劳动力迁移的两个过程及其制度障碍，本文主要内容关键词为：劳动力论文,障碍论文,两个论文,过程论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
劳动力流动或人口迁移，并不是中国特定时期出现的特殊现象，而是在各个历史时期在各个国家和地区都发生的事情。所以，在研究中为中国的劳动力流动现象寻找一个参照系，以便观察其作为经济发展过程中一个必然现象，究竟与其他国家已经发生或正在发生的劳动力流动具有哪些共同点，同时又具有什么样的特殊性，就成为一个有意义的话题。从共性上讲，对于一个正在经历迅速的经济增长和产业结构变化的发展中国家，劳动力从农业转向非农产业，是必然发生的过程。因此，中国的劳动力流动现象与大多数发展中国家正在发生的，以及发达国家历史上所发生过的同一过程是可比的。随着农业劳动生产率的提高，劳动力从农业中剩余出来，受到城乡收入差距的引导，逐步转移到城市的非农产业中就业，是一种可以由经典的刘易斯—托达罗模型描述的现象。
为了动员农业剩余资金为工业化积累服务，中国经历了几十年的城乡分割，不仅在农村积淀下大规模的剩余劳动力，而且形成了巨大的城乡收入差距，因此，受城市更高的收入水平和更多的就业机会（两者合并起来就是托达罗所谓更高的城市的预期收入）的引导，农村劳动力获得迁移的动力。按照这个逻辑，越是贫困的地区应该具有越强的迁移动机，因而有更多的劳动力转移出来。但是，许多研究结果却与此逻辑相矛盾，即劳动力转移最多的并不是最贫困的地区，也不是最贫困的农户。（注：如参见杜鹰的文章(Du,2000)。此外，黄平也对许多人们通常列举的诸如土地压力、收入差距驱动等推动劳动力转移的因素的决定性作用提出质疑（参见黄平主编，1997：导论）。）
一种解释是，最贫困的地区和最贫困的农户没有起码的迁移资源以支付必要的迁移成本。应该说，这个解释对于一小部分最贫困人口来说是成立的，但如果将其扩展到解释一种统计上的普遍现象，必须作出下列推论之一：第一，假定城乡收入差距的存在，农村收入越高的地区和农户，其支付迁移成本的能力越强，因而具有更高的迁移动机和迁移率。但已有的文献并没有揭示出这个结果；或者第二，假定收入达到一定水平的农村地区或农户不再需要转移出去，则应该存在一个需要或不需要转移的拐点，达到这个拐点之前呈迁移率提高趋势，在此之后呈迁移率降低的趋势。同样，这种趋势并没有在统计上显著地表现出来（参见Du，2000）。实际上，从已有的调查结果中，我们看到的迁移率与收入水平之间的关系，接近于一种比较随意的排列。
另一种可能的解释是迁移率受到一系列其他因素的影响，以致超过了预期收入差距的效果。人们提到的这“其他因素”主要是人力资本和社会资本禀赋。由于劳动力从自己的家乡和熟悉的就业领域转移到陌生的地方，进入不熟悉的工作环境，需要克服一系列能力上、心理上的障碍，因此受教育程度越高，就越具备克服这些障碍的能力。所以，在关于迁移的研究文献中，历来给予人力资本这个条件以高度的重视。然而，中国许多关于流动劳动力的调查表明，并非人力资本禀赋最高的那些人最具有迁移动机。赵耀辉(Zhao,1999)发现，那些具有最高的人力资本禀赋的农村劳动者，优先选择的转移领域是农村的非农产业，而不是异地转移。最近的一项大规模调查也表明，初中学历是异地转移的足够条件，留在本乡、本县的转移劳动力，反而比那些转移到外地甚至国外的劳动力具有更高的受教育程度（劳动与社会保障部和国家统计局，2000）。而且，由于流动劳动力大多是20-30岁的青年，而这部分人口的受教育程度自然要高于平均水平。所以，一旦控制住年龄变量，流动劳动力的人力资本优势会非常不显著。一种可信的解释是，对于这些受教育程度较高的年轻人来说，转移到城市会相对降低他们的社会地位。但是，为什么这种收入水平和生活质量上的“帕累托改进”会降低他们的社会地位，换句话说为什么他们不会预期这种职业的水平流动将带来相应的社会地位的垂直上升呢？显然，有某种个人努力所不能左右的因素，最终决定着劳动力转移后的结果。
