管理现代化：城市管理优化的目标选择，本文主要内容关键词为：城市管理论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着改革开放的深入和城市现代化建设的发展，迫切要求提高城市管理的效率和水平。城市管理现代化既是城市现代化的重要内容，又是推进城市现代化的内在要求。
管理现代化：一种全新的城市管理模式
城市管理现代化是指城市政府在推进城市现代化的进程中，依据城市的功能和发展战略，运用综合手段，对现代城市的构成要素和活动主体进行控制和调节的过程，以实现市政决策科学化，管理法制化，效益最优化，城市功能、发展战略、规划、建设与管理一体化。它是城市文明发达程度的一个重要标志，是城市管理优化的目标选择。其目的是保证城市高效有序地运转，为城市经济和社会活动创造最佳的经济、社会和环境效益，并为城市居民的居住、生活、工作和休息提供一个理想的环境。
这一定义至少揭示了城市管理现代化的以下几重内涵：
——与城市现代化相适应。“城市现代化”是同技术和经济发展的一定阶段相联系的科学概念，是一个复杂的历史过程。城市现代化要求它的运行体系和管理的现代化，没有现代化的管理就不可能建设成为现代化的城市。运行与管理方面的现代化既是城市现代化的重要标志，又是城市现代化进程健康发展的保证。
——与城市经济社会发展相协调。管理问题不仅是一个技术问题，更为重要的是社会经济问题。城市是经济、社会、文化发展的载体，作为现代城市构成要素的城市经济、社会、市政建设的发展，取决于城市功能的发挥，取决于城市管理的优化和效能的提高。城市管理不是游离于城市经济社会发展以外的活动。建立在现代化经济基础之上的、与现代城市经济系统、政治行政系统、文化系统、物质载体系统和生态系统相联系、相协调的城市管理现代化，是实现城市发展目标的基本条件。
——与城市功能、发展战略和规划、建设相统一。城市功能定位是制定城市发展战略的依据，城市发展战略是关于城市发展全局的谋划，城市规划是城市功能定位和发展战略的具体化，城市建设则是城市发展战略和城市规划的实施。功能定位、发展战略、规划、建设各个环节必须高度统一，城市管理才能达到高水平，实现高效率。而解决功能定位与发展战略脱节，功能定位、战略与规划脱节，规划与建设，规划、建设与管理的脱节，实现功能定位、发展战略、规划、建设与管理的高度统一，既是城市发展的客观要求，又是城市管理现代化的重要标志。
——与传统的城市管理模式相区别。传统城市管理模式的主要特征是：①管理分散。城市管理机构重叠、职能交叉、自成体系、政出多门、效率低下；②范围局限。传统的城管模式局限在城建行业管理，与当前城市化中城市功能扩大后经济、社会、文化领域内的管理不相适应。③手段单一。主要依赖行政措施直接对管理对象施加影响，而忽略对经济、法律、技术、教育、咨询、目标管理等手段的综合运用；④偏于人治。管理效果取决于领导者的个体素质，人为的随机性大。因而使管理缺乏科学性、权威性。这样的管理模式，不仅影响管理效率的提高，也阻碍现代城市的发展。
城市管理现代化则呈现出与传统城市管理模式不同的特点：
综合性。现代城市是一个高度复杂的社会综合体和全方位、多功能、多层次的有机体。城市各个系统相互依存、相互制约，城市功能的多样化，城市对外的开放联系，从而决定了城市管理具有整体关联的特点，即综合性。城市管理的完整概念是城市的综合管理。这种综合管理，既包括对规划、建设的管理，也包括管理内部各层次、各子系统的管理；既包括对现代城市系统整体的活动主体即个人、集体、群体的协调组织，又包括现代城市系统的活动客体即经济系统、社会系统、市政系统和生态系统的协调管理，也包括对这些大系统的子系统的协调管理，等等。因此，要用城市系统论的观点来分析城市管理，把城市管理作为一项系统工程来抓，这是城市管理现代化的重要特点。
