“教育民营”的理念与制度创新设计，本文主要内容关键词为：民营论文,制度创新论文,理念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G522·72 ［文献标志码］A ［文章编号］1008-942X(2002)06-0131-08
一、民办教育的发展空间有多大？
民办教育的迅猛发展是近十年中国大陆教育发展的一个重要趋势。据统计，截至1999年底，中国大陆有各级各类民办教育机构4.6万余所，其中民办幼儿园3.7万所，比1997年增长50.1%，在园儿童222.4万人，比1997年增长64.9%；民办小学3204所，比1997年增长77.4%，在校生97.7万人，比1997年增长87.2%；民办职业中学950所，比1997年增长37.9%，在校生27.3万人，比1997年增长48.4%；民办普通中学2593所，比1997年增长52.4%，在校生107.2万人，比1997年增长96.3%；具有颁发学历文凭资格的民办高校37所，比1997年增长85%，在校生4.6万人，比1997年增长228.6%；不具有颁发学历文凭资格的民办高等教育机构800余所，比1997年减少11.1%，在校生118.4万人，比1997年增长8%；高教学历文凭考试试点学校370所，比1997年增长135.7%，在校生25.8万人，比1997年增长174.5%（参见：2002年“全国人大民办教育立法调研参阅材料之八”）。
一般认为，民办教育的发展在推动教育的多样化、增加教育供给和促进公办学校提高办学效益等方面发挥了重要作用，特别是增加了优质教育资源和改善了整个教育系统的效能，大力发展民办教育符合人民群众的根本利益[1](pp.17-20)。回顾中国政府民办教育政策的演变，从1993年2月13日中共中央、国务院颁发《中国教育改革与发展纲要》，对民办教育的发展确立了“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”，到1999年在全国第三次教育工作会议上通过的《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》中明确指出：“凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验，在发展民办教育方面迈出更大的步伐”，表明政府和理论界已经逐步形成了对发展民办教育的共识，即“进一步解放思想，转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学（注：这里的“办学”并非仅指举办即出资设立教育机构，它还包括管理和经营学校等教育机构。），满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局”（着重号为笔者所加）。“以政府办学为主体”，意味着民办教育在中国大陆的发展已经事先设定了数量界限，民办教育只能处于补充和配角的地位，这种思想观念虽然是现实的反映，也是当前学术界和教育行政当局的主流意识，并成为当前教育行政当局的流行话语，这不由使我们回想起20世纪90年代经济领域公有制与非公有制的争论，当时，人们无论如何都没有想到，其后中国大陆经济改革的实践最终做出了国有经济实行战略性调整，从竞争性领域全面撤退的历史选择。教育活动与经济活动相比自然有其不同之处，但就放松政府管制以及追求由此带来的效率增长和公平改善而言，两者却有相同的价值目标和同样的制度创新需求与可能。殷鉴不远，比照这样一段历史，结合国际上教育私营的改革实践，虽然我们有理由对中国大陆民办教育的发展前景保持更为乐观的预期，不过实现这一乐观预期必须重建“民办教育”的观念基础，即由“以政府办学为主体”向“教育民营”转变，以及在此基础上重新考虑和设计鼓励“教育民营”的制度和政策框架。
二、对政府办学合理性的重新审视
