青岛市市容环境卫生管理中心 266031
摘要：通过对国内环卫服务市场化进程及目前国内环卫市场化程度、“十三五”期间的国家政策及发展趋势分析，提出须根据城市环卫项目的具体特征，选择与之匹配的PPP模式的具体运作方式。同时进一步对PPP模式的优势及引入过程需要注意的问题进行了分析，要确保PPP项目有相关法律保障，要做好环卫市场指导价格的制定，同时要处理好市场化过程中环卫资产的归属、企业化转制及在编人员分流安置等问题。
关键词：环卫市场化程度；PPP模式；优劣及难点
多年以来，我国城市环卫服务一直是“多头管理”，同一个区域的环卫作业却分属不同的管理部门，环卫行业建设、运营、管理模式落后，市场化程度低。2015年，国务院办公厅印发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，明确提出在公共服务领域推广政府和社会资本合作（PPP）模式。
我国环卫服务市场化改革经历了三个阶段：一是政府行政职能主导管理阶段（1949-2000），市政环卫工资在政府主导下进行，由事业单位环卫部门进行监管和实施。二是市场化试点阶段（2000-2012），某些沿海发达城市启动政府采购公共服务试点，零星项目开始招标。三是市场化推广发展阶段（2013至今）。十八大提出深化改革推广政府购买服务（PPP），环卫服务市场化成为必然发展趋势，深圳、上海、海口等沿海城市开始积极探索。
目前我国环卫服务业市场化程度各地差异较大，根据调研，深圳、上海、海口等地市场化程度较高，二三线城市市场化程度较低，南方比北方市场化程度高。产业人士普遍认为，目前全国市场化程度平均20%左右，收益率可达30%。专家预计“十三五”期间全国环卫市场化程度将由目前的20%提高至60%，环卫市场化将进入突飞猛进的时期。
环卫行业市场化改革的关键在于引入市场竞争机制和市场化运作模式。发祥于英国的PPP（Public-Private Partnerships）是政府购买服务的典型模式，近两年在全国得到大力推广。PPP模式的运作结构（如BOT、BT等）灵活，每一种结构都有其特点，必须根据城市环卫项目的具体特征，选择与之匹配的PPP模式的具体运作方式。
环卫市场引入PPP模式优势诸多：
1. 转变政府部门职能，提高行业监管力度。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆以往环卫管理部门不仅要负责监督，还要负责投资建设环卫设施、组织专业队伍运营，造成环卫市场化水平低、监管考核不到位。采取PPP模式，实行市场化运作，将道路清扫保洁、垃圾运输、环卫设施建设等推向社会，将促进原有环卫管理体制的改革，政府的职能将转变为研究环卫行业发展规划、监管考核PPP项目企业、引用新科技、新产品等。在对环卫PPP项目的监管上，政府可通过搭建数字化环卫平台、网格化巡检等方式对中标企业的绩效进行监督考核，并建立准入、退出机制，政府可收回特许经营权，处置项目资产。
2. 盘活现有环卫资产，解决资金投入问题。采取PPP模式，政府利用存量资产与社会投资人合作，可以盘活环卫设备设施的现有资产，通过吸收社会资本，能有效解决环卫一体化项目的资金投入难题。政府按照考核标准和服务效果支付服务费用，最大限度发挥财政资金使用效率。
3. 引入专业化投资人，提供持续技术支撑。引进综合实力雄厚、专业技术领先的社会资本打造和提升环卫产业链，通过“让专业的人做专业的事”，有助于提高环卫项目的运营管理水平。引入专业化的环卫企业，采用先进的技术、经验与管理模式，可以持续环卫行业技术支撑。
当前PPP模式在环卫市场发展中仍存在观念转变不到位、项目落地率不高、能力建设有待加强、市场环境有待完善等问题。
1. PPP项目的政策法规保障
虽然环卫领域引入PPP模式的时间不长，但在项目实践中已暴露出诸多问题，例如政府与社会资本合作项目的法律如何规范、政府部门职责分工不清等问题，凸显了PPP立法的紧迫性和重要性。在健全相关法律法规的过程中，还应明确政府和环卫企业在PPP中的各自权责，政府在其中扮演的角色如果过于强势，企业受不了；过于弱势，会导致企业说了算，社会不满意。因此，应该将主动权交给环卫市场，同时政府要加强监管。
2．价格机制的形成。当前的环卫市场不成熟，制约了政府部门对环卫市场价格的调控，难以确定出合理的市场指导价。为片面追求降低政府投入，往往是最低价中标。由于招标价格偏低，企业为降低成本想方设法违规操作，造成环卫队伍的稳定性降低、环卫服务技术、质量下降。
3. 环卫资产的归属。环卫项目中对于现有资产的处置主要有以下几种方式：一是政府采购的环卫设备全部转让给企业使用，优点是政府的资金回笼快，缺点是政府无法提供环卫突发事件应急保障等公共服务或企业退出市场时政府接管环卫项目措手不及。二是政府通过和企业签订环卫设备租赁协议（产权没有变化），将环卫设备出租给企业使用。优点在于企业退出环卫市场时政府可立即接管，相比转让，设备租赁环节少，只要双方签订租赁合同即可。
4．企业化转制及在编人员分流安置
关于环卫部门改制，政府环卫部门只承担管理和监督职责，服务作业职能下放给企业。企业化转制的环卫企业通过自愿联合、重组、并购等方式，逐步形成跨区域、跨工种的综合性及专业性的大型环卫服务公司，经由PPP模式参与环卫市场服务。关于在编人员分流安置，目前主要有两种方式：第一种是由事业编制彻底转为企业编制，这种方式有利于新企业进行管理，但实施难度大。第二种方式是保持人员原编制身份不变，本着“老人老办法，新人新办法”的原则进行考选、分流，退休时按事业编制办理退休。这种方式的接受度较高，前期实施阻力小。
2016年6月，国务院成立高级别“政府购买服务改革小组”，加速PPP和环卫市场化进程，这是环卫市场化改革的契机和里程碑。PPP是一个难活细活，既涉及理念、观念的转变，又涉及体制、机制变革。建议以PPP模式引入社会资本、推进环卫作业市场化为契机，完善法律环境，加快政府职能转变，优化监管方式，加大环卫资金投入，整合区域资源，推动PPP在环卫市场规范发展。
参考文献：
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[4]. 李传华. 海口市环卫PPP模式带来五大亮点[N].海口日报，2016-07-31（4）.
论文作者:兰伟娜
论文发表刊物:《基层建设》2016年20期
论文发表时间:2016/12/6
标签：环卫论文; 政府论文; 模式论文; 项目论文; 企业论文; 市场论文; 程度论文; 《基层建设》2016年20期论文;