统一性。加强统一管理，克服条块分割、分散管理的弊端，这是社会化大生产和城市现代化发展对城市管理的必然要求。所谓统一管理，并非指城市政府独揽决策和指挥城市的一切活动，而是指在城市政府的统一指挥与协调下，对城市这个分层次组织起来的大系统进行调控和综合管理，实现统一管理与分级管理的结合、条条管理与块块管理的结合、综合管理与专业管理的结合以及规划、建设与管理的统一，等等。
科学性。“科技兴市”不仅指城市的发展，也应该包括“科技管市”的内容。没有科技知识的普及，没有科学技术的采用，没有科学方法的运用，城市管理不可能现代化，最终也影响城市建设的现代化。因此，城市管理现代化，本身就包括市政决策的科学合理，市政科学的超前指导。可以说，管理的科技化，是管理现代化的基本前提。国内外城市管理的大量经验早已证明，理论和科学的发展始终走在前面，才能对城市的发展和进步起到超前指导作用，才能克服城市发展、管理中的盲目性。目前市政管理中存在的许多问题和矛盾无一不与市政科学尚处于较低的层次有关。因此，城市管理现代化必须也必然体现科学性的特点。
城市管理：促进现代城市发展的龙头
中共中央在《关于经济体制改革的决定》中指出：“城市政府应该集中力量做好城市的规划、建设和管理”。这是涉及城市政府职能的一项根本性的转变。城市规划、建设、管理工作都很重要，都是决定城市发展的关键因素，但有没有一个“重中之重”呢？过去通常的提法是：规划是龙头，建设是基础，管理是关键，这有一定的道理。但我认为，随着现代城市的发展，城市要素构成越来越复杂，城市内各种活动越来越频繁，城市的功能趋于综合化，城市管理的任务日趋繁重，城市管理的内容也愈加复杂，因此，这种排序应当调整为：规划是依据，建设是基础，管理是龙头，素质是关键，这是因为：
城市管理水平决定城市综合效益。城市管理是领导艺术、决策艺术和管理艺术的综合反映，是建设现代文明城市不可缺少的要素。根据现代经济学的原理，科学的城市管理，由于正确处理了各生产要素之间的关系，正确处理了人与环境、人与人之间的关系，因而就必然会促进生产力发展。事实也证明，城市管理搞得好，可以出效率，出效益，出生产力，相反，忽略管理，就会浪费财富和资源。因此，城市综合管理的优劣，实际上决定着城市效益的高低。纵观当代世界的不同国家和地区，为什么有的城市生机勃勃，面貌日新月异，有的城市却暮气沉沉，功能趋于退化？其中自然有产业转换、人才流向、政治变迁等诸多原因可寻，但更主要更直接的原因则在于某个特定城市的管理水平的优劣和效率的高下。早就有专家论证过，先进的科技和管理是驱动现代城市发展的两个车轮。在内部条件和外部环境大致相当的不同城市间，管理水平的的优劣可使其发展速度相差高达30%以上。
城市管理是城市系统整体功能优化的动力。现代城市是一个多层次、多变量、非线性和复杂回路的大系统，随着现代社会化大生产的发展，城市现代化的推进使得城市这个大系统内部各种因素、各种结构、多种关系变得高度错综复杂。一方面，现代城市功能在居住、工作、游览、交通等四个基本效能的基础上呈现多样化发展的趋势。另一方面，城市作为多种功能的载体的负担骤然加剧，使城市功能的发挥很不均衡。城市功能的发挥，整体功能的优化，越来越依赖于城市管理的优化。