对于中国大陆的民办教育而言，当前的政策、法规环境无疑是建国以来最为宽松也最具建设性的。但是，站在全社会的立场上，我们需要考虑更为长远的制度建设问题：在理论和实践否定了在中国大陆和世界其他国家的“国家垄断教育”的制度试验之后，作为目前学界主流意识并为政府倡导的“以政府办学为主体”的合理性在哪里？办学体制改革的目标模式难道就是建立“以政府办学为主体，公办学校与民办学校共同发展的格局”吗？是否还有其他目标模式可供选择？搞清楚这些问题，与讨论民办教育发展中面临的具体政策及理论问题具有同样的重要性和紧迫性。
从近代教育发展的历史来看，世界各国公立学校的设立，一是为普及义务教育服务，二是为了提供更多的教育机会以促进社会公平的实现。就实践结果来看，公立学校对于加速普及义务教育确实是发挥了极其重要的作用，应该说，前一个目标已基本实现；在第二个目标上，公立学校（政府办学）的设立只是在人类社会追求“教育机会均等”的历史进程中基本解决了入学机会平等的问题，而对于“为每一个公民提供同等受教育机会”这一更具实质性的价值诉求来说，并不是一个成功的社会实践。不说在中国大陆公立学校系统中普遍存在的地区差距和城乡差距，就是在西方发达的市场经济国家中，公立学校在教育质量方面也普遍不如私立学校，私立学校、公立学校之间也同样没有解决城乡差距和地区差距的问题。世界各国的教育实践表明，公立学校（政府办学）的独特价值主要体现在一个国家或地区教育发展的早期阶段，通过政府的力量可以迅速地设立大量的学校，而一旦学校设立之后，政府办学（学校公营）的制度优势，无论在理论上还是实践上都没有得到证明。恰恰相反，公立学校给人们的印象是保守、僵化，并成为低效率的代名词。公立学校（政府办学）的这种局限性与国营企业一样，都是源于“国营”和“公营”体制的内在约束，这一点在市场经济和计划经济的历史性竞赛中，已经从理论到实践都有了明确的结论，那就是公营不如民营，计划经济不如市场经济。教育活动尽管有其特殊性，但这种特殊性只是体现在教学过程中，而在组织层面，学校的行为决策、资源配置以及与外部世界的价值交换等方面，学校与其他的经济组织相比其实并没有什么实质上的不同，它也是通过向社会提供服务产品——教育服务，来换取学校生存与发展所必须的各种资源。因此，“公营不如民营”的结论，不但为西方发达的市场经济国家的教育实践所支持，而且在理论上也是成立的。至于当前中国大陆最好的学校均为公办学校这一事实，我们可以从两个方面去理解：其一，谁能断定这些目前最好的公办学校如果转为民营不会表现更好呢？其二，由于相当数量薄弱学校的存在，使得“公营”优于“民营”或“私营”的推理不可能成立。
那么，什么是“教育民营”呢？它是指由非政府组织和公民个人对学校及其他教育机构进行管理和经营的一种教育制度。它不涉及产权问题，即无论是公有还是民有，学校及其他教育机构都应该也可以由民间来经营。如此界定的“教育民营”有非常明确的内涵与外延，克服了“民办教育”、“社会力量办学”或“私立教育”在立法上面临的困难，与作为事实描述的“民办教育”相比，“教育民营”既是一种教育制度，也是一种教育理念，就目前的教育现状而言，还是办学体制改革的一种可能的目标模式。在这一制度设计中，对人们现行观念的最大冲击在于政府应该逐步全面退出教育活动的微观领域，在积极鼓励民间投资教育的同时，把公办学校也全部交由非政府组织和公民个人去经营。
显然，“教育民营”在观念上是对当前“以政府办学为主体”制度设计的直接挑战。
三、“教育民营”的依据
