“治党从严”与宪法诉讼，本文主要内容关键词为：宪法论文,治党论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D911 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2002)02-0104-08
据悉，从2001年2月起，中央党校组织全国21所省市党校开展了大规模的党建调查。调 查中发现，近年来，我国党政领导干部在党政“一把手”位置上犯错误、出问题的比率 较高。如浙江省从1995年至2001年4月，全省70多个县(市)的“一把手”受处分的就有3 2人，免于处分的2人，还有5人正在查处中。[1](P14)应当承认，近年来我国对犯罪、 犯错误的党政干部的处分是不轻的，被判处死刑的案例已经出现。笔者认为，国家加强 对党政机关的监督，及时查处党政官员的腐败案件完全正确、十分必要，但是，仅限于 此又是不够的。严刑峻法对党政官员的腐败只能起到敲警钟的作用，其并不能从根本上 阻遏腐败的蔓延。长期以来，中国共产党全面执掌着国家的权力，长期的执政党地位使 相当一部分党员领导干部产生了超常态的权力优势与权力欲望，以为只要有权就能解决 一切问题，似乎手中的权力随便怎么用都可以；误以为只要确保上级能够授予权力，手 里的权力就不会丢失。而社会发展的严峻现实是：垄断权力与垄断市场、垄断所有制同 样都是不能长久的，处于执政地位并不等于能够正确运用权力，不在实质意义上接受监 督的绝对权力必然走向反面，苏联共产党的垮台已经给我们敲响了警钟。从爱护和坚持 中国共产党的领导地位出发，一方面应当汲取苏联及东欧党建失误的教训，尽快解决执 政党建设理论研究滞后等问题，由内而外地防止因为亡党而导致国家的衰败；另一方面 还应当建立由外而内的制约机制，在宪法中明确对执政党实施监督的权力设置，明确全 国和地方各级人民代表大会具有依法制约执政党及其各级组织违宪行为的权力，授予人 法院审理并独立裁判执政党违宪行为案件的职能。
一、领导干部腐败导致的国家被害情况十分严重
世界上有一门以被害人作为研究对象的新兴学科——被害人学。在以往的研究中，多 数学者以为被害的主体仅仅是自然人、法人(单位)，而对国家被害关注不够。其实，相 当一部分犯罪并不以自然人或单位作为侵害对象，而将侵害的矛头直指主权国家。从表 面上看，似乎贩毒、走私、伪造货币、逃税、套汇、贪污、贿赂等犯罪并没有被害人， 而实质上国家是此类犯罪的被害主体。以走私为例，大规模的走私活动虽能使局部区域 产生一时的经济繁荣景象，但是，从整体上看民族工业受冲击，国家税收流失，经济秩 序混乱则是铁的事实。国家被害增多是现代犯罪的突出特点之一，能够以国家为被害人 进行犯罪的大多是有一定身份、地位的人。凡是有正常思维的人都明晓，在收取“管理 费”之后使色情业“封闭”经营之举只有在党政要员的统一指挥之下才能实施。当然， 国家被害的犯罪主体也可以是社会的一般成员，但是，在我国有能力对国家构成实质性 威胁的主要是腐败了的党政领导干部。换句话说，国家被害主要是公共权力私有化的结 果。以走私为例，不具有公共权力的人充其量只能进行小规模走私；政府担保贷款、武 装掩护出入境、垄断报关业务等类型的大规模走私，只有手中握有公共权力的人才能实 施。某些权势人物对“敏感”问题的决策，则惯用“集体决定”的办法摆脱个人责任， 而这里所说的“集体”往往是被少数人把持的名义上的党委，有时身居党内要职者暗中 指挥或唆使地方政府做出错误的决定，自己仍然可以官运亨通。据新华社报道，陕西省 洋县是一个只有40万人口的贫困县，在原县委书记邱军的主持下，在其升任汉中市副市 长前的13个月内提拔调整科级干部800多人，超编307人。其中，仅1996年4月18日晚的 县委常委会，一次就提拔了480多名科级干部。