许多研究者给予迁移者的社会资本特别是社会关系网络的作用以高度的重视（如Roberts，2000）。关于迁入地生活和工作的信息，对于一个潜在的迁移者来说是至关重要的。而研究表明，在中国，迁移者获得这种信息的途径主要是通过家庭成员、亲戚和同乡这种社会关系网络(Du,2000)。而在那些没有转移的劳动力中，所谓的支付不起转移成本，实际上也主要是缺乏必要的信息获取渠道，而不是缺乏物质资源。中国社会关系网络在迁移中的作用之重要，可以与许多国家中的非法外籍劳工的类似特点相比(Roberts,2000)。国际劳动力非法流动的重要特点是迁移者通常不能获得合法的工作机会和永久的居住许可。这一点与中国目前的迁移者待遇相当类似，以致一些学者把中国的国内迁移与国际上的非法迁移相互比较，并揭示两者间的一系列相似性(Solinger,1999;Roberts，2000)。这种研究对于揭示迁移者个体特征以及解释迁移过程中的问题，是具有借鉴意义的。但是，研究国内迁移与国际迁移有一个最大的差别在于，在一个国家内部，不管农村与城市之间具有多么严重的制度或文化壁垒，迁出地与迁入地之间仍然是一个互相影响和彼此联系的经济，因而把整个经济变化以及制度环境作为迁移研究的背景，其意义十分重要，以致无法回避。
当代中国的最重要特征，同时也是理解中国社会经济现象的最重要角度，在于中国正处于一个经济体制转轨和社会转型的时期。本文将把中国的劳动力流动现象置于这样的背景之中进行考察，通过划分劳动力异地迁移的两个过程，以及迁移者对这两个过程的预期的差别而导致的迁移行为的特殊性，揭示中国劳动力流动现象的一般性与特殊性，以及中国的体制变革究竟在何种程度上推动或阻碍劳动力转移，希望通过对中国体制变革轨迹的分析，预测劳动力流动的趋势和前景。
二、经济体制转轨与劳动力流动
在过去的20余年里，中国经济体制经历了巨大的变化，已经逐步从一个高度集中的计划经济体制过渡到市场机制配置资源的体制。一方面，这个制度转轨是根本性的，实现了一系列的体制转变和制度变化；另一方面，这个制度转轨又是曲折反复的，已有的改革都经历过复杂的过程，还有许多方面的改革尚未完成。这种制度变革的特点在劳动力的跨地区转移现象中打下了烙印。换句话说，体制改革的进程、进展和反复性都影响着劳动力流动的结果和特点。
在传统的经济体制下，束缚劳动力在城乡之间流动的基本制度是农产品的统购统销制度、人民公社制度和户籍制度。与此三种基本制度相配合的还有如排他性的城市就业、福利体制等。在这一系列制度安排的环境下，农业劳动力首先是不允许离开所在的生产队，其次是食品定量供应政策以及排他性的城市就业、住房、医疗、子女受教育制度等都使得他们不能在城市生存。由于这种有效的制度约束，尽管传统的城乡二元结构和城市偏向政策导致城乡之间的巨大收入差距，但除了按照计划进行的户籍迁移之外，可以观察到的人口流动并没有发生。70年代末开始的经济改革，第一步就是废除人民公社制度，在农村实行了家庭承包制。在原来体制下由于缺乏劳动激励机制而被隐性化的劳动力剩余问题也相应地显现出来。随着统购统销制度的取消并开始了城市福利体制的改革，农村劳动力到城市打工、居住的成本大幅度降低。非国有经济的迅速发展也为农村劳动力提供了大量的城市就业机会。
