县域可持续发展问题探讨，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,县域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中国图书资料分类法分类号】F325
一、县域可持续发展的含义、目标和特征
可持续发展，是人类为了解决当前面临的全球性的资源和环境问题，使子孙后代能够正常生存和发展而提出的一种新的发展战略思想。江泽民同志在十四届五中全会上指出：“在现代化建设中，必须把实现可持续发展作为一个重大战略。要把控制人口、节约资源、保护环境放到首要位置，使人口增长与社会生产力的发展相适应，使经济建设与资源、环境相协调，实现良性循环”。因此，研究和探讨县域如何走可持续发展的路子，具有十分重要的现实意义。
县是我国经济、社会和行政管理的基本单元和基本地域，县域稳定和发展，对国家的长治久安有着十分重要的作用。县这个层次，处于宏观与微观、上层与基层的衔接点，是城市与乡村的结合部，它既是以中央为主体的宏观调控体系中的基础性层次，又是最为接近微观经济组织的前沿指挥部，起到承上启下、联接城乡的作用。县域是一个经济——社会——生态的三维复合体，县域经济具有类似国民经济大系统、大网络的综合性特点，既包括农、林、牧、副、渔、工、商、交、建、服务等产业部门，又包括计划、财政、金融、物价和工商管理等部门，集政治、经济和社会等各种功能于一体，结构比较完整。它集中了全国的绝大多数人口，是农产品的供给基地和国内最有潜力的市场，蕴藏着丰富的自然资源和经济资源，是国民经济的重要区域基础。县域可持续发展是指在一定的时空尺度上，以长期持续的经济增长及质量提高，从而既满足当代县域发展的现实需要，又满足未来县域的发展需求。县域可持续发展的主要目标包括：1.县域经济稳定增长，它不仅重视增长数量，更追求改善质量、提高效益。2.县域人们对教育、就业等物质和文化生活的需要得以满足。3.县域人口增长保持合理水平。4.县域内自然资源得到保护和合理利用。5.县域生态环境质量不断提高。6.县域内贫困现象逐渐消除。
县域可持续发展具有以下几个基本特征：
第一，县域可持续发展强调经济增长，因为经济增长是一个地方综合实力和社会财富的体现。同时，可持续发展不仅重视产值、产量的增加，更重视经济增长的质量，如经济效益、生产效率、资源利用对环境的影响等等，因而要改变传统的生产和消费模式，降低物耗、减少废弃物，实施文明生产和文明消费。
第二，县域可持续发展强调保护自然，社会经济发展要与生态持续能力相协调。所谓生态持续能力，一是指县域内自然资源的承载能力和恢复能力，二是指环境容量，即县域生态环境容纳人类生产和生活废弃物的能力。
第三，县域可持续发展强调以改善和提高生活质量为目的，与社会进步相适应。摆脱贫困，走向富裕，实现小康，是我国经济发展战略的主体目标。但我国目前尚有不少贫困县，有6500万贫困人口。可持续发展必须与脱贫致富联系起来，要大力发展市场经济，广开生产经营门路，提高非农产业的规模，转移农村剩余劳动力，提高农民的收入水平。只有消除贫困，使县域内广大群众富裕起来，才能构筑起保护和建设环境的能力。
第四，县域可持续发展强调以科技进步作为经济增长的主要手段。县域经济是一个有机的社会经济子系统，要实现可持续发展必须解决一系列难题，如果仍按传统的高投入、高消耗、低效益、高污染的模式发展下去，就不能顺利地实现发展目标。因此，必须依靠科技和教育，建立县域内的科技推广和服务体系，增强县域经济发展的后劲，实现社会、经济和环境和协调发展。
总之，县域可持续发展包括生态持续、经济持续和社会持续。生态持续是基础，经济持续是条件，社会持续是目的，它们之间是互相联、互为因果，不可分割的关系。县域发展应该是自然——经济——社会复合系统的持续、稳定、健康发展。