[2]应当说，选拔干部是党委的职责，但 是，基层干部编制的职数是由上级政府职能部门控制的。一个县级的党委居然可以突破 行政规定批量化地提拔干部的事实，至少可以给我们如下启示：其一，党委的权力过大 ，以致出现了基层党委做出错误的决定时上级无法制约或纠正的局面；其二，党内第一 把手的权力过大，名义上集体讨论决定的事项往往掩盖了第一把手的独断专行；其三， 实际上党委决定的事却交付行政职能部门(如人事机构)执行，党委在客观上逃避了责任 ；其四，除了党内的纪律检查部门之外，其他人或者机构无法对党委决定的合法性实施 监督，而纪检委又位居党内第一把手之下，难以实施有效的监督。以上四条是从制度方 面得出的思考。当然，批量化地提拔干部对党内第一把手及其党委成员都是有利益可得 的，民谣所言“想要富，动干部”以及大量买官卖官的事实都是明证。我们常说爱美之 心人皆有之，其实，人性的弱点亦人皆有之。在现实的条件下，人的私心与贪欲并不可 能由其自身的努力来克服。正如邓小平同志所说：“制度好可以使坏人无法任意横行， 制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[3](P333)显然，在中国共 产党执政的条件下也绝不能允许党内少数人的权力在经过党委、行政这两道环节的运作 之后成为满足非分欲望的途径，即我们必须建立严密防范公共权力私有、私用的制度和 机制。
所谓公共权力是指维护为国家和人民利益而设定的权力。近年来，时常可以听到议论 私有化的声音，但这是公开的、局限于经济范畴的，对此不必大惊小怪。真正值得警惕 的是政治上秘密的、已经在暗中实施的公共权力私有化。设定公共权力的目的是为社会 公众提供服务，公共权力本身应当并不具有任何经济价值。说得通俗一点，公共权力就 是为人民服务的权力。但是，公共权力一旦私有化(包括在形式上“合法”的公权私用) ，就会使国家财产和社会资源悄悄地、源源不断地变为权力垄断者的私人占有物。政治 上的公权私用必然导致经济上的公财私有，这条规律可以简明地表述为：公权私用→公 权私有→公财私有。公权乃护国职权、为民之责，公权一旦私有化就成了盗窃国库的万 能钥匙，成了坑害百姓的遮丑板。我国当前最为严重的问题并不是有人公开议论私有化 ，而是暗中已经成为现实或正在实施的公共权力私有化。有学者在分析苏共垮台的原因 时指出：“由于苏联高度集权的政治经济体制，权贵阶层以集权方式支配国有资产的途 径十分方便，借口也堂而皇之。权贵阶层作为实施这个过程的主体，可以不费吹灰之力 将财产的国家所有实际上变为官僚支配。而且，由于国家法规不健全，国有财产管理混 乱，使国家和国家所有变得十分抽象和空泛，这就使官僚取得的支配权逐渐演变为隐性 的占有权。官僚利用权力开始在国有的名义下暗自积聚个人资本。”[4](P27)从我国的 情况看，公权私用、私有的问题已经相当严重。
社会发展到今天，国家安全已经不仅仅局限于军事安全，政治、经济、信息、文化等 各方面的安全才能构成国家的整体安全。且不说官员受贿的恶劣政治影响，仅从经济上 看，巨额贿赂已经危及到国家安全。据新华社2001年12月19日电讯稿披露，被判处死刑 的沈阳市原副市长马向东索取和非法收受他人财物折合人民币976万余元，伙同他人侵 吞公款12万美元，挪用公款39万余美元，另有1068万余元的巨额财产不能说明合法来源 。马向东以上非法所得折合人民币2473万元，真令善良的人去算一算其个人攫取的财产 占当地GDP的份额了。按照犯罪学公认的比例，若行贿数额为1，行贿人可以从受贿人手 里得到的利益至少为10。显然，马向东受贿976万余元，国家的实际损失最少是9760万 元。仅此一例即可看到我国国家被害状况之重，腐败的程度之深。
