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改革十几年来，乡镇企业异军突起，迅速发展，成为发展国民经济的一支重要力量。发展股份合作制，进行产权制度和经营方式的创新，进一步增强乡镇企业的活力，形成更合理的企业布局，是今后发展的一个方向，也是各地区普遍关注、着力推行的工作。但是在实践中，也出现许多问题亟待解决。只有注意规范化、法制化，才能使乡镇企业股份合作制改革高效、持续、快速、健康地发展。
一、乡镇企业实行股份合作制的实践客观上要求规范化、法制化
自党的十四届三中全会以来，在全国农村乡镇企业中，广泛推广股份合作制。到目前为止，我省实行产权制度改革的企业有3.2万家， 占乡村集体企业的48%，其中，实行股份合作制企业1.7万家， 占实行产权制度改革企业的50%。可见，乡镇企业推行股份合作制是历史发展的必然，是乡镇企业发展成熟的表现。然而，乡镇企业推行股份合作制毕竟还是新生事物，在其运行过程中还存在许多问题，需要法律加以规范、调整、保护。具体表现在以下几个方面：
（1）股权形式单一。根据1990 年农业部发布的《农民股份合作企业暂行规定》第二条规定：农民股份合作企业是指，由三户以上劳动农民，按照协议，以资金、实物、技术、劳力等作为股份，自愿组织起来从事生产经营活动，接受国家计划指导，实行民主管理，以按劳分配为主，又有一定比例的股金分红，有公共积累，能独立承担民事责任，经依法批准建立的经济组织。明确了参股的形式是多种多样的。然而，目前多数股份合作企业单纯以资金的形式入股，忽视了实物、技术、劳力等形式，限制了农民参股的能力，从而影响了农民参加股份合作企业的积极性。
（2）股权结构不合理。 主要表现在集体股和个人股的控股比例不合理。集体控股比例过大，个人股比例较小。目前，大多数股份合作企业，乡（镇）村股份占绝对优势，职工个人股份极少，影响了股东的生产积极性和创造性。据了解我省某农机厂1993年实行股份合作制，将企业净资产的183万元，除留下63万元给企业暂用外，其余120万元折入乡（镇）股，职工个人股的股金只有12万元，仅占乡镇股的10%。另据丹东市50个乡村企业统计，股金总额为1548万元，其中，乡、村股为1135万元，占股金总额的73%，而个人股仅有413万元，占股金总额的27 %。对于控股比例需要从法律上加以规范。
（3）资产评估不实，折股量化不合理。 由于缺乏统一的资产评估机构，使得乡镇企业的集体资产评估往往靠政府领导单方面决定。使资产评估要么过高，要么过低，尤其是对商标、专利等无形资产的评估很难做到科学合理。有的乡镇领导出于吸收融资、让利于民的心理，压低集体资产的价值量，造成集体资产在评估中流失。有的股份合作企业对没有折股的资产无偿占有。
（4）股东的权利义务不一致。 乡镇股份合作企业资产折股量化后，不按股分红或只计息不分红。对此，股民意见很大。
（5）内部管理不规范，规章制度不健全。 实行股份合作制的企业，一般都制定了章程，但有的未经股东们充分讨论，违反法定程序，以至一些股份合作企业的章程起不到“企业宪法”的作用。有章不执，企业领导者不受章程的约束，股民也无监督意识，导致企业内部管理混乱，企业亏损。据调查，丹东某镇铸钢厂，于1993年由三人投资50万元入股，原企业的厂房设备折资128万元，职工入股5万元，组成股份合作企业。按要求制定了章程，但由于经营者的政治素质低，管理能力差，又不受企业章程的约束，不顾股东的利益，结果连年亏损，累计已达20万元。
（6）组织机构不健全，流于形式。目前， 新建和改造的股份合作企业，基本都建立了股东大会、董事会、监事会三位一体的组织机构。由于集体股的股权代表问题一直未能得到较好的解决，一部分股份合作企业的董事长、总经理仍由乡（镇）、村领导兼任，使得乡（镇）村党政领导由原来较少地间接干预企业经营决策，变为合法的直接干预企业生产经营，企业组织机构流于形式。据调查，某镇仍然与股份合作企业签订承包合同，甚至连董事会选聘的厂长也被政府任意调动。