二、影响县域可持续发展的主要因素
改革开放以来，县域国民经济迅速发展，综合经济实力不断增强。然而，我国的整个县域经济还是正处于工业化起步阶段，当代人类所面临的某些尖锐矛盾在我国的大多数县域都有所体现。县域经济的快速增长，在很大程度上是靠高投入、高消耗、拼资源、拼环境换来的，县域经济和社会发展与人口、资源、环境之间的矛盾相当突出，经济、社会、生态的可持续发展面临着严峻挑战。影响县域可持续发展的主要因素有以下几个方面：
（一）发展经济的指导思想错位，粗放型经济增长方式仍占主导地位
党的十四大之后，我国已确立了社会主义市场经济这个目标模式，县域经济增长方式由粗放型向集约型转变取得了一定的进展。但目前我国还处在新旧体制转轨时期，由于长期受传统计划经济体制和粗放型经济增长方式的惯性影响，一些同志片面理解邓小平同志“发展才是硬道理”的内涵。他们注重外延型扩大再生产，忽视更新改造等内涵型扩大再生产，经济建设偏重于铺新摊子、上新项目，走的是一条高投入、高消耗、高速度、低产出、低质量、低效益的粗放型经济增长老路。在低水平上搞重复建设和重复引进，企业设备陈旧，乡镇企业和个体私营经济发展水平明显落后。近年来，县域乡镇企业大量涌现，成为县域经济的半壁江山。但是由于生产工艺落后，有些地方、有些企业还根本谈不上环境保护。这种劳动密集企业技术含量低，资源消耗大，经济效益差，发展的代价是使污染进一步加重。这种以大量消耗资源和粗放经营为特征的传统发展模式，对县域的生态环境和经济持续发展带来了极为不利的影响，出现了经济总量不断增长而效益下降的趋势，其集中表现就是县级财政收入占国内生产总值的比重逐年下降。据统计，1995年与1990年相比，广西几乎所有的县（市）财政收入占国内生产总值的比重都下降4～8个百分点，下降幅度最大的是北流市，从15.06%下降为4.16%，比重最小是岑溪市，只占2.3%，而广西财政收入占国内生产总值的比重只有8%，比全国低出2.7个百分点。这说明，如何在充分尊重县域发展权的同时，保护好环境，提高经济发展质量是一个重大而艰难的课题。
（二）发展经济的机制不完善，县级政府转变经济管理职能缓慢
目前，县级政府大多数还无法走出替代企业组织产供销和模拟市场的误区，形成了政府办企业、企业承担政府社会职能的扭典形态。在经济发展机制方面，一是微观经济的利益约束机制和竞争机制不健全，企业缺乏足够的优胜劣汰压力和利益激励，又缺乏脱离政府怀抱独立走进市场、参与市场竞争的意识和能力。二是宏观调控机制不健全。一方面，中央和省级缺乏必要的集中决策和宏观指导，经济建设大部分是各县市各自为政，自成一体，难以实现合理布局的要求。另一方面，县级政府又缺乏有效的经济调控手段来遏制经济粗放型增长的势头，这也影响了各地的经济增长方式从粗放型向集约型顺利转变，影响了地方经济的可持续发展。
（三）人口增长过快，整体科技文化素质偏低
“九五”至2010年，县市人口仍将继续增长。庞大的人口数量不仅导致人均资源占有量很低，而且使县市领导面临教育、就业等方面的巨大压力，造成了与经济增长方式转变要求的矛盾和问题。一方面粗放型经济增长可以增加就业场所，扩大劳动就业，而技术进步、劳动生产率提高又会减少使用劳动力。另一方面，增加就业可以保持社会稳定，而提高劳动生产率、促进技术进步，把资源、资金、科技转化为社会物质财富，又缺乏高素质的技术与管理人员。据统计，县域每万人中大专以上学历人口和科技人员数量均大大低于城市平均水平。高素质人力资源的短缺，使不少地方只能凭借靠山吃山、靠海吃海的天然优势，维持短暂的繁荣，可持续发展的后劲十分有限。
（四）自然资源供需矛盾突出，环境污染问题相当严重
物质资源是生产要素的重要内容，包括土地、矿藏、水、森林等自然资源和人力资源。在我国绝大多数县域里，资源供需矛盾非常突出。如广西博白县的土地资源，就很难适应经济和社会发展的需要：
