此，国家财政应站在全局利益的角度，统筹规划，加大对环境保护的投入，实现至2005年环保投入占GDP比重1.5%的目标，扭转生态环境恶化的局面。
6.进一步调整支出结构，加大就业和再就业投入。要采取切实可行的措施，严格控制和压缩一般性开支，增加就业和再就业支出预算。安排专项经费，支持农民接受技能培训，提升农民工参与工业化、城镇化的就业能力。切实增加再就业专项转移支付资金，根据市县财政努力程度和工作成效适当补助。同时，随着改革的深入进行，就业与再就业任务将日益繁重，就业服务机构的社会化管理职能会逐步向街道、社区延伸，各级财政部门还要足额安排就业服务机构的业务经费，以保证就业和再就业工作的顺利开展。同时认真落实财税优惠政策，支持就业和再就业工程的实施。对下岗失业人员从事个体经营免缴行政性收费，并且给予小额贷款担保和贴息、社会保险补贴等资助。对大学生创业、农民工进城务工，提供宽松的税费环境。
7.从规范政府职能入手，科学界定财政职能范围，消除“越位”和“缺位”。规范政府职能关键是处理好三个关系：一是处理好政府与市场的关系。真正把市场能完成的事情交由市场完成，对目前政府职能可以逐一鉴别，既可以消除“越位”，把政府不该管的、不属于社会公共需要领域的事务让位于市场，又可以消除“缺位”，把政府该管的、本属于社会公共需要领域的事情真正管好。二是处理好各级政府之间的关系。关键是划分政府间的事权，在划分中央与地方事权时，应遵循受益原则、行政管理原则、国家利益原则。受益原则简言之就是谁受益、谁管理；谁制造危害、谁负责。三是正确处理政府与国有企业的关系。在社会主义市场经济条件下，应该让一般竞争性企业成为独立的商品生产经营、法人实体和市场竞争主体，让它们在市场竞争过程中优胜劣汰，政府重在负责维护公平竞争的规则和环境。同时国家应承担健全社会保障体系的责任，减轻企业包袱，使国有企业平等地走向市场。
8.加强财政监督。我国当前财政监督面临的主要问题有：财政监督的方式方法仍比较单一，也不尽规范；财政的内部监督较为薄弱，缺乏约束机制；财政监督和其他经济监督的关系有待进一步理顺，监督成本高，监督效率低；财政监督的法制建设滞后。因此，应尽快建立和健全财政监督法规体系，强化财政监督检查手段，规范财政监督工作方法、工作程序，做到有法可依、依法监督；建立和完善财政监督管理的新机制，适应公共财政框架的要求；建立财政监督与其他经济监督的有效协调机制。
9.加大教育投入。教育是最重要的人力投资。强制性的义务教育，所有公民都应接受，原则上应由中央和地方政府完全负责提供，使所有公民都有起码的汉字和谋生能力。众所周知，个人受教育的程度越高，在其他条件相同时，其就业与牟取收入的能力也越强。相反，受教育的程度越低，其就业和收入能力愈弱。目前，应降低财政支出中经济建设经费比重，减少公共支出的过度虚耗供应，大量的财源可以用来扩充义务教育。人力资本投资带来的未来回报（包括经济的和社会的效益），比起物力资本的投资（经济建设）的效益，更为重要和根本。当然，在注重支出结构调整的同时，也应注意收入方面的调整，比如内外企业税的统一，创造经济主体公平竞争的环境。
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