按照犯罪学的观点，就目前而言犯罪不可避免，只要犯罪率低于社会可以容忍的限度 ，就应当认为是正常现象。我国目前的贿赂犯罪，从数量上看似乎并不惊人(主要是因 为揭露率偏低)，但就“质量”而言，却正在直线上升的过程中。类似沈阳市的“整体 腐败”，时可见到的小官大腐败，上级暗示下级请客送礼的“官准腐败”，老百姓无奈 之中向官员送礼的“被迫腐败”，以及在水涨船高中不得不提高的贪污贿赂立案标准， 这些事实都无可辩驳地证明：我国官员腐败的规格已经急速提升，并正处在进一步提升 的过程中。尽管已经被揭露的国家被害触目惊心，但是，地方官员个人贪污贿赂数百万 、上千万绝不会是空前绝后的数字，亿元级的贪官也许只是何时被挖出来的问题。
二、某些地区财富正在向少数人手里集中，社会心态趋向失衡
任何国家都有相对稳定的财富总量，通过适当拉开收入差距，无疑会促进竞争氛围的 形成。但是，我国当前缺少的不是竞争氛围，而是公平竞争规则的实施和勤劳致富、诚 实致富的有效示范。“让一部分人先富起来”的方针本身是正确的，关键是让哪一部分 人先富起来，如何让一部分人先富起来，一部分人先富起来以后怎么办。在一个县级市 ，某人当上了市委书记就可以贪污受贿超过上千万元，而该市的年度财政总收入只不过 几千万元，如此典型的暴富对老百姓的心理冲击决不是依法严惩犯罪分子所能抵消的。 分配不公是社会发展协调性受到破坏的主要原因，分配不公既强化了少数人的贪婪欲求 ，也导致多数人的心理失衡，使部分社会成员以消极态度对待政府行为，并使心理感染 的面日益扩大。这些年来，一部分人先富起来在我国确已实现，但是，少数人的暴富以 及“傍大款”、“靠贪官”亦可致富等消极现象正在驱使民众心态失衡。所谓“靠贪官 ”，即以手握实权的贪官污吏作为靠山，既卖身求荣、求财，又为虎作伥的社会现象。 “靠贪官”是比“傍大款”更为恶劣的消极行为选择，是对腐败的掩护、强化与扩张。 而现在的问题是“靠贪官”在实际上类似于“臭豆腐干”——闻起来臭、吃起来香，即 便是善良的人也只要他人不直接侵害到自己的利益就采取事不关己、高高挂起的态度， 对国家利益开始缺乏关注的热情；有不少人虽然十分憎恨腐败现象，但又惟恐自己横遭 打击报复或陷入孤立状态而不得不随波逐流。长此以往，腐败泛化，反腐败却要靠偶然 因素(如腐败分子的巨额财产要经过盗窃犯“偷”出来才能成为证据)，构成腐败的数额 标准不断上升，暴露的腐败分子也越来越大，以巨额财产来源不明罪判处5年以下有期 徒刑的贪官越来越多，这种“战果”在公众心底产生的负面作用是不言自明的。当然， 社会心态失衡的因素错综复杂，但是，国有资产的大量流失，财富已经和正在向少数人 手里集中所引发的不公平感，老实人的失落感、诚实劳动的“吃亏感”却是主要的原因 。具体地说：
一是哪一部分人先富起来了。这个问题国家从未发表过统计数据，即便是学者也难以 作大规模的实证调查，但是大量现象说明，有些先富起来的人并不是诚实劳动的科技工 作者和工人、农民。当前，老百姓对因为诚实经商先富起来的人并无反感，在群众中诱 发不满和对立情绪的主要是，有一部分人因为当官而先富起来了。而且，社会对非法致 富现象的宽容之态与社会保障体系的不健全形成了鲜明的对照，使得温饱尚未解决与生 活水平已经相对提高的民众都很不满意。
二是先富者是靠什么先富起来的。以先富起来的官员为例，其公开的薪金收入十分有 限，别说致富，就连其实际上消费的烟酒钱都不够。而隐蔽的收入呢?老百姓是看在眼 里、记在心头的。例如，《中国质量万里行》2000年第10期记者专稿揭露，福建省政和 县一方面至今是福建省最贫困的县之一，一方面出现了群众怒骂的“贪官区”，仅在县 城干部建造的豪宅就近1000栋。依照当地科级干部的收入，每月只有600～700元，那么 ，这些豪宅是靠什么造起来的呢?对此群众是有“说法”的，但是，举报苦于不掌握直 接证据，更怕“打不着狐狸惹一身臊”，于是消极心态大有蔓延之势，反腐败的信心和 勇气都在消减。