“教育民营”以目前的民办教育实践为基础，是民办教育在观念和制度上的扩张，因此，讨论“教育民营”的依据可以在民办教育的实践基础上展开。对于发展民办教育（社会力量办学）的意义，人们所关注的大多是它对增加教育供给的贡献，特别是强调在目前公共教育经费严重不足的情况下，民办教育（社会力量办学）对增加非义务教育阶段教育供给的积极作用。由此自然形成一种逻辑推论：随着公共教育经费的增加，民办教育（社会力量办学）也将逐步退出历史舞台。显然，这是曾经严重困扰中国经济改革进程的“补充论”在教育领域的翻版（“非国有经济是国有经济的补充”、“非公有经济是公有经济的补充”。“十五大”和1999年宪法修正案虽然对此进行了政治上的拨乱反正，但它在某些人的观念上依然是根深蒂固的）。那么，民办教育（社会力量办学）究竟是权宜之计还是体现了社会主义制度的内在需要？这个问题如果不能从思想上彻底澄清，民办教育（社会力量办学）的合法地位就不能有效确立，民办教育（社会力量办学）主体的合法权利也不能得到有效保障，在这一问题上，改革开放在经济领域的经验教训值得记取。
中国大陆自上个世纪80年代兴起的民办教育（社会力量办学）浪潮，尽管在客观上减轻了对政府公共教育经费的需求压力，对改善教育供给和增加教育的选择性发挥着日益重要的作用，但是，我们对于发展民办教育（社会力量办学）必要性的认识不能局限于此，而必须从发展社会主义民主的高度加以阐明建立民办教育（社会力量办学）的现代政治理念。发展社会主义民主是建设有中国特色社会主义的基本目标，她意味着人民群众能够日益广泛地参与对国家事务的管理，充分体现人民群众当家作主的社会主义政治制度的本质属性。正如江泽民同志在“十五大”政治报告中所指出的：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”以此观照改革开放以来我国民办教育（社会力量办学）的发展历程，从早期的“有益补充论”，到目前的“重要组成论”和“共同发展论”，就不难发现，政府的民办教育（社会力量办学）政策的调整历程与我国社会主义民主进程是休戚相关的，也是社会主义民主政治在教育领域的具体体现。在这个意义上，我们甚至可以说，对社会力量办学（民办教育）的态度实际上可以折射出人们的政治理念。
在人们的传统观念中，教育作为国家的事业，主要应由政府来投资，因此，民办教育（社会力量办学）就成了政府财力不足时的权宜之计，成了政府对非国有办学主体的恩赐。这种观念显然已经大大落后于现代政治发展的世界潮流，也不符合中国改革开放的价值取向。在有中国特色的社会主义现代民主国家中，举办各级各类学校以满足人民群众日益增长的、多样化的教育需要，应该被看成是政府的责任，而不是政府的特权。根据中华人民共和国宪法第十九条第四款的规定和中华人民共和国教育法第二十五条第二款的规定，社会力量依法举办各种教育事业都应该得到政治上的鼓励和法律上的保障，都应该被看成是社会力量在社会主义国家的民主权利。只有从发展社会主义民主的高度认识社会力量办学（民办教育），才能正确认识民办教育（社会力量办学）主体及其所办学校与公立学校在政治上所具有的平等地位，政府对民办教育（社会力量办学）的政策支持也才能得到合理的说明。最重要的是，依此建立民办教育（社会力量办学）的政治、法律和观念基础，预示了随着社会主义市场经济体制改革的深化、社会主义国家综合实力的增强和公共教育经费的增长，民办教育（社会力量办学）不但不会消亡，而且会获得更大的发展。因为在这个过程中，民办教育（社会力量办学）的发展不但是社会主义民主政治在教育领域的具体体现，而且也是发展社会主义民主的重要推动力量。
以上对民办教育政治、法律地位的论证和确认，为“教育民营”的合法性与合理性论证提供了一个坚实的基础。
如果我们用一种动态的标准来评判“教育公平”，则“教育民营”能够增进教育公平也是一个容易说明的问题。从中国大陆20世纪80年代以来民办教育发展的历史来看，民办教育的出现有效地增加了教育供给，它使更多的学龄儿童、社会成员获得了受教育的机会，这一点只要重读本文的引言就不难证实。与此同时，民办教育的出现还使更多的学龄儿童、社会成员获得了选择受教育的机会，这在民办教育出现之前三十余年间的中国大陆是不可想像的。需要指出的是，以上所述民办教育给社会提供的教育机会并不是一个存量调整和转移的过程，而是一个增量产生和存量增加的过程，是一个典型的帕累托改进过程，因此，也必须是一个教育公平增加的过程。至于目前引起公众强烈不满的公立学校改制导致学杂费上涨的现象，从表面上看是“教育民营”的结果，实际上恰恰是因为没有在全社会实行“教育民营”的结果。毫无疑问，只要实现了普遍的“教育民营”，市场竞争的力量就一定会使服务价格恢复到合理的水平，这也是市场经济屡试不爽的基本事实。