劳动力流动并非一帆风顺，其去向、规模和成功程度，都受到整个政策和制度环境的制约，随着后者的变化起伏而呈现周期性的高潮和低谷。正如塞林格(Solinger,1999)所指出的，城市对外地劳动力的需求程度，以及城市职工自身就业的保障程度，决定了户籍制度的改革进展。虽然我们并不认为劳动力需求和就业形势的变化可以在较短的时间内使政府对户籍制度这种相对稳定的政策作出重大的调整，但劳动力需求和就业形势周期性的松或紧，却的确改变着短期内政府政策和城市对外来劳动力的接受程度。因此，我们预期在宏观经济的劳动力需求和城市就业状况与人口迁移之间具有某种相关关系。
改革以来中国经济对劳动力的需求以及相应的城市就业状况表现出阶段性的变化趋势。80年代中期以前，就业增长迅速。这也正是农村劳动力从农业向乡镇企业转移的时期。80年代后期至90年代初就业增长有所减缓，但非农产业就业仍然增长较快，农村劳动力大规模向城市转移。90年代后期以来就业状况显示出恶化趋势，就业人数或下降或增长缓慢，城市失业和下岗人数增加。城市失业和下岗职工往往把他们的境遇归咎于农村劳动力的就业竞争，因此通过各种渠道寻求地方政府的政策保护。相应地，各地城市政府对劳动力流动的政策态度也发生变化，制定了限制外地劳动力在本地就业的政策。
为了从整体上观察城市就业形势与迁移政策之间的关系，我们在图1中把80年代初以来全国户口迁移人数的年度变化与北京市每年就业增加人数的变化（作为城市就业变化的代表）对照观察。用户口迁移作为人口流动的代理指标是有意义的：首先是因为目前尚无从获得关于流动人口的可靠估计和时间序列数据。其次，我们相信，那些影响户口迁移的政策倾向和措施，或多或少与对人口流动的影响是一致的，或者说控制户口迁移与控制人口流动的政策出发点和程度应该是一致的。第三，由于经济周期不仅影响城市就业，也会影响农村就业，城市就业紧张时，农村劳动力转移的压力也大。我们考察政策对劳动力流动的影响，是看需要转移的农村劳动力在多大程度上受到抑制。所以，用政府可以控制的户口迁移数字来作比较，甚至更加能够反映政策的松与紧。从图1看，90年代以前就业形势较好，户口迁移的人数也呈上升趋势。而90年代中期以后就业形势恶化，户口迁移人数也迅速下降了。
图1. 户口迁移数量与城市就业增加数量的变化趋势(1982-1999)
说明：户口迁移人数随时间变化的趋势线可以用一个二项式表示：Y=-0.0429X[2]+0.7879X+15.856，R[2]=0.5537；就业增量随时间变化的趋势线可以用一个二项式表示：Y=-0.1509X[2]+1.3597X+10.887，R[2]=0.2397。
资料来源：国家统计局，2000；庄雅尔，1995。
从以上的分析可见，中国劳动力流动的内在动力与其他发展中国家的同一过程是一致的，但由于传统体制的压抑而长期没有形成实际的流动。改革后虽然劳动力流动形成了它的第一次高潮，由于束缚劳动力自由流动的制度障碍并没有全部消除，因而劳动力转移也是受到约束的。因此预期收入差距和人力资本优势，都不能够充分解释目前的劳动力迁移决策和结果。例如，即使由于巨大的收入差距，使得贫困家庭有潜在的迁移动机，如果没有社会关系网络的必要信息，迁移也不能实现；由于城市的就业歧视政策，无论迁移者的人力资本禀赋如何，都只能被限制在“脏、险、累”的岗位中，当然具有更高教育程度的劳动者不愿意异地转移。因此，与贫困的压力和较高人力资本优势相比，社会关系网络在迁移决策中更为重要。我们的观察是体制改革已经进行到一定的程度，以致劳动力流动成为可能，但遗留的制度约束仍然为劳动力流动铺设了重重障碍。那么究竟应该怎样来描述体制改革达到的程度，以及还有哪些制度障碍需要扫清呢？在下一部分，我们将尝试回答这个问题。
三、劳动力迁移的两个过程与制度障碍