据最高人民检察院举报中心负责人介绍：2000年上半年全国检察机关受 理的举报线索呈下降趋势，其中属于检察机关受理的举报线索比去年同期下降10.1%。 山西省的群众从1995年起举报素有“三盲”(文盲、法盲、流氓)之称的绛县法院副院长 姚晓红，调查组4次进驻绛县均无功而返。姚在被举报的几年间不但步步升迁，还不断 残害百姓，其中有位举报人在半个月的时间里被“抄家”11次。类似的情况，不掌握过 硬的第一手证据谁能举报?而真正掌握证据的，又有几个人肯举报、敢举报?在敢于举报 的人中，又有多少人得到了切实的保护呢?我们应当承认这样两个客观事实：其一，腐 败案件的实际发生数与揭露查处数不成比例。在多数情况下，一般民众对贪污腐败的举 报只可能提供一些可疑迹象或者浅层次的证据，关键性的证据只有进入高层决策圈的人 物才能掌握。与腐败党员领导干部的地位、实力、实权相比，不畏强权的反腐败勇士的 力量依然是微小、分散的，检察机关对举报人的保护亦有难处。其二，现行刑法对贪污 贿赂犯罪的打击确有“空子”可钻，重刑的使用与偏低的揭露率所产生的综合效应是“ 严而不厉”。即便腐败分子的巨额财产因偶然因素的介入(如其住宅被小偷光顾)且暴露 之后，只要行贿者不说、受贿者不供，哪怕“来源不明”的财产上百万、上千万，也只 能按照《刑法》359条的规定，处5年以下有期徒刑或者拘役。
三是先富者给未富者带来了什么。在正常的发展状态下，先富起来的人给尚未富裕者 带来的是共同富裕的曙光和依靠诚实、勤劳致富的示范效应。但是，由于官员受贿的数 额扶摇直上，在一些民众中引发了十分强烈而又无奈的相对贫困感。更为严重的是，相 对贫困感并非局限在生活有困难的农民和城市的下岗工人中，相当数量不愁温饱的群众 也为“今后我们要连礼都送不起了”而忧心忡忡。有学者研究认为，自2001年9月我国 居民储蓄突破7万亿以后，政府采取了一系列刺激消费的措施，但老百姓却紧紧地捂住 自己的钱袋子不肯松手，究其原因之一是：“名义上7万亿的庞大储蓄，也许并不是13 亿人所拥有的。”“大约80%的储蓄是20%的人所拥有的。”[5](P12)换句话说，一方面 是老百姓手里的钱并不多，另一方面是他们对今后的生活心里有不踏实的感觉。当前， 群众对未来生活忧虑中隐含着的请客送礼“专项开支”，对人心的腐蚀、涣散、离心作 用极大。
目前我国的国有资产总值已达8万多亿。这就是我们平时所说的社会主义的经济基础， 也是建国50年来无数劳动者克勤克俭、流血流汗才积累起来的。我们的“家底子”并不 厚，当然更经不起“硕鼠”的偷盗。俗话说“谁养的孩子谁心疼”，在相当多数群众中 存在的忧虑、焦躁、观望心理是长期、多元消极因素综合作用的结果，也是人民群众为 8万多亿国有资产的命运担忧的反映。拉开收入差距的口号不应当成为财富向少数人手 里集中的代名词，如果8万多亿国有资产都被分解，并最终落到了贪污腐败的少数人手 里，我们还能拿什么坚持社会主义制度，靠什么巩固人民民主政权，用什么维护人民的 利益?!这既是经济问题，更是关系国家前途的重大政治问题。
三、反腐败措施到位率偏低，监督机制亟待完善
对于腐败问题我们开过的会、发过的文件不计其数，反腐败的措施也不可谓不果断、 不细致。但是，在贯彻落实中却大打折扣。特别是某些只有“做戏”的本事，没有“做 事”能力的人，因为善于“孝敬”上级、做表面文章而平步青云，更使得敢说真话的人 处于受压抑的状态。