由“教育民营”所实现的公平的市场竞争环境对全面提高办学效益也将是一个可以预期的结果。美国在20世纪80年代末至90年代初兴起的“特许学校”（公校私营）运动，为在中国大陆实施“教育民营”提供了一个可资借鉴的国际案例[2][3][4]。而俄罗斯的“教育社会化”思潮则提供了“教育民营”的另一条设计思路[5]。
综上所述，“教育民营”在政治、法律、公平、效率等多个方面较之“教育公营”有更大的优势，因此，除非我们有更充分的理由，否则，继续坚持“以政府办学为主体”而拒绝考虑“教育民营”的可能性，其正当性是值得怀疑的。
四、政府在“教育民营”中的作为与不作为
在“教育民营”的制度框架中，政府并非无所作为。第一，政府应该代表人民的意志，以国家的名义制定和颁布教育方针；第二，政府应该根据社会发展规划制定国家和地区的教育发展战略；第三，政府应该依据教育发展战略制定教育政策；第四，政府应该根据法律在公共支出中落实教育支出的份额；第五，政府应该根据法律对学校及其他教育机构拨款；第六，政府应该为学校及其他教育机构提供信息服务；第七，政府应该为学校及其他教育机构提供公平的市场竞争环境；第八，政府应该督察下级政府对教育法律、政策、教育发展战略的执行情况；第九，政府应该督察学校和其他教育机构对教育方针的执行情况，等等。
与此同时，政府应该逐步退出教育活动的微观领域，比如：第一，政府不要去管学校的人事安排和教师招聘，由学校董事会和教师职业市场去解决相关问题；第二，政府不要去管学校的招生，由学校和社会中介机构去解决相关问题；第三，政府不要去管毕业生就业，由学校和社会中介机构去解决相关问题；第四，政府不要去考核学校的教育质量，由学校和社会中介机构去解决相关问题；第五，政府不要去组织教研活动，由学校和社会中介机构去解决相关问题；第六，政府不要去组织评比活动，由学校和社会中介机构去解决相关问题。
总而言之，政府的职能是维护和创设良好的制度环境，而不是亲力亲为去从事一项具体的活动。世界各国的市场经济实践告诉我们，在市场经济体制的环境下，政府运行的基本原则是：凡是民间能办的事情就让民间去办，凡是市场能办的事情就让市场去办，凡是基层能办的事情就让基层去办。对于社会的教育活动来说，这不但是出于公平和效率的考虑，而且对于学校这类运行成本持续上升的组织而言，通过法律规范政府和学校的相互关系，使政府和学校双方都能建立关于未来的稳定预期，这对双方都是最有利的。
五、“教育民营”的制度架构
建立“教育民营”制度是一个前无古人的事业，不过正如现在我们习以为常的一切人为事物都曾经是前无古人的一样，我们不会因此而有任何恐惧。如果我们上面所作的分析还算是合理的话，“教育民营”的实现只是时间问题。当我们认可“教育民营”为中国大陆教育体制改革的目标模式时，推动教育体制向这个方向演进的思路也就清晰可见了。
首先需要明确的是，“教育民营”并没有减轻政府的教育责任。一如前面所分析的，在“教育民营”体制下，政府的教育责任将主要体现在制度建设和宏观调控方面，而将现在因过度介入教育活动的微观过程而产生的那一部分责任让给学校及其他教育活动的微观主体。与此密切相关的一个问题是，政府在实现了这种角色转换之后，公共教育经费将会如何变化？为了回答这个问题，需要对政府的社会职能做出判断：政府是全体社会成员的政府还是公有制的政府？如果是第一个结论，公共教育经费就不应该削减；如果是第二个结论，公共教育经费的削减就是一个必然的结果。由于第二个结论既不符合现代政治理念，也不符合中国大陆的政治现实，因此，公共教育经费的减少就是不可能的。在分析“教育民营”的可行性时，这个判断非常重要，因为在公共教育经费不削减的前提下，民办学校将会因为得到政府资助而降低收费水平，从而带动全社会教育服务的价格总水平因竞争而逐步下降。