如果把中国的劳动力迁移看作经济发展和产业结构变化的一个必然经历的过程的话，与其他发展中国家正在发生的，以及发达国家早期发生的劳动力迁移一样，这个迁移包含了两个过程。第一个过程是劳动力从迁出地转移出去，第二个过程是这些迁移者在迁入地居住下来。除了国际非法的劳动力流动外，大多数迁移都意味着同时完成这两个过程。然而，中国的迁移者面临的实际恰恰是他们迁移出去后并不预期能够在迁入地长期居住下去。许多研究揭示，多数实现了向城市或发达地区迁移的农村劳动力，都表示不打算在迁入地长期定居(Wang & Zuo,1999;Roberts,2000)。而对于那部分声称愿意定居的迁移者来说，意愿是一回事，能否做到又是另外一回事。所以，中国的劳动力流动表现出与其他国家类似过程的最大不同点：它是一个既有流出又有回流的过程。
城乡一系列经济体制改革的结果，特别是户籍制度的松动使得非户口迁移不再是非法的行为，创造了农村劳动力迈出迁移第一步的条件。在这种变化了的环境下，受城乡之间的巨大收入差距的驱动，那些受教育程度较高的年轻农村劳动者实际地迈出了迁移的第一步，转移到城市或发达地区。对于这第一个迁移过程来说，受教育程度高、年纪轻、拥有社会关系网络的确构成了他们迁移的优势条件。在已有的改革提供了农村劳动力实现转移的第一个过程的同时，未完成的改革，以及体制上不断出现的反复却为这个转移的第二个过程设置了障碍。仍然具有分割性质的城市劳动力市场为外来劳动力进入某些行业和岗位设置了制度约束，使得他们只能在那些城里人不愿意从事的领域，以接受较低的工资和没有相应的保险为条件找到工作；尚未完成且困难重重的城市福利体制改革，使得外来劳动力更难以合理的价格获得必要的住房、医疗、子女教育等社会服务；由于他们仍然被现存的体制作为外地人对待，他们还要面对作为潜在的犯罪嫌疑人或社会不安定因素而受到无理的遣送。所有这些因素，要么使得劳动力迁移困难重重，要么使得转移出来的人只能按照较低的生活标准生存，同时形成一种短期的行为方式，把自己与城市社区隔绝起来。同样的原因，迁移在大多数情况下只是个体性的，携配偶和子女的家庭迁移比重很小。（注：王丰、左学金就这些方面做了很精练的概括，也提供了充分的证据（参见Wang & Zuo，1999）。）
农村劳动力转移到城市以后所遇到的重重障碍，直接来自地方政府制定的种种政策和规制。例如，政府规定农村劳动力跨地区转移必须同时获得迁出地和迁入地政府的批准，取得外出打工许可证、城市暂住人口登记证等证明文件。这提高了迁移者在城市生活和工作的成本。许多大中城市政府还规定了企业不得雇佣外地劳动力的行业和岗位，提高了企业雇佣他们的成本。未完成的社会保障体制改革使得迁移者无法获得必要的社会服务。但更加基本的制度约束则是尚未根本性改革的户籍制度。首先，户籍制度的存在使绝大多数农村劳动力和他们的家属不能得到城市永久居住的法律认可，他们的迁移预期只能是暂时性的或流动的。其次，所有在就业政策、保障体制和社会服务供给方面对外地人的歧视性对待，都根源于户籍制度。所有的待遇区别都是根据是否具有本地户口而被识别，所有的歧视性政策都是依据不同的户口登记地而针对不同人群实施的。第三，虽然城市偏向政策的许多方面都已经或正在进行改革，但只要户籍制度存在，就存在着政策反复的可能性。如在90年代中期以后，已经有所松动的城市就业政策，就再次复归到城市偏向的轨道上。
迁移的两个阶段上的制度制约，对于农村劳动力的迁移结果具有决定性的影响，决定了中国劳动力迁移的特征。迄今为止，相关的体制改革的进展程度，可以由其对劳动力迁移的影响来描述，即其改革达到的程度首先是使得在原来体制下被长期禁锢的农村劳动力转移出农业和农村，获得在城市工作和居住的权利和机会。而这个改革是不完全的，其所未完成的程度表现在这些转移出来的农村人口还不能得到在城市长期居住的权利，他们在城市工作的权利也是不明确的，以致工作与居住都是不稳定的。在体制改革达到的这个阶段，一部分农村劳动力可以凭借其人力资本和社会资本的优势，以及支付迁移的物质成本的能力，跨出迁移的第一步，完成第一个过程，这一步需要付出一定的物质成本和心理成本，但却是可以实现的步骤，具有确定性。而迁移的第二个过程，对于大多数迁移者来说却不是可以依靠自己具有的平均水平上的人力资本和社会资本就可以实现的，因而具有很强的不确定性。