近年来，“唱功好，做功差”的情况比较突出，不少反腐败举措在会上讲过了，也就 算是贯彻执行了。对在位的领导干部的批评基本上没有人可以公开为之，群众监督、新 闻监督只有在有了高层领导批示以后才能实际操作。对此种种情况群众是不满意的。一 份来自中纪委的问卷调查分析表明：在党政机关中67.5%的人认为，广大党员对党的组 织和党员领导干部的监督作用较小或没有发挥作用。有人形象地把监督第一把手形同虚 设的现象称之为“挂空档”，即发动机不停地转动，人员不停地工作，油料不停地耗费 ，唯一没有的是实效。任何监督的实施都是有条件的，缺乏实施条件的监督手段只能作 为“摆设”。对党政官员实施监督的基本条件有三：一是监督者有实权，二是政务公开 ，三是官员个人资产“透明化”。毫无疑问，没有监督的权力必然导致腐败，而没有权 力的监督必然成为腐败的遮羞布。权力的制约与反制约客观存在，当一种力量制约不了 权力的时候，它就会受制于权力。中国共产党的各级组织内虽然设有纪律检查委员会， 但因为纪委在同级党委的领导下开展工作，纪委干部的去留升迁直接取决于同级党委， 所以，对党委实施监督的现实局面便是“上级监督不着，同级不愿监督，下级不敢监督 ”。此外，有效监督的前提是有权知情和有权监督。否则的话，再好的监督措施也因为 监督者不知内情和只能空谈而自行落空。
近几年来，群众对于腐败现象确实有一定程度的麻木，其原因在于群众手里的监督权 “好看而不好用”，有的时候甚至是“谁用谁倒霉”。河南省平顶山市原市委常委、政 法委书记李长河为了保官谋权，不但可以直接干预并多次催促政法部门将举报人逮捕判 刑，还可以迫使舞钢市纪委给予吕净一开除党籍的处分，直至雇佣两名凶手将坚持揭发 其罪行的吕净一夫妇杀害。[6]可以说，我们的干部考核年年在进行，司法机关家家在 办公，各项监督手段天天在运转，但是，对某些党员领导干部的实际监督效果却很差。 这个教训是比腐败案件本身更为深刻的。
笔者曾经在1995年提出制定《举报法》的具体构想，并得到了理论界的重视。但是， 《举报法》的出台至今还停留在呼吁阶段，许多纪检、监察、检察机关的工作人员也正 在为举报人的悲惨处境伤透脑筋。凡是调查过腐败案件的干部，十有八九都为办案难、 取证难、保护举报人难而困惑。凡是贪官都有保护层，保护层中的实权人物平时依傍贪 官而生存，自己身上也不干净，对贪官的巴结、保护无所不用其极，这在客观上也增大 了腐败案件的查处难度。林哲博士说：“如果我们仍然忽略现行的、问题颇多的用人或 培育、选拔干部的制度，仍然无视现行的、在不少地方形同虚设的对干部进行考核或监 督的制 度上的漏洞，以及‘走群众路线’的口号被庸俗化和功利化地对待的倾向，那么谈‘以 法治吏’就只能是秀才们的一种天真的奢望，而建成法治国家的愿望也只能是一厢情愿 。”无疑，变“一厢情愿”为“两厢情愿”的根本办法在于更新监督体制、完善监督机 制，使执政党的每一个成员从内心感到需要监督、喜爱监督、欢迎监督。否则，监督与 举报永远只能是强加在执政党头上的外力，而不能转化成为前进的动力。笔者以为，社 会主义制度的主要特征是劳动人民当家作主和无产阶级政党执掌政权。劳动人民当家作 主是无产阶级政党掌权的基础，在无产阶级政党通过武装斗争夺取政权之后，也只是代 表劳动人民掌权，而不可能是天然的、不受监督的执政者。中国共产党人如果不能成为 先进生产力、先进文化和最广大人民利益的忠实代表，已经当家作主的劳动人民将会在 选择掌权人的问题上作出新的选择。
四、强化对执政党的制约应当是社会主义宪法的特色
我国《宪法》第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业 事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组 织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”笔者以为，宪法中所说的“各政党”理 所当然包括中国共产党在内，宪法中所说的“任何组织或者个人”也理所当然包括中国 共产党各级组织或者组织成员在内。如今，我国的宪法诉讼已经开始运作，就应当一律 平等地对违反宪法的党组织或党员予以追究。据《民主与法制》1999年第24期报道，兰 考县农机局职工连清海因举报县农机局长丰学良为首的腐败事实，一家四口被丰学良等 人雇佣的杀手用汽油活活烧死在家中。