国际社会关于农产品转基因问题的政策实践及启示，本文主要内容关键词为：转基因论文,国际社会论文,农产品论文,启示论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于转基因产品在关贸总协定乌拉圭回合谈判过程中尚未成为一个贸易议题，因此目前的国际贸易规则没有关于转基因问题的专门规定。各国就转基因问题制订规则时基本上是根据自身对转基因的看法和本国国情独立进行，各国国情不同和对转基因产品利弊问题的理解不同导致目前各国对转基因问题的规定多种多样，并相互产生冲突和矛盾。
一、转基因问题梗概
所谓转基因，又称基因工程，指利用分子生物学技术，将某些生物的基因转移到其它物种，改造生物的遗传物质，使其在性状、营养和消费品质等方面向人类需要的目标转变。
从20世纪80年代末转基因植物在美国问世以来，转基因技术的发展突飞猛进，堪称日新月异。但由于人们对转基因生物的潜在风险尚无定论，转基因生物及其产品的安全性又成为世界性的热门话题，引起各国政府和民间组织的高度重视。近年来，各国纷纷根据自身对转基因生物潜在风险的认识制订了有关生物安全法规。
农业领域是目前转基因技术应用最为广泛的领域之一。与传统育种技术相比，转基因技术使得作物新品种的开发更为迅速，也使农作物品种研发中可选择的特征范围更广。因此，各种抗虫害、抗病毒和高营养、高产量的农作物品种不断出现。但与此同时，不少国家和地区的消费者也对转基因产品提出质疑，主要包括：1.转基因产品的安全问题。含有可抗虫害物质的转基因产品是否会威胁人类健康并在无意中造成长期影响？目前认为安全的转基因产品是否不久后将不再被认为安全？2.转基因产品对环境的影响。转基因产品是否会与自然生长的植物杂交形成对环境有害的植物，并破坏生物的多样性？3.转基因产品带来的伦理问题。人类用动、植物之间基因转移的手段制造“超级生物”是否合乎伦理？4.转基因产品是否会以人们不愿看到的方式不可避免地造成世界农业和食品体系的“全球化”？
二、与转基因农产品贸易相关的管理机构与国际协定介绍
1.与转基因农产品贸易相关的管理机构
生物技术研发领域是一个庞大的、多样且多变的领域，其变革、发展的速度远远超过了国际社会对此领域的制度创新与管理创新速度。综观全球范围内的转基因农产品国际贸易管理机构，大致可以分为以下两类：一类以单目标为基准，如科学和健康，包括国际兽疫防治局（OIE）、联合国粮农组织（FAO）的《国际作物保护协定》（IPPC）和世界卫生组织（WHO）共同组建的药物营养委员会（Codex）；另一类以多目标为基准，如增进国际贸易、促进环境保护以及调节各种社会和政治目标等，包括世界贸易组织（WTO）、经济合作与发展组织（OECD）、各种地区动议权（RI）和《生物安全议定书》（BSP）。
2.GATT对转基因农产品国际贸易的约束
《关贸总协定》（简称GATT）的法律框架是由若干规则和一些规则的例外所构成。其中非歧视原则是GATT最基本的原则之一，在与转基因生物及其制品（GMOs）贸易中具有重要意义。非歧视原则通过最惠国原则和国民待遇条款体现。以下对GATT的这几个基本原则进行分析：（1）非歧视原则。是WTO的基石，充分体现了平等的精神，它要求一缔约国在实施某种优惠和限制措施时，不要对其他缔约国实施歧视待遇。非歧视原则条款的确在一定程度上约束一些国家针对进口转基因产品制定贸易政策。（2）最惠国原则。即任何缔约方给予来自或运往其他国家任何产品的利益必须给予来自或运往所有其他缔约方领土的同类产品（第1条）。对转基因产品贸易而言，如果将GMOs（例如转基因西红柿）和非转基因产品（天然西红柿）被当作同类产品对待的话，如果某一国采取了歧视转基因产品的政策就可能违犯CATT原则。因为本条款规定的最惠国原则仅适用于两种产品是“同类产品”的情况下，所以，判定转基因产品与非转基因产品是否为同类产品成为各国普遍关注的焦点问题。（3）国民待遇原则。也就是某一缔约国进口产品“应该获得的待遇不低于本国同类产品的待遇”（第3条），这对各国制定GMOs进口法规具有重要意义。各国一旦对进口商品征收边境关税，并且通过了进口检疫，那么该商品就不会遇到其他额外的检测或障碍了。