在所有学校全部由民间经营时，以“教育凭证制度”分配公共教育经费将成为“教育民营”制度架构的重要组成部分。所谓“教育凭证制度”，是指政府为每个学龄儿童提供一张只可用于购买教育服务的有价证券，学生以此凭证可部分或全部冲抵学校要求的学杂费，学校则将从学生那里收取全部凭证到政府换取与凭证数额相当的货币。如此一来，学校获得公共教育经费的多少就取决于就读学生的数量，而学生数量又取决于学校对学生（家长）的吸引力，由此引导学校把提高教育质量和形成办学特色与学校的生存发展紧密联系在一起，从而自觉地为社会提供更好的教育服务。此项政策方案最先为美国经济学家佛里德曼在20世纪60年代所倡导，后因公立学校教师工会的反对而推进缓慢，直至20世纪80年代，在美、英等国始有新的进展[6](pp.83-105)[7](pp.71-84)。
“教育凭证制度”的设计理念有两个重要的特点，一是否认政府在事关家庭和个人教育决策时具有理智上的优越性，因此，将教育的选择权交还公众更为明智；二是认为公众的受教育权利不应受到学校选择的影响，受教育者只要进入政府批准的学校，政府就应该保证他们受教育权的实现，由此形成的对公立学校的选择性压力将会使得公共教育经费的使用更有效率。这两个特点正好反映了“教育民营”所认同的价值取向。
在“教育民营”的制度框架中，对外全面开放一切教育服务市场（注：目前我国进入WTO对教育服务的承诺是部分承诺，在承诺项目上不包括军事、警察、政治和党校等特殊领域的教育和义务教育。笔者所持的观点是，除军事、警察、政治和党校等特殊领域的教育外，其他领域的教育服务市场都对外开放，甚至包括义务教育。）是另一个重要的政策基点。中国加入WTO之后，对外开放国内教育服务市场已是势在必行，面对这一历史潮流，我们需要重新审视在这个问题上的传统观念，从而利用对外开放实现中国教育更加快速的发展。
教育在现代社会，特别是在知识经济、网络和全球化时代，其作用除了由传统“人力资本理论”所揭示的以外，还有一种对国家民族生存、安全日益重要的作用——创造生存空间，这尤其需要引起人们的高度关注。在传统的国家安全理论中，一国（一个民族）的生存空间受国家物理疆界的约束，因此，国土纷争成为人类有史以来扩展国家、民族生存空间最重要的斗争形式，占领和反占领，侵略和反侵略都与国土纷争有关。但是，二战以后国际关系新格局的形成导致国家安全观念发生深刻变化，国家民族之间生存竞争的主导模式已经由对国土资源的争夺转变为对经济资源的争夺，国家民族的生存空间已经更多地取决于她在全球范围内有效支配资源的能力，而不再取决于国家疆界内的资源多少，在这个意义上，每一个现代国家、民族的生存空间都必须在全球范围内重新加以考察，而其中两个关键性的因素——在组织层面的国家创新能力和在个体层面的全球生存能力则都与一个国家的教育发展水平以及与此直接相关的公民学历层次有着密切的联系。因此，扩大教育规模，持续提高劳动者的学历层次，就成为增强国家综合竞争实力的必由之路。
把扩大教育规模和提高教育的层次结构看成是增强国家综合竞争实力的必由之路有两个理由。第一，国际经验表明，在发展中国家实行对外开放和融入世界经济体系的一个相当长时期内，发展中国家的高层次、高学历人才的流出要大大地多于流入，从而导致符合外向经济要求的人力资源严重不足，这也为中国的经验所证实，因此，需要通过增加教育产出以弥补因人才流出导致的国内人才短缺。第二个理由没有第一个理由那么直截了当，便却更为重要。通过分析世界各国劳动力市场的就业状况，我们不难发现，无论在哪一个国家的失业人员中，在数量上，高学历者要少于低学历者；在寻找重新就业的机会上，高学历者要大大优于低学历者，因此，扩大教育规模和提高教育层次对于减轻就业压力具有非常重要的作用。更为重要的是，在现代知识经济中，一种极其重要的公民素质——全球就业能力——跨国就业和跨文化就业是与公民的学历层次紧密相连的，显然，正是公民的这种全球就业能力构成了扩展国家民族生存空间的基础，而要使这种能力成为公民的普遍素质，没有大规模的教育扩展和教育层次的普遍提高是不可能实现的。