假定这种对于迁移两个过程的制度现状，对于那些把转移到城市既视为地域上、职业上的水平移动，又视为社会地位上的垂直上升的农村平均劳动力来说，具有转移的动机。因此，大多数年轻的、具有城市低层次就业所需要的最基本受教育程度的农村劳动力，都愿意并且事实上转移了出来。而对于那些具有平均水平以上的人力资本禀赋的农村劳动力，由于对于他们来说，这种转移仅仅是水平移动而并不带来社会地位的垂直上升，所以没有迁移的动力和愿望。研究表明，经济改革以来，农村地区之间、农户之间和个人之间的收入差距提高最快，而且导致这种收入差距的最持久源泉是人力资本的差异(Benjamin,Brandt & Li,2000)。可见在农村，一方面可以依靠更高的人力资本禀赋和其他条件而获得致富机会，另一方面也可能因为这种或那种原因而陷入贫困。由此，我们可以理解农村劳动力跨地区转移中的人力资本构成特点。
四、体制改革的路径与劳动力流动前景
我们已经观察到，中国的劳动力迁移是制度变革的结果，受到一系列制度与政策因素变化的影响。由此也可以推论，劳动力流动的前景究竟如何，他们将来有没有机会在城市定居下来，就业岗位的水平移动会不会伴随着社会地位的垂直上升，也将取决于制度变革的未来趋势。同时，制度是内生的，是一系列社会经济环境变化的函数。特别是，中国经济改革走的是一条渐进式的道路，以不伤害传统体制的既得利益者为前提。所以，社会经济环境变化及其造成的利益格局的变化，首先决定了制度变革的进程和方向，继而影响到劳动力流动的未来趋势。
之所以在实行市场化改革20余年后的今天，以劳动力市场分割为表征的二元结构仍然存在，而且从城乡之间扩展到城市内部的二元劳动力市场，正是因为城市居民与农村人口在传统体制下的利益格局中处于不同地位。当农村劳动力于80年代末和90年代初进入城市时，他们对城市经济增长、产业结构调整和所有制结构变化的贡献超过了可见的对城市居民的就业竞争。但当90年代中期以来，城市失业和下岗现象严重化以后，城市居民就更多地看到外地劳动力的竞争性，从而要求地方政府的保护。无论地方政府是否真正认为外地劳动力构成了对本地职工的就业竞争，也无论他们是否真的看不到外地劳动力对城市经济发展和人民生活的重要性，寻找到一个可以归咎失业责任的对象，并对本地居民的意愿作出正面反应，自然对政府有意义。对于中央政府来说，一方面它并不直接制定这种针对外地劳动力的歧视性政策，另一方面它也担心城市会因为失业问题出现不安定因素，再加上农民本来也不是传统既得利益格局中的获益者，所以并不出面干预地方政府实施阻碍劳动力市场发育的政策。在这个政策倾向的讨价还价中，农村流动劳动力是净受损人。从这个意义上说，维持城乡分割的户籍制度和二元劳动力市场，是经济转轨时期的一种政治安全保障。