三、他山之石：美国、欧盟对转基因产品的政策与实践
1.美国对转基因产品的政策与实践
美国是现代生物技术的发源地，也是世界上转基因作物商业化生产最多的国家。上世纪90年代初，针对美国农产品国际竞争力减弱、出口下降的局面，美国政府一方面通过主导关贸总协定乌拉圭回合谈判、削减农产品壁垒来消除美农产品占领国际市场的障碍；另一方面将其比其它国家有绝对优势的生物技术应用于农业，实施以降低成本和提高产量为目标的转基因农业战略，以巩固其世界农业强国和农产品出口第一大国的地位。转基因农业战略实施以来，转基因作物在美国得到迅速推广。到2001年，美国的转基因作物种植面积达8800万英亩，占当年全球转基因作物种植面积的68％。美国农业部调查显示，美国转基因作物的种植面积仍在扩大。其中，转基因品种占其玉米种植总面积的比例由2001年的26％上升到2002年的32％，占棉花种植总面积的比例由69％上升到71％，占大豆种植总面积的比例由68％上升到74％。
在转基因产品的管理方面，美国早在1986年就采取“协调框架”政策，以保证转基因产品和环境的安全与质量、消除公众疑虑。美国对转基因产品的管理基本通过原有法规和机构进行，对转基因产品与对传统产品的管理也没有根本的差异。农业部、食品与药物管理局以及环保署等政府部门根据产品本身的特点评判和批准转基因产品的开发、推广和上市；原有的产品安全和环境保护的法律法规同样适用于转基因产品，只要其安全性能与传统产品无根本区别；转基因产品的安全评估只针对最终产品及其用途，而不涉及其生产方法。美国政府认为，转基因农产品与传统产品基本相同，先人为主地认定其与其它食品根本不同或比其它食品更具危险性没有科学依据。美国联邦政府不要求对转基因产品加贴标签，也不要求将转基因产品和传统产品分开处理。
随着转基因产品（特别是转基因农产品）的研究开发和迅速推广，它已经成为美国经济中新的增长点，与美国的技术优势及贸易利益的实现息息相关。以孟山都公司和杜邦公司等为代表的美国企业在全球转基因技术研究开发方面居领先地位，坐拥专利技术并待价而沽：美国生产的具有抗虫害、高营养等特点的大量转基因农产品与传统农产品相比具有相当的竞争优势。对作为世界最大的农产品出口国的美国而言，世界市场对转基因产品的接受程度对其高技术公司和玉米、大豆、棉花等作物生产商的生死存亡至关重要，对美国的农业兴衰和掌握全球农产品生产与贸易的主导权具有重要意义。
与其农业战略和全球战略相适应，美国在转基因产品的贸易政策方面一直持积极开放的态度，主张将转基因产品和传统农产品同等对待、对转基因产品的管理措施要以科学依据为基础，并将推动转基因产品贸易作为其国家出口战略和国家安全战略中的重要措施之一，强调各部门协调促进转基因农产品的出口。美农业部和贸易发展署还制订了以建立促进转基因产品贸易的国际同盟和解决市场准入问题为目标的规划，强调生物技术对农业创新的重要性，并努力影响国际社会对相关政策的制订。
为落实上述规划，美国政府一方面将目标锁定在欧盟和日本，努力解决这些地区存在的所谓对转基因农产品严格审批和标识规定等市场准入问题，因为美国认为欧、日以尊重消费者知情权为由对转基因产品实行的标签要求以及欧盟少数成员国对转基因产品的事实禁令和可追溯性要求等问题严重影响了美国的出口利益；另一方面美又将目标锁定在亚洲、非洲和拉美的发展中国家，期待它们能成为美国转基因产品的销售市场，甚至成为美国在转基因问题上孤立欧盟立场的同盟军。