雇佣杀人从犯罪手段上看并非罕见，但令人深思 的是，丰学良是该农机局的党总支书记，而经记者查实：从1998年年底到1999年8月， 这个党总支多次地下活动，密谋收拾连清海，他们一致决定花公款雇杀手弄死连清海。 诸如党总支决定出钱雇佣凶手杀人、上级党组织把举报信转到被举报人手里等形形色色 的打击报复案件，人民法院应当以《宪法》第41条为依据进行审判。这样做并不是给执 政党难堪，而是维护宪法的尊严并同时维护执政党的威信，至少可以使得人民群众感到 执政党的确是在宪法的管束之下活动的。以“买官卖官”为例，肮脏的交易是在某个党 委会的决议形成或某位党委书记的“拍板”之后合法化的。按照民法原理，非法交易自 始无效，由于钱权交易而获得的“官帽子”必须废黜，“买官”者与“卖官”者的非法 所得都应当没收。否则的话，众所期盼的宪法司法化就仍然是“虚化”或部分“虚化” 的。
我国《宪法》作为国家的根本大法，一方面应当坚决而又坚定地确立中国共产党的领 导地位，另一方面还必须从法律制度上对执政党作出严格、严肃、严密的制约。如果只 强调维护执政党的地位，忽略对执政党的制约，就很难称得上是对执政党的爱护和支持 。热爱总是具体的，而不可能是空洞抽象的，“严是爱，宠是害”这句话用在宪法与执 政党的关系上也是恰当的。说得形象一点，为一棵树苗除草施肥、防病除害、修枝剪杈 是具体的爱，如果任其发展，就难免有溺爱或弃爱(放弃对其的爱)之嫌。对于枝叶繁茂 的参天大树，尽管其自身抵御风寒病害的能力已经比较强，但外力的支撑和整修依然必 不可少。目前，不少国家都在探索符合各自国情的社会主义道路，我国则经常以“中国 特色的社会主义”来概括我们的理论个性。依笔者之陋见，充分发挥宪法的根本大法作 用，严肃、严格、严密地制约执政党的行为应当是我国社会主义宪法的重要特色，也是 实现依法治国方略的重要法律保证。封建社会的“刑不上大夫”的余毒必须清除，在真 正的法治社会也不应当出现人民法院不能审判违宪的执政党组织或成员的局面。
中国共产党不仅要执掌国家政权，而且要通过其各级组织领导地方工作，发展地方经 济。通俗地说，中国共产党执政的目的不是谋取私利，而是让老百姓过上好日子。但是 ，中国共产党的每一个组成成员都是人而不是神，执政党的成员并不因为其身居执政地 位而摆脱了人性的弱点，防止执政党的权力异化是我国法治建设中的首要任务。由于特 殊的地位所决定，掌权人的守法在实际上要难于非掌权人的守法。处于执政党地位的中 国共产党人正在经历着前所未有的金钱、物质、女色诱惑的考验，为铲除腐败分子和巩 固执政地位也必须依靠法治的力量。从理论上说，法治是权力无限化、非制约化不可逾 越的障碍，但当法治不能确实得到实施的时候，法治对权力仍然是无能为力的。换句话 说，当执政党的具体组织不是在真正施行法治的时候(如在腐败分子一度造就的“走私 天堂”中)，法治的力量就只能停留在字面上。只有在党的领导法治化逐步推进的过程 中，法治的力量才能逐步现实化。
在现阶段，我国公共权力的核心和主要部分都掌握在党员干部手里，党的领导法治化 必须从基层党组织抓起，从每一个党员做起。从严治党无疑是正确的，但是，治党也必 须依靠法治，而不能依靠人治。党在宪法和法律的范围内活动不应当成为一种美好的许 诺，应当具体地从每一个党员(尤其是党员领导干部)的守法行为中体现出来。党的领导 法治化既是永远保持中国共产党的先锋队性质的正确选择，也是中国共产党完成所肩负 的历史使命的必然要求，更是实施依法治国方略的关键环节。
五、宪法诉讼是强化对执政党制约的可行之策