城市管理是保证现代城市所有经济活动的润滑剂。如果没有科学的管理作支撑，一个现代化城市是不可想象的。在城市发展中，规划、建设、管理都具有举足轻重的作用，而管理是贯穿始终的。城市规划是一个城市在一定时期内的各项建设事业发展的蓝图，也是城市建设和城市管理的依据，对城市的各项建设起着指导、控制和调节作用，而这种作用是通过城市规划管理来实现的。实际生活中并不乏这样的事例：有的城市规划刚刚被批准就需要作重大修改，有的城市不是规划引导城市建设与发展，而是老板牵着规划的鼻子走，甚至使规划变成了对城市建设中自发形成的既成事实的“追认”程序，有的城市规划缺乏权威性，极易受经济利益驱动与短期行为的影响而改变，“建设性破坏”层出不穷，有的旧城改造还没有完成，新建的部分又要“旧城”改造。这说明，规划的“批后管理”何其重要！从这个意义上说，城市规划管理比制订规划更为重要，否则，规划就会变成一纸空文，蓝图也很难变为现实，更谈不上起到“龙头”作用。城市建设也是如此。城市建设是城市发展的物质条件，是不断满足城市居民日益增长的物质和文化需求的物质保证，也是提高城市运行效益的基础。然而，如果没有严格的管理，建设质量本身也得不到保证。当前一些建筑工程质量下降，有的城市公共设施项目刚建成不久就遭到破坏，都反映出建设管理上的问题。再比如，在环境整治上，旧式的、单纯技术驱动的环境治理方法正让位于对良好管理的重要性的认可。良好的管理者能以少量投入换取环境大改善，改善管理往往是对设备投资的补充，有时则起到完全代替后者的作用。反之，忽略管理，或弊脚的管理者会抵消新技术带来的实惠。可见，加强城市管理是当务之急，管理是决定城市前途和命运的王，抓住了管理，就抓住了城市发展中的“龙头”。至于素质是关键，也是突出了管理中的关键要素——人的作用。人是城市的主人，人的现代化是社会现代化的基础性动力因素和标志，当然也是城市管理现代化的动力和标志。管理要有高素质的人来实施，规划、建设的成果也要靠高素质的人来维护，人的现代化程度实际上已成为判断一个城市是否实现管理现代化的标志之一。因此，加强精神文明建设，全面提高城市活动主体的素质和参与城市建设、管理的积极性和自觉性，这是推动城市发展的关键所在。总之，城市管理是城市发展的题中应有之义，既不能离开管理来说发展，也不能走“先发展后管理”的路子。
城市管理之所以能起到促进城市发展的“龙头”作用，还在于坚持以正确的原则作指导。因为城市管理原则是指人们根据对城市活动的客观认识提出的必须遵守的行为和规范，它是由城市管理的性质、目的以及现代城市发展水平所决定的。如果不能坚持正确的原则，管理就失去了准则和规范，那么，这样的管理就起不到龙头作用。这些原则主要包括：
1.依法管理的原则。依法管理，就是要通过制订包括法律、法令、法规等在内的法规体系，用立法的形式把管理要素确定下来，使城市管理条文化、规范化，并在城市管理活动中具体落实、实施法规。包括确定城市管理法规体系的内容、制定城市管理法规体系、实施已制定的城市管理法规等步骤。依法管理是调整城市复杂社会关系的需要，是改变和克服当前城市建设中存在的无序状况的需要，也是改善和加强城市管理的需要。城市必须靠法规治理，才能井然有序，保证长治久安。而稳定、和谐的社会环境既是城市管理得以顺利实现的基础，也是城市管理所要达到的重要目标。当前我国城市管理中的法治问题主要是立法体系不够完善，执法手段不够有力，守法教育不够深入的问题。要通过完善城市立法，加强城市执法管理，深化守法教育，并使三者环环相扣，真正做到有法可依，执法必严；有法可守，违法必纠；有法可司，司法必公，从而使民心归法，城市大治。只有当法律在城市活动和全体市民心目中具有神圣的权威性时，城市管理现代化才会有根本的保证。