1.土地资源数量少，全县总面积3835平方公里，折合土地578.59万亩，人均土地4.39亩，大大低于全国人均土地14亩的水平。1995年底，全县耕地面积为79.85万亩，占土地面积的13.8%，人均耕地0.61亩，远远低于全国人均1.3亩的水平。2.耕地质量不高，主要是丘陵山地面积大，中低产田面积也比较大，稳产高产田面积小。3.耕地后备资源不足，基本上已无荒地可开。4.耕地减少速度快，1995年全县耕面积比1980年减少了37545亩，人均减少了0.38亩。再如水资源来说，广西玉林各县市人均水资源量只有2600立方米，大大低于全世界人均9360立方米、广西人均4000立方米的水平；至于水能资源，玉林人均蕴藏量只有352瓦，也低于全国人均560瓦的水平；按人均占有水库总库容计，全国人均395立方米，广西人均390立方米，而玉林各县市人均只有200立方米，水资源的严重性是显而易见的。耕地和水是制约粮食生产和整个农业发展的重要因素。如果耕地继续大量流失，水资源继续减少，粮食及其它农产品的生产将难以满足日益增长的需要。而问题的严重性在于，作为县域经济，先进技术、科学管理等集约型经济增长的资源奇缺，获得这些资源的成本较高，而获得粗放经营的资源如土地、低素质的劳动力的成本相对较低，县域可持续发展，将面临两难选择：实行集约化经营缺乏技术与管理，实行粗放经营，资源又难以为继。
同时，环境污染问题相当严重，全国每年约排放污水360亿吨，其中有70%是各县发展工业生产形成的。这些污染大部分未经处理直接排入江河湖海，致使水质严重恶化，垃圾和固体废物日增，不仅占用大量土地，而且对周围的农田、地表水、地下水及大气环境产生严重污染，治理污染的难度很大。
（五）经济发展的评价标准不科学，考核干部政绩的机制不完善
无论是在传统计划经济体制时期还是现在，地市政府考核县级领导的政绩、县市考核乡镇领导政绩的主要指标就是各种数量指标，如产值多少，经济增长速度等等。产值、摊子、速度往往成为干部晋升的主要依据，以产值和速度来衡量干部的政绩。增加一个厂房，上一个项目，都是“看得见，摸得着”的“客观存在”，在搞技术改造，增加技术投入往往是“吃力不讨好”。在不经过市场评价的情况下，上级政府和老百姓考核官员也主要是通过这个最简单的方式。这种数量型考核体系，迫使各级政府官员不得不采用“粗放型”增长方式，数量冲动在部分领导头脑中根深蒂固。一些领导在“政绩”意识、“名利”意识驱动下，自觉或不自觉地追求产值最大化和短期效益，而对环境保护、可持续发展及整体效益等很难自觉地把它们放到应有的位置上。
在这种数量型考核体系下，由于分值的涨落主要围绕产值和增长速度的高低来进行的，因而那些注重长远目标和可持续发展的干部，因政绩无法在短期内显现而不能得高分，这样必然会导致发展方向与目标错位，进而影响县域经济的可持续发展。
此外，政府官员的任期制也是促使官员倾向于粗放型增长方式，采取非持续发展方式的重要因素。“粗放型”增长往往可以取得“立竿见影”的效果，这就与政府官员任期的有限性“不谋而合”。大家知道，技术创新、技术改造、技术商品化是一个旷日持久的过程，并且风险很大。对于政府官员来说，“立竿见影”的好处（或收益）是自己获得，而成本（或费用）则可以转嫁给下一任官员；但“集约型”增长，实施可持续发展战略的成本是自己承担，而好处则由下一任官员获得。一些缺乏责任感或功名利禄思想严重的官员，往往采取杀鸡取卵、竭泽而渔、揠苗助长的措施搞经济建设，其结果是可想而知的。
由此可见，改革开放以来，县域经济高速发展，取得了很大的成绩，但是这种高速增长是付出了消耗资源的牺牲代价的。这种经济增长模式，在未来的发展中是难于为继的，必须加以改变。为了保证县域经济的持续增长，促进县域经济与社会的协调发展，实行可持续发展战略，就成为我们的必然选择。