民主与法制的建设总是一个渐进的过程，但是，渐进并不排除在某些环节上的突破。 “中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”已经自1999年3月15日载入 我国宪法。为了坚定不移地贯彻落实依法治国的方略，当前我们要特别注意研究如何正 确处理党的领导与依法治国的关系。江泽民同志要求中国共产党始终代表中国先进生产 力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益，无疑 是告诫全党，唯有实现“三个代表”才能巩固党的执政基础。中国共产党对“三个代表 ”的正确理论阐述，并不表明其各级组织和所有党员已经符合“三个代表”的标准；中 国共产党真正实现“三个代表”，还需要全党同志的艰苦努力和全国人民的监督和推动 。在具体操作上既应当大力推进法制建设，把加强党的领导和法律至上统一起来，又必 须积极而又稳健地扩大政治民主，使执政党在受到切实监督的情况下强化领导。笔者以 为，宪法诉讼是强化对执政党制约的可行之策之一。从爱护和坚持中国共产党的领导地 位出发，如果中国共产党的个别组织、个别成员违背宪法，除了应当受到党内的纪律处 分外，还必须受到宪法的制裁，承担违宪的责任。
领导我们事业的核心力量是中国共产党，这一点无庸置疑。但是，实施依法治国的方 略，必须正确处理好党的领导核心作用与法律至上的关系。江泽民同志深刻指出，“各 级党委要学会在宪法和法律的范围内加强和改善党的领导”。在中纪委第四次全体会议 上江泽民同志再一次明确指出，治国必先治党，治党务必从严。笔者以为，这是对加强 党的领导与依法治国两者关系的明确阐述。坚持党的领导核心作用并不等于“以党治国 ”，坚持依法治国并不意味着可以削弱党的领导。作为执政的中国共产党必须“在宪法 和法律的范围内活动”；必须严格制约党的组织或成员在实际上形成“法外之权”；必 须严格防止对党的领导人(尤其是党委的第一把手)监督虚化和象征性监督的合理化。邓 小平同志也早就明确指出，要加强党的监督、权力机关的监督、行政监督、检察监督、 社会舆论监督，还“要有群众监督制度，让党员和群众监督干部，特别是领导干部”， “最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的检查”。[3](P332)显然，司法救济是最 后的救济手段，宪法诉讼是一种强有力的监督机制，只要认真探索稳健的操作方案，依 法追究违宪的执政党组织和成员的法律责任是一定能够取得良好效果的。
应当承认，官员腐败是世界性的问题，全人类都在寻求防范与惩治的对策。中国共产 党是反腐败的先锋和中坚力量，我国是社会主义国家，在反腐败方面理应比其他国家做 得更好些。但是，从近几年传媒揭露的大要案看，一方面我国反腐败的成果巨大，连续 查处了湛江特大走私受贿、厦门特大走私等案件，对成克杰、胡长清、马向东之类罪大 恶极的贪官判处了死刑；另一方面反腐败的形势不容乐观，党员干部的腐败问题十分突 出，个别党员领导干部的活动严重违背宪法，而宪法对其却缺乏有效的制约力。当然， 必须坚信中国共产党有决心、有能力解决自身的腐败问题，但是，对中国共产党的信任 与制定严格的法律制度约束其部分肌体可能出现的病变应当是统一的。中国共产党在我 国居于领导地位，党的组织是否廉洁清正，党员(尤其是身居领导岗位者)是否确有先进 性，在实际上决定了国家的前途和命运。
不少学者认为，2001年7月24日，最高人民法院作出的《关于以侵犯姓名权的手段侵犯 宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》开创了我国宪法诉讼的 先河。此案的意义在于，违反宪法者应当受到惩罚并承担相应的责任在我国已经不仅仅 是一种理论的阐释，而正式进入了司法操作阶段。显而易见，任何公民、法人(单位)、 团体、政党违宪都应当一律平等地受到查处，中国共产党也不能也不应当例外。宪法诉 讼在我国还是一个比较陌生的法律术语，有学者介绍，宪法诉讼大致有6类：1