2.可持续发展的原则。城市系统的可持续发展是指在一定的时空尺度上，以城市系统环境和经济、社会子系统的持续发展为基础，通过不断调整、重组、优化城市系统的结构、功能，使其物质流、能量流和信息流得以永续利用和协调统一，并借助一定的城市、经济、社会发展战略来具体体现和实施，以适度的城市规模、合理的城市容量和城市结构以及适度的超前发展来不断提高城市质量，增强城市功能，保持良好的城市环境和促进人与城市社会的全面发展，从而既满足当代人日益提高的物质和文化需求，同时又为后代人创造具有良好发展条件的城市。对城市系统而言，环境的可持续性是基础，经济的可持续性是保障，社会的可持续性是目的，通过加强城市管理使这三者协调发展是城市系统可持续发展的关键。城市管理中坚持可持续发展的原则，才能确保其经济、社会、环境、人口协调发展，坚持经济效益、社会效益和环境效益的有机统一，使城市管理这个主体具有物质文明和精神文明的“两翼”。
3.承接历史文化的原则。城市作为人类文明的产物，本身就承载着一定的文化和历史积淀。所以，城市规划、建设中在对旧城区进行改造时，如何把那些具有文化历史价值的东西保留下来，融入新时代的精神风貌之中，避免野蛮摧毁城市珍贵的历史文物，愚昧糟塌城市优美的自然环境，粗暴损害城市和谐形象的发生，这是城市管理中的一项重要任务，必须贯穿于城市规划、建设管理的始终。
城市管理现代化：关键在于创新
随着城市的发展和城市现代化的推进，城市运转中出现了一系列复杂问题。建设一个城市不容易，管理好一个城市更难。城市管理面临的问题千头万绪，如何使管理优化？关键在于创新。
1.在发展观上变重建轻管为建管并重。实现管理现代化，首先要从发展观取得突破。当前在我国城市的建设和管理中，主导问题仍然是重建设、轻管理，似乎发展是硬道理，管理则是软指标；发展是创造价值，管理则是消耗财富。或比较注重城市管理的“硬件”——基础设施建设，而忽视城市管理的“软件”——人文环境的保护和人的素质的提高。突出地表现在城市管理投入与建设投资增长的比重呈严重下降趋势，使许多城市发展的外延形态同内涵功能之间的差距拉大。管理滞后又使现有城市基础设施作用发挥不足，成为制约城市社会经济发展的“瓶颈”。供水紧张、环境污染、交通拥挤、住房不足等问题在许多城市都不同程度地存在。有的问题已成为现代城市可持续发展的障碍。中国作为“赶超型现代化”或“后发展型现代化”国家，应避免重蹈城市化先行国家曾付出过沉重代价的覆辙，着眼于跨世纪的城市可持续发展，从先发展、再治理，重建设、轻管理的传统发展观转向经济与社会相互协调，发展与管理相互促进的现代发展观，将管理提高到与建设同等重要的位置。城市政府的工作重点也要转移到城市规划、建设与管理上来。
2.在管理主体上变少数人管理为公众参与共同管理。公众，即市民和各企事业单位。市民是城市的主人，企事业单位是城市的细胞，是城市子系统的组成部分，理应成为城市管理的主体。德国有序的城市建设和优美的城市景观与事先公众参与——规划设计——公众参与审核——法律审查程序后的城市规划这一规划体系是密切相关的。这就保证了城市建设的完整性和连续性，使城市规划设计不受人为意志的左右。提高城市公民素质，动员人民群众的积极参与，是我国搞好现代城市管理的重要方法和基础。要倡导全体市民牢固树立现代城市观念，提高市民参与城市管理的自觉性，把政府的强制性变为市民的自觉性。同时，要通过一定的途径和相应的措施，增进市民在城市规划、建设、管理上的知情权、参与权和管理权，广泛吸引人民参与现代城市管理。只有当“人民城市人民管”蔚然成风时，城市管理现代化才能真正实现。