针对上面出现的问题，有的地方领导在转制中比较注意依法办事，运用法律手段去规范股份合作企业的运作。如辽宁省朝阳市按照“边发展边规范”的原则，依法管理企业，严把质量关，力求做到建一个，成一个，规范一个。目前已组建的773户股份合作企业中，有70 %基本达到“文件、审批、运作”三规范。过去，有的地方和单位主张“先发展后规范”的原则，结果，数量和质量都上不去，还留下了不少后遗症。在今后的工作中，必须坚持“边发展边规范”的原则，发展一个规范一个，发展一批，规范一批，做到发展与规范同步进行。辽宁省实行股份合作制的典型大连开发区湾里乡集团公司，按照规范化的股份合作制要求，制订章程，建立机构，组建董事会，聘任总裁，定期召开股东代表大会。制定了《关于加强股份合作制企业管理的若干规定》和《大连金港企业集团内部审计条例》等规章制度，使股份合作制的管理逐渐趋于科学和完善。
总之，从股份合作制实行过程中的正反两方面的经验教训看，乡镇企业实行股份合作制必须注意依法进行，做到规范化、法制化。
二、实现股份合作制规范化、法制化要做的工作
乡镇企业实行股份合作制，要做到规范化、法制化，必须做好如下工作：
（一）应当加强关于乡镇企业股份制合作的立法工作。
自从乡镇企业推行股份合作制以来，我国有关这方面的规范性文件主要有：1990年2月12 日农业部发布的《农民股份合作企业暂行规定》及附件《农民股份合作企业示范章程》、1992年农业部作出的《乡镇企业产权制度改革意见》等。可见，我国在这方面除了一部行政法规外，还没有一部专门调整乡镇企业股份合作制的法典，立法工作滞后。当前，应当积极总结乡镇企业股份合作制的实践经验，完善农民股份合作企业暂行规定及农民股份合作企业示范章程，在此基础上，尽快制定出一部乡镇企业股份合作制法典。与此同时，还要制定一些与乡镇企业股份合作制相配套的法律、法规。如：乡镇企业股份合作制法实施细则、股份合作制乡镇企业管理法、乡镇股份合作企业资产评估办法、股份合作制乡镇企业审批和登记规定等。
在当前国家法律法规还不健全的情况下，各个地方要加强地方立法。根据国家现有的法律、法规等有关规范性文件的规定，结合本省、本市、本地区的实际情况，制订地方性法规。特别是对没有法律规定的“真空带”，应有针对性地制定地方性法规。据了解，在实行股份合作制比较好的省、市等地区，都制定了适合本地区实际情况的地方性法规等规范性文件。如《辽宁省乡镇企业股份合作制暂行办法》、《农村试行股份合作制实施细则》、《股份合作制企业管理办法》、《股份合作制企业资产评估办法》、《股份合作制企业审批和登记规定》及《股份合作制企业示范章程》等相互配套的规范性法律文件。一些市县也结合本地的特点，制订了暂行办法。这为乡镇股份合作企业的规范化、法制化奠定了法律基础，提供了法律保障。
（二）提高干部、群众的法律意识，增强法制观念，依法办事。
干部群众的法律意识不高，法制观念淡薄，是乡镇企业股份合作制没有实现规范化、法制化的重要思想原因。一些政府部门和企业的领导干部及群众不注意学习法律法规，法制观念淡薄。体现在行动上，必然是不依法办事，难以实现股份合作制的规范化、法制化。所以，在实行股份合作制中，政府、乡镇企业的领导干部和群众都应充分选用各种形式的普法教育，认真学习有关股份合作制的法律知识，尤其是与自身利益密切相关的那些法律、法规，做到知法、懂法、学法、用法，运用法律武器维护各自的合法权益，依法办事，依法管理，确保企业依法运行，依法发展。
（三）建立健全企业内部的规章制度，使其内部管理规范化、法制化。
乡镇股份合作企业内部的规章制度，对其自身来讲，也是“法”，所以，组建或转制后的股份合作企业要注意内部的有效管理。规章制度的建立是实行有效管理的重要手段。
首先，制订企业的章程。企业的章程是“企业的宪法”，必须依法制定。根据《农村股份合作企业示范章程》等规定，结合本企业的实际情况来制定。以此来约束企业领导和职工的行为，职工根据章程监督企业领导的经营行为，维护本企业、自身的合法权益。
其次，根据法律法规和企业章程的规定，建立健全企业的其他各项规章制度。这是企业进行有效管理的具体措施和目标。组建或转制的乡镇股份合作企业，要按照有关法律法规和企业章程的规定，适应现代企业制度的要求，建立健全企业的各项规章制度。如岗位责任制度、安全保障制度、合同制度、组织人事制度、工资制度、社会保障制度、劳动保险制度、股东大会制度、董事会制度、监事会工作制度、股权管理制度、财务管理制度、奖惩考核制度，等等。有了这样一些规章制度，才能起到规范企业运行的约束作用，成为企业领导和职工的行为准则，确保企业内部管理的规范化、法制化。