2.欧盟对转基因产品的政策与实践
在欧洲，可怕的疯牛病曾于上世纪八十年代后期和九十年代早期席卷欧洲，引起大量牲畜死亡。由于这种病会传染给人类，因此它的发现引起了欧洲消费者的极度恐慌。1999年发生在比利时和法国的可口可乐产品遭二恶英污染事件也大大动摇了消费者的信心。不少欧洲消费者甚至开始怀疑现有科学在检验和预防疫病方面的有效性。在这种情况下，欧洲各国政府在制订食品安全规则时显得格外小心，在对待本来就毁誉参半的转基因产品问题上更是谨慎有加，主张遵循所谓预防原则（Precautionary Principle）。根据该原则，在关于潜在风险的科学数据不充分、非结论性或不确定时，有关管理当局对新的生物技术产品可不予批准。预防原则被人们视为在科学尚不能提供确定的基础时的行动依据。
欧盟对转基因产品的相关政策可追溯到1991年的欧共体第90/220/EEC号指令。该指令主要涉及转基因食品安全、动物饲料、种子和环境安全。此后，欧盟还先后颁布几个规章，分别就转基因食品的安全和标签问题、“新型食品管理规章”生效前批准的转基因玉米和大豆问题、含有转基因成分的添加剂和调味料标签问题以及非转基因食品中出现非有意的转基因污染时的标签问题等作了规定。
根据欧共体第90/220/EEC号指令，先后有18种转基因食品被批准在欧洲市场投放。但从1998年春起就再没进行过新的审批。因为丹麦、法国、希腊、意大利和卢森堡等国认为该指令不足以有效控制转基因产品对环境的投放，提出在制订有效的可追溯性和标签（tractability and labeling）规则前暂停审批新的转基因产品，这就出现了所谓事实上的暂停审批禁令（de facto moratorium）。目前共有13项转基因新品种的申请被束之高阁。尽管欧盟委员会认定该事实禁令非法，但该禁令迄今仍未得到解除。2001年，欧盟制订了第2001/18/EC号新指令，取代了原来的第90/220/EEC号指令。新指令对转基因产品的上市前风险评估、上市后强制性监测和风险管理等问题提出了更加详细的要求，加强了以前立法中的有关规定。该指令已于2002年10月17日生效。欧盟委员会认为，新指令将为成员国重新开始审批转基因产品创造有利条件。此外，欧盟关于转基因产品标签及可追溯性要求的规则也正在讨论制订过程中。
根据欧盟拟议中的转基因食品及饲料标签规则的最新文本，所有以转基因物质生产的食品都须加贴标签，而不论最终产品中是否含有可测得的转基因成分；转基因饲料也破天荒地被要求加贴标签；对非转基因食品，如果其中的转基因物质含量超过0.9％（此前规定为1％），就需要加贴标签；对无意中被转基因物质污染的产品，暂定三年内允许量为0.5％（此前为0）。另据欧盟关于转基因产品可追溯性和标签问题的规则草案，所有含有转基因成份的产品均须加贴标签：生产和流通链上的每个经营者在向下一环节的经营者转移含有转基因物质的产品时，须提供有关信息以便追溯；经营者还须在有关文件上表明产品在生产各环节使用过的各转基因物质的代码；对食品、饲料和加工原料中零星混入的微量转基因物质按不同比例做出上限规定。欧盟官员表示，上述规定有望在今年中出台。
四、国际转基因农产品贸易对我国的启示
我国是一个农业大国，但农业生产力水平较低，农产品以劳动密集型和资源消耗型为主，农产品深加工能力也较差，多以低附加值的初级产品出口，出口竞争力不强。特别是近年来，我国许多大宗农业出口产品如鸡、水果等因达不到欧盟、美国的生产技术标准和环保标准而屡遭这些国家拒绝进口。同时，我国与欧美关于农产品的贸易争端不仅久拖不决，而且常常处于下风，技术和环境方面的技术贸易壁垒已经严重制约了我国农产品的出口。我国加入WTO后，农产品市场的开放以及日益激烈的市场竞争要求我国农业积极迎接挑战，我们可以从以下几方面来提高我国农业及农产品的竞争力。