三、实现县域可持续发展战略的对策
（一）树立正确的发展观、确立可持续发展的意识
可持续发展战略，既要处理好人与自然之间的关系，又要处理好人与人之间的关系，协调一致，共促繁荣。这是一项极其复杂的系统工程，需要观念更新。作为县级领导，要用人口、环境、资源与经济、社会协调发展的观念来指导经济、社会的发展，要本着对人民负责、对县域经济远景负责的态度，克服盲目攀比速度的思想，实现经济增长方式的转变；要将可持续发展的观念，牢牢扎根于广大群众之中，提高全民的环保意识、节约资源意识，形成爱护环境、节约资源、节制人口的好风气。要使人们充分认识到，污染环境、浪费资源、浪费人力对社会、经济发展的影响，使可持续发展的观念变为千百万人民的具体行动。
（二）转变政府职能，建立经济、社会和生态一体化的综合决策机制
实现县域经济可持续发展，必须转变政府职能，加强宏观调控，理顺经济关系，要以可持续发展战略为指导，建立经济、社会、生态一体化综合决策机制。一是在制定重大经济、社会发展决策时，充分考虑县域资源、环境的可持续性，重视生态可持续能力建设；二是制定国民经济和社会发展规划时，应该充分听取计划、计生、环保、矿产管理、水文气象等部门的意见。坚持“经济建设、城乡建设与生态建设同步规划、同步实施、同步发展”的方针，把态建设的目标、指标、任务、措施等内容纳入总体规划之中；三是在制定资源开发、城乡发展、产业发展和生产力布局等方面的重大行动计划和项目时，要进行科学的资源、环境可行性论证，综合考虑经济、社会和生态效益，从决策源头上为可持续发展战略的实施奠定基础。
（三）严格控制人口增长，大力提高人口整体素质
提高生产力的关键是提高劳动力的素质。发展科教事业，提高人口的素质，是可持续发展的一项重要基础工程，没有高素质的人，就不可能实现社会经济的可持续发展。我们现在人口太多，素质却很低，特别是经济落后地区的科学文化水平普遍较低，甚至还有大量的文盲半文盲。因此，严格控制人口，全面提高县域人口的思想道德素质和科学文化素质，应该成为可持续发展的当务之急。作为县域领导者，必须持之以恒地抓好计划生育，用经济的行政的法律的手段控制人口增长；必须加大对教育的投入，建立与社会主义市场经济体制相协调的教育制度，以普及九年义务教育为基础，大力发展职业教育和以岗位培训为重点的成人教育，为县域经济发展输送训练有素的劳动力和高层次的科技人才、管理人才。
（四）建立资源节约型的生产体系，切实加强环境保护
粗放型经济增长方式，是以资源的高消耗换取经济的高速增长，这种增长方式，经济发展越快，就意味着向生态索取的资源越多，向环境排放的废弃物也越多，从而使资源和环境问题不断加剧。要实现县域可持续发展，必须加速经济增长方式的转变，从根本上改变高投入、高消耗、低效益的问题：要依靠科技进步，对生产要素进行优化组合，选择资源节约型、质量效益型、科技先导型的发展路子，建立资源节约型的工农业生产体系，把经济建设、资源利用、生态保护与治理污染有机结合起来。
首先，要大力的推广生态农业。学习广西恭城等生态农业建设试点县的经验，以改善农业生态环境为基础的节地、节水、合理施肥、生物防治、良种推广为内容，因地制宜地发展具有县域特色的生态种植业、生态林业、生态畜牧业、生态渔业、生态加工业，把发展生态农业与农业产业化结合起来，提高农产品的产量和质量。通过发展生态农业，提高土地资源、水资源的利用率，降低化肥、农药消耗量，实现农业的可持续发展。
其次，要建立资源节约型的生态工业体系。生态工业是以资源节约和综合利用、产品对生态环境损害轻和废弃物多层次利用为特征的一种现代化工业发展模式。发展生态工业，是降低饲料消耗、减少工业废弃物排放量的根本途径。县域在发展乡镇企业时，要应用生态学原理布局生产企业，尽量减少产生的副产物；要加快能源、化工、建材、食品、造纸等工业行业的技术改造，提高资源、能源利用率，推行清洁生产，搞好工业废弃物的回收外，要加快工业产业结构调整，发展资源消耗小，产品附加值高的高新技术产业，降低工业生产对不可再生资源的依赖程度。