3.在管理方法上变单一性为多样化手段综合管理。由于现代城市是一个复杂的系统，它集政治、经济、文化等各种社会活动于一身，因此，其管理的方法、手段必然是多样化的。应当承认，我们过去在城市管理中存在着过分依赖行政方法的偏差。这样，既造成了权力过于集中，不利于发挥子系统的积极性，也不利于进行横向沟通和联系，也使城市管理中的矛盾过于集中在城市政府。因此，应充分运用行政、经济、法律、数学和咨询等方法。此外，目标管理和社区管理也是改革以来许多城市取得明显效果的管理方法，应普遍运用于现代城市管理。由于城市运转中的许多问题带有相互关联性，靠单一手段、单纯依靠某个部门都是难以解决的。因此，这就需要通过加强城市的综合管理，注意发挥各个管理方法的协调性和协同有序性来解决。
4.在融资机制上变单纯的依靠政府投入为引入市场机制、多渠道引资融资。城市财力不足，建设和管理资金缺乏，是现代城市发展中的突出矛盾。要从观念到机制两方面拓宽思路。市政设施及市容维护劳动是满足城市市民对工作环境与生产环境需要的社会服务劳动，虽不创造任何物质财富，但从社会经济活动的角度来看，它向社会提供一种流动形态的使用价值，即马克思在《剩余价值论》中指出的那种“以服务形式存在的消费品”。这种劳动作为社会生产的一部分，同样反映着人们的相互社会经济关系，是自然形式与社会形式的统一，同属于第三产业的性质。因此，要改变只“管”不“营”的作法，通过服务——盈利——积累——扩大再生产的运行方式向前发展。通过培植地方财力、变被动筹资为主动自我循环、把市场机制引入基础设施建设，多渠道筹资融资、把国内外两个市场、两种资源利用起来的办法，努力解决城市建设与管理资金问题。同时，要促使市政单位的企业化管理和政府管理手段合同化、规范化，加快城市建设的进程。
5.在管理模式上从“经济主导型”向“社会主导型”转变。管理模式带有引导和制约政府行为的作用。“经济主导型”的管理模式的主要特征，是以单纯的经济增长指标作为考核城市政府政绩的主要或唯一的内容，而忽略对城市公共社会环境和城市文明的建设与管理。现在，我们应建立“社会主导型”的管理模式，把经济发展、环境优美、风气良好、法制完备、社会安宁、文化繁荣、科教发达、设施先进、管理有序、服务优质以及市民素质的状况都列入城市管理的范畴，作为重要指标，来评价、考核政府的政绩。
6.在管理体制上变传统管理模式为科学有序、协调高效的新体制。管理体制是一种由管理机构的设置、管理权限的分配、管理方式的确定和管理机制的运用等组合而成的体系，它是科学管理的核心。管理体制合理与否，直接关系到管理的效率。因此，要积极探索现代城市管理新体制。①深化改革、理顺体制。要结合政府机构改革，按照科学有序、协调高效的要求，设置综合的城市管理机构，明确职责和职能，防止一些部门不顾地方的实际情况和城市的整体利益，以行业“门户”之见，肢解城市规划和城市建设的综合管理职能，政出多门、多头管理，致使管理效能低下的问题。②统一领导，分级管理。城市政府应有一名市长统一抓城市的规划、建设、管理，以形成“一人挂帅、两级政府、三级管理、四级网络”的管理新模式。③综合执法，协调行动。鉴于目前城市行业主管部门搞单一执法，分专业执法的情况，应强调法规统一，综合执法，各部门协同行动，防止因职能交叉造成的“执法内耗”，以获得综合整治的最佳效益。④条块结合，以块为主。要朝着“统一规划、权责一致；条包块管、以块为主；强化城区、立足社区”的方向迈进，从部门行业管理转向综合管理，强化城区的属地管理功能和街道、企事业单位在社区管理中的作用，特别是要加强街道这个管理层次，使之行使相应的政府管理职能。⑤在确立规划的权威的前提下，明确“建管分开、建管并重、管理实体”，形成规划、建设、管理一体化的新体制，不断提高现代城市管理的效率和水平。
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