1.增加研究与开发的投入，发展高科技农业
生物工程技术在农业上的应用十分广泛，能够提高农业生产力水平，并影响农产品贸易结构。世界农产品贸易正逐步向深加工制成品和高科技产品方向发展。我国农业应当顺应这一发展趋势，政府应进一步加大对农业科技的研发的投入，加快科研成果向商业应用转化的步伐，提升农产品结构，增强农产品竞争力。尤其应当关注当今世界基因工程的发展，集中力量开发自己的转基因产品。目前，我国农业部已批准6种转基因植物进行商品化生产，同时，我国不少研究机构相继在水稻、大豆、番茄等作物上进行转基因研究，并取得了可喜的进展，如复旦大学生命科学院和上海农学院合作，将抗菌肽基因植入水稻中，培养出来的植株能够抗御水稻常见的白叶枯病，并能稳定遗传。这是一个良好的开端。我们的目标是以农业科技尤其是生物基因工程为支撑，建设科技——资本双密集型的生物农业及其加工体系，促进传统农业向现代农业的转化，提高我国农产品在国际市场上的竞争力。
2.加强对有关农产品国际贸易规范和惯例的研究
在世贸组织框架下，与食品和农产品贸易有关的多边协议，如前所述，主要有两个：《实施动植物卫生检疫措施协议》（SPS）和《技术性贸易壁垒协议》（TBT）。但在转基因产品方面，目前还缺乏国际性的统一标准，各国为了应付未来几年迅速增长的转基因产品贸易，纷纷制订了自己单方面的标准。我国农产品要进入国际市场，就必须满足国际市场对农产品品质、包装、标签等的要求，因此，研究、熟悉有关国际规范，积极探讨应对其他国家尤其是发达国家的转基因食品进口检验制度的方法，并在农产品生产、加工等环节中严格遵守。同时，研究我国主要贸易对象的技术贸易壁垒措施对我国出口农产品的影响，根据市场和产品的特点寻求突破壁垒的对策，推动我国农产品更多地进入国际市场。
3.积极参与国际规则制定
虽然目前对于转基因产品的争论主要集中在欧美之间，但中国作为WTO的新成员，应积极参与到新一轮多边谈判中来，在转基因产品的问题上，为中国谋取应得的利益。在谈判中，一方面要保障中国消费者的安全和利益，防止外国转基因产品的大量涌入，危及农业安全；另一方面要为中国的转基因产品创造良好的国际贸易环境，防止出现针对转基因产品的贸易壁垒，促进优势产品的出口。
4.合理利用有关规范，适当保护国内产业和市场
由于我国农业生产力较落后，在农业科技、转基因技术开发上尚处于劣势，因此，一定程度的保护还是必要的。我们可以在研究SPS、TBT的基础上，利用SPS、TBT的有关规定采取贸易保护措施，为我国的农业发展赢得开发时间和市场空间。对于转基因产品，应根据我国国情建立自己的检验制度，以保证我国的食品卫生安全和生态环境安全。
5.加强对于转基因产品法律、卫生等方面的监管力度，保障产品安全。
国务院已经于2001年5月24日出台了《农业转基因生物安全管理条例》，加上一些其他的相关法规，对转基因产品的监管有了初步的框架体系。但中国的转基因产品如要获得发展，还必须有更加全面深入的监管，以严格的法律、卫生检疫手段来保障中国转基因产品国际贸易的安全性和可信性，取得在转基因产品国际贸易中的良好信誉。
6.全面追踪转基因产品的国际发展状况和国际贸易信息，避免出现产品风险。
由于对转基因产品的风险还未取得统一的认识，进行转基因产品的国际贸易还是具有一定的风险。为此需要全面追踪国际上有关转基因产品的各种相关信息，以便对可能发生的风险做出预测和积极主动的反应，规避风险，力争将可能的损失减到最小。