论新形势下外资审计工作的定位，本文主要内容关键词为：审计工作论文,新形势下论文,外资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
外资审计是指审计机关依法对各级政府部门、国有企事业单位、国有金融机构等组织，利用外资建设项目的财政、财务收支及有关经济活动的真实、合法和效益进行的监督活动。它是在我国宪法规定建立审计监督制度基础上，适应改革开放和利用外资的客观需要，逐步形成和发展起来的。二十五年来，外资审计在促进“积极、合理、有效利用外资”方面发挥了重要作用；同时在提升审计质量，改进审计方法以及规范化建设方面也取得了明显成效。但是，在我国社会主义市场经济建设和审计工作步人新的发展阶段的大环境下，外资审计工作面临着许多新情况、新挑战和新要求。如何适应新形势发展的需要，更好地发挥外资审计的作用，是我们必须研究和回答的迫切问题。
一、为什么外资审计需重新定位
外资审计工作伴随着改革开放的大潮应运而生，在不断研究探索和追求创新中发展，经历了探索实践、完善规范和提升定位三个发展阶段，在促进改革开放和积极、合理、有效利用外资等方面发挥了积极而重要的作用。总结二十五年的工作实践，外资审计工作还存在一些值得认真加以解决的矛盾和问题。
一是公证职能存在较大审计风险。对外约定的公证职能是指根据我国政府与国际金融组织签订的贷援款协定，审计机关需向这些机构提供贷援款项目的公证报告。这种通过双方约定形成的职能，按照国际惯例，应当由社会中介组织承担。由于我国中介市场不够完善，中介服务运作不够规范，国际金融组织在与我国政府签订贷援款协定时，要求我国政府承诺由国家审计机关负责审计公证。但从我国目前的客观环境看，这项工作存在较大风险。由于我们在依照国际审计准则和我国国家审计准则进行外资审计时，许多审计人员尚不熟悉国际审计准则的要求，容易出现符合性测试、实质性测试的方法、范围等不够规范，审计工作底稿的编制不够全面等，随意性较大等现象，这导致外资审计工作存在着较大的潜在审计风险。
二是审计监督职能履行不到位。对内法定的监督职能是指按照法律规定，国家审计机关需对政府外债的借用还、政府外债项目、政府外债资金使用单位的资金使用情况、资产负债损益情况进行监督。有些地方和部门在利用国际金融组织贷款的过程中，会出现虚报冒领、挤占挪用项目资金、配套资金不到位等违反国家法规、贷款协定的问题，地方领导从本地区和本单位利益出发，对审计机关的审计程序、审计结果的披露进行过多干预，导致一些地方审计机关难以依法独立行使审计监督权，对外资运用中存在的问题不能依法查处和披露，助长了违法违规的行为，给国家和地方造成很大损失，既损害了审计执法的严肃性，又影响了对外公证的可靠性。对我国的外资审计来说，则没能真正履行好法定的监督职能。
三是审计资源与审计任务的矛盾突出。外资审计资源不足与审计任务繁重的矛盾一直是困扰外资审计工作的一个难点。随着对外开放的深入发展，贷款项目的不断增加、项目的多样性、外资审计任务和审计时间的刚性、审计环节和审计程序复杂性都导致了这些矛盾更加突出，审计机关在安排审计任务时就没有弹性，所有的项目都是必审项目，不管审计资源是否充裕，不能只抓重点。而且绝大部分还必须在6月30日前审计完毕并出具审计报告，审计工作的时间非常集中。由于外资审计人力不足，大部分精力用在对外公证上，致使执法监督不力，对外资项目不能实施全面审计，特别是对项目单位的资产负债损益情况不能审深审透，难以揭示深层次问题，不同程度地影响了审计质量。
入世后，我国面临新的机遇和挑战，入世对我国社会经济生活、对外开放和改革发展影响是全方位的，推动了我国改革开放的领域进一步拓宽，利用外资的结构和质量得到了进一步改善和提高，但同时也面临着国内优惠政策优势的丧失和国内竞争市场加剧等严峻挑战。随着国际国内政治经济形势的发展和变化，我国利用外资工作面临许多新的机遇和挑战。外资审计工作必须适应形势的发展，找准位置，扎实工作，与时俱进，开拓创新，努力提高外资审计工作水平，促进我国外向型经济的发展。
二、怎样对外资审计重新定位
在市场经济条件下，政府的职能是弥补市场缺陷，满足社会公共需要。我国建立与市场经济相适应的公共财政制度已是大势所趋，与此相适应，公共财政资金审计也将成为审计机关监督的主要对象。在公共财政模式下，财政的职能应为国家履行政治职能、公共职能和国民经济宏观调控职能服务，而舍弃经济建设职能，所以政府外债的使用方向将逐步转向“公共产品”领域或国民经济调控方面，如卫生、教育、环保、节水、经济结构调整等领域，外债的偿还也主要由预算安排资金解决。