再次，要加强对资源利用宏观调控。为了确保耕地、淡水、矿产等自然资源能够满足经济和社会长期发展的需求，县域必须加强对资源使用的调控，合理利用和保护自然资源。要依据县域自然资源的特点，制定主要自然资源开发利用的中长期规划，对一定时期内各种自然资源的开发利用规划、方式、范围进行必要的界定：要认真贯彻《土地法》、《水法》、《矿产资源法》等法律法规，严格资源开发利用审批程序，加强监督、检查；要建立和完善自然资源有偿开发、有偿使用制度，促进资源的合理配置。
第四，要切实加强环境保护。环境保护是我国的基本国策，也是县域保证可持续发展的物质基础，必须采取全方位、多层次的环保措施。要大力搞好环境保护宣传教育，提高公众的环保意识，使公众自觉地参与环境管理和建设；要实行环境质量首长负责制，组织和协调社会各方面力量参与环境保护，进行环保重大项目建设，及时解决县域内的突出环境问题；要加强对工业污染的监督管理，对新上项目严格执行环境影响评价等管理制度，坚持“以防为主”的原则，防止新污染的产生，对现有的工业污染进行限期治理，即使放慢一点发展速度，牺牲一点代价，也要坚持抓好环境治理，使企业实现污染物达标排放。
（五）建立科学的发展指标评价体系，废除考核干部政绩的“粗放型”指标体系
县域可持续发展的评价还刚刚起步，正处于探索阶段，还没有形成一套成熟的评价方法。笔者认为，县域是一个社会、经济、环境三个基本要素之间通过相互作用，相互依赖、相互制约而构成的紧密联系的复杂的系统。衡量一个地区的发展程度，考察领导班子和领导干部的工作实绩，既要看发展速度，更要看质量、效益和后劲；既要看近期的、局部的成果，更要看长远的、整体的效益，既要看经济发展和社会发展的成效，还要看精神文明建设的成效。我们考察县域经济发展的程度，仅用国民生产总值、经济增长率等指标是不够的。县域可持续发展的评价，应按照系统全面性原则、动态性原则、科学性原则和可操作性原则，设计能够反映县域可持续发展的社会、经济与环境协调发展现状和趋势的指标体系。这套指标体系应包括四个方面的内容：1.自然资本：指土地、水、森林、矿产等；2.生产资本：指所有机器、厂房、基础设施等；3.人力资本（人们的生产能力（教育、素质、营养等）所具有的价值；4.社会资本：指法律、政策、道德规范、风俗习惯等所具有生产价值。它以人和社会的全面持续发展为核心，综合评价地方各种与人类生存和发展的因素，注重经济发展的质量。如经济效益、生产效率、资源利用率、对环境的影响等，揭示资源与环境的利用和保护状态、存在问题，反映人口和社会的安全、健康、平等、舒适、文明程度，处理好经济与环境、当前与长远、生产与生命等关系，为可持续发展的研究、规划、决策、管理、对比提供全面系统准确的依据，彻底摈弃以产值论英雄的考评办法，全面地评价一个县的经济发展程度，评价县级领导的业绩，科学地考评一个地方的领导干部，建立起科学的县域可持续发展的评价体系。
总之，要实现县域可持续发展，关键在于县域的领导干部。要建立科学的县域发展指标评价体系，建设一支高素质的干部队伍，提高决策的科学化、民主化水平，做到经济增长的速度和效益相统一，微观活力和宏观调控相统一，总量增长和结构优化相统一，形成有利于节约资源、降低消耗、增加效益的考核机制，有利于自主创新的技术进步机制，有利于市场公平竞争和资源优化配置的经济运行机制，从而实现县域人口、经济、社会、环境和资源的持续、协调发展。
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