因此，按照中国经济体制改革的逻辑，彻底拆除劳动力流动的制度障碍，有赖于两个条件。第一，地方政府发现那些阻碍劳动力市场发育的政策既无助于解决失业问题，其实施也不再有充足的合法性。第二，城市居民发现外地劳动力并不直接构成对他们的就业竞争，他们的充分就业并不取决于外地劳动力存在与否，以及是多是少。从理论上说，劳动力市场是调节劳动力供给与需求矛盾的最重要机制，其是否具有弹性决定了这种调节的效果。限制外地劳动力在本地就业的政策妨碍了劳动力市场发育，损害了产业结构调整和持续的经济增长。把经济结构调整过程中发生的摩擦性失业，用政策措施掩盖起来，或者让企业承担保护就业的成本的做法，一方面抑制了企业调整技术结构，用劳动替代资本，从而增加就业机会提供的积极性，降低了整个经济的劳动力需求；另一方面也使城市职工产生对政策的依赖，不能够而且不愿意在新发育的劳动力市场上寻找新的就业机会。相反，劳动力市场的改善，工资扭曲的减少，以及经济增长率的提高，都会对就业增长产生积极的效果。这种经济逻辑迟早会显示出来，并在实践中被人们所观察到，从政府致力于治理失业问题以来，目前已经显示出若干趋势，表明阻碍劳动力市场发育的政策不能长期持续。
首先，即使在劳动力需求持续数年下降的状况下，新增就业仍然反映了产业结构调整和所有制结构调整的需要。相对于中国目前的发展阶段，第三产业的发展处于滞后的状态，从而在产业结构调整过程中，该产业对劳动力的需求自然比其他产业要大。这个要求已经表现在2000年的劳动力市场上面，即第三产业的劳动力需求占到全部劳动力市场需求的74.1%。在过去的许多年中，非国有经济的增长速度都快于国有经济，这一趋势仍然在继续，并且表现在不同所有制部门对就业增长的贡献差别上面。与国有企业在整个经济所有制结构中的地位相对应，其对劳动力的需求也相对不足，对就业增长的贡献趋于缩小。因此，在那些产业结构比较符合中国劳动力丰富的比较优势，以及非国有经济占较大比重的地区，就业状况恢复得就比较好，而在那些产业结构受重工业优先发展战略影响较严重，而且国有经济比重较大的地区，就业状况仍然不好。
其次，失业和下岗人员的补贴、救济等发放保障程度大大提高，城市居民生活水平比较稳定地得到改善。除此之外，包括养老金发放方式和职工失业保险制度在内的社会保障体系改革，都加快了速度，居民对这些方面改革的预期不再过分悲观。在传统的就业体制下，企业雇用一个职工，就意味着要对其就业、医疗、养老等一系列福利负责到底，形成企业的巨大负担，有时使得企业对于雇用劳动力望而却步。而上述改革明显有利于减轻企业负担，有助于提高企业进行生产要素替代，增加劳动力雇用的积极性，因而对就业状况的改善具有积极的影响，将具有刺激就业增长的积极作用。
最后，人们将逐步发现，那种抑制劳动力市场发育，人为扭曲劳动力市场价格的政策，将会随着中国加入WTO的进程的推进，显示出其危害性。加入WTO对中国经济提出的一个重要挑战就是中国必须重新认识其现阶段所拥有的比较优势，通过产业结构和技术方向的调整，进行生产要素的替代，发挥劳动力丰富的比较优势。只有用市场机制配置资源，新的就业机会的获得才会多于传统就业机会的丧失。
虽然现行的一系列政府政策阻碍了劳动力市场的发育，导致严重的资源配置效率损失，但从改革的政治经济学角度，在人们尚未普遍地认识到城乡一体化的劳动力市场对每一个人切身利益的含义时，利用政府的权威，放慢劳动力市场形成的节奏，也有其不可避免性。目前政府为了治理严重的失业现象而采取的政策措施，既含有妨碍劳动力市场形成的成分，同时也通过刺激经济增长速度而促使就业状况改善，为下一轮的劳动力市场发育创造了新的契机。认识到中国改革的这种渐进性质，特别是认识到转轨时期保持政治稳定的重要性，帮助政府和居民了解经济变化的规律和趋势，比简单地批评现行政策的不公正性要更有意义和更具建设性。事实上，中国经济增长和产业结构变化的实际，终究会宣告扭曲性政策的无效，所以，我们预期拆除劳动力流动城乡樊篱的改革将会继续。由于与同等收入水平的发展中国家相比，中国的农业劳动力比重和农村人口比重都偏高，存在着改进资源配置效率的机会。因此，随着劳动力市场的进一步发育，劳动力跨地区流动仍将是大规模的和持久的。当劳动力转移不再受到制度约束时，迁移的两个过程都可以同时完成。