随着公共财政体系的建立，政府外债的举借、使用、偿还等环节的政策和运作方式都将会发生变化。一旦政府外债纳入预算管理后，对政府外债的审计就不能像现在我们所做的仅仅对贷款项目执行情况和贷款项目单位财务收支活动进行审计，而应从财政审计的角度进行外资审计。因此，外资审计的监督范围、内容和对象也将发生相应的变化，这就决定了我们必须对外资审计进行重新定位，外资审计必须向财政审计的监督职能转变。
广义的财政审计包括对行政部门预算执行情况的审计（一般预算收支审计）；对财政部门具体组织财政收支活动的审计；对税务、海关和国库参与组织财政收支活动的审计；对国债资金投资项目、社保资金等专项基金审计四个方面。它们相互联系、相对独立，共同构成了我国财政审计的框架。而狭义的财政审计是对财政部门组织财政收支活动的审计和部门预算执行情况的审计。
政府外债是国家公共财政预算的组成部分，政府外债审计在本质上即为国家公共财政预算执行审计的组成部分，属于广义财政审计中的专项基金审计范畴。只有在大财政审计的框架下建立政府外债审计体系，外资审计才有可能面对挑战而作出正确地选择，并以此为大前提，在审计方式、审计方法等方面进行探索和创新。作为财政审计的一部分，外资审计不仅要对外资本身进行审计，还要审计相关的配套资金；不仅要对财政部门进行审计，还要对管理、使用外资的项目执行单位进行审计，要对项目或单位的全部资产负债损益和财务收支的真实、合法、效益状况以及项目工程概算造价进行审计监督。
三、在新的定位下如何深化外资审计
外资审计的重新定位对我们进一步提高外资审计工作重要性的认识，更新观念，适应新形势和新任务的要求，不断提升外资审计工作水平具有十分重要的意义。在此基础上，我们应转变指导思想，努力提高国际金融组织贷款项目审计质量。要抓资金审项目，以资金为龙头和切入点，对投资项目进行审计；不仅要对项目进行审计，还要对项目执行单位的资产负债损益的真实、合法和效益状况进行审计。
（一）抓外资审财政，将外资审计与财政审计相结合
外资引进来就是内资，其全部收支就是政府公共财政的一部分。特别是我国政府外债将逐步纳入财政预算管理后，政府外债的借用管还是财政预算执行情况的一部分，必然要求把外资审计放在财政审计的范畴来考虑和安排。要通过政府外债项目审计，探索外资审计与财政审计相结合的方法，推动财政制度改革和创新，完善政府外债监督管理制度。要把政府外债审计同每年度的预算执行审计结合起来，强化对各级财政部门管理政府外债状况的审计；站在宏观角度，搞清政府外债的总体规模、结构、效果以及政府外债对当期和以后财政状况的影响，将审计成果融入对政府的审计结果报告和对人大的审计工作报告中；每年安排一两个重点行业的政府外债项目进行行业审计或进行专项审计调查；将贷款项目审计中发现的问题进行综合分析，融入到政府外债审计报告中，最大限度体现贷款项目审计的价值。
（二）尽快改革现行的省级审计机关外资审计体制
从中国的国情和世亚行的要求来看，对世亚行等国际金融组织贷款项目审计，在今后相当长的时期内，仍将是国家审计的主要任务。在国家审计机关难以大量增加外资审计力量的情况下，外资审计难以从繁重的审计公证业务中摆脱出来，审计任务和审计资源的突出矛盾难以得到解决，监督职责不到位的问题会依然存在。审计署已经成立了国外贷援款项目审计服务中心，该中心隶属审计署管理，接受审计署的委托，承担利用外资项目的审计公证任务，审计署对其进行质量控制、业务指导和管理。该中心审计经费由世界银行项目管理费中支付。因此，各省级审计机关应参照审计署的管理模式，尽快改革现行的外资审计体制，设立一个事业单位性质的外资运用审计中心。这种外资审计体制应当是缓解外资审计任务过重的矛盾和规避审计公证风险的过渡性办法和可行途径。
（三）积极加大效益审计的力度
外债资金的投资效益实际上是财政性资金的投资效益问题，也可以说是公共财政投资公共产品的投资效益问题，所以我们必须积极加大对贷款项目进行效益审计的力度。尤其在当前地方政府和项目单位已大量拖欠贷款本息、为统借自还项目垫付本息已成为各级财政一个大包袱的情况下，更应侧重于贷款项目的效益审计。目前对外资项目的审计，主要注重资金使用这个环节，对项目建设期效益和偿债期项目状况的审计监督不到位。通过绩效审计对项目和项目执行单位的经济性、效率性、效果性进行评价，可以促进被审计单位改善经营管理、提高经济效益，防范外债风险。可以结合项目审计从查处利用外资项目损失浪费入手，对项目的绩效进行审计评价，也可以先对已关闭账户项目进行后评估审计或审计调查，积极探索适合我国国情的外资项目绩效评价指标体系，不断积累工作经验。
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