认清了扩展教育规模和提高教育层次对国家民族扩展生存空间所具有的重要价值之后，“全面、主动、积极和尽快开放一切教育服务领域，积极鼓励国外资金投资中国教育”，就成为“教育民营”制度架构中的必要组成部分。
“穷国办大教育”，“我们以占世界X%的公共教育经费支撑数倍于此的义务教育规模”，以往我们这样陈述时，在痛感教育经费不足的同时，开始只是寄希望于政府增加公共教育支出，后来这成为我们鼓励民办教育的一个重要理由和一个主要的出发点。现在看来，民办教育的大发展在增加教育供给、改善教育结构方面确实做出了积极的贡献，教育市场的开放在全面提高国民素质的同时，也并没有损害和侵蚀政府对教育的控制力，至于对全社会教育机会的增进则更是一个有目共睹的事实。现在我们设想，如果有同样数量的国外资金进入国内教育市场，对于加快我国教育事业的发展不是可以发挥更加积极的作用吗？在这个过程中，谁是最大的受益方呢？当然是中国的教育，是中国人民！改革开放取得的伟大成就，在相当程度上是利用外资的结果，利用外资本身就是改革开放的重要内容。遗憾的是，我们在有意无意间把教育排除在利用外资特别是大规模利用外资的视野之外，这在知识经济时代显然是一个需要调整的重大政策战略。
对外资开放教育市场无需设置禁入领域，无论是义务教育还是非义务教育，学历教育还是非学历教育，一切教育服务领域都可以允许外资进入，但应根据不同的目标市场设置不同的市场准入规则，以控制市场风险和保护消费者利益。在部分开放还是全面开放的问题上，只要我们清醒地认识到任何来华办学者都必须也必定会遵守中国的法律，那我们还有什么必要担心他们会挑战中国政府对学校意识形态的控制权呢？只要这个担心不成立，选择全面开放当然更符合国家的根本利益。
对外资进入教育市场全面实施“国民待遇”，应成为我们吸引外资政策的主要特征。“国民待遇”本是一国在对外开放时给予外国企业与本国企业同等待遇的一种国际惯例。中国在20年改革开放过程中，在市场准入方面对外资企业设置了过多的障碍，而在税收政策方面则对外资企业提供了大大优于本国企业的优惠，这些都违反了“国民待遇”的基本精神，其结果也往往是南辕北辙。
在对外资开放教育市场的问题上，应该坚定不移地把“国民待遇”作为相关政策设计的基本原则。在市场准入方面，要根据教育规律彻底抛弃“意识形态控制”的幻觉，全面开放教育市场；而在政策支持方面，根据我们以往的经验教训，则更多的是防止出现“崇洋媚外”和“厚外薄内”的政策偏差，特别是要防止出现压制国内民办教育的倾向，为无论国内还是国外的教育投资主体创造一个公平竞争的市场环境。
六、民办教育的未来空间
由以上讨论产生的最后结论是：第一，“教育民营”应该成为中国大陆办学体制改革的目标模式；第二，在“教育民营”的制度架构中，政府将全面退出教育活动的微观领域，但在制度建设、宏观调控和资源配置等方面依然发挥极其重要的作用；第三，政府退出教育活动的微观领域之后，全面开放的教育服务市场将成为“教育民营”制度最显著的制度特征。
从建国初期的“以政府办学为主体，公办学校和私立学校同时发展”的状态，到“政府垄断教育”的转变，大约花了6年时间(1950-1956)；改革开放以来，从“政府垄断教育”的状态，到确立“以政府办学为主体，公办学校和民办学校共同发展”的政策，大约花了14年时间(1985-1999)；现在我们提出“教育民营”的制度创新设想何时为政府采纳固不可知，即使为政府采纳，从“以政府办学为主体，公办学校和民办学校共同发展”状态转变到“教育民营”状态，恐怕也需要一个较长的时期才能实现，但无论如何，这种转变是不可避免的，认清这一历史潮流，有助于我们做出正确的决策，更加积极地、有步骤、有计划地推进中国大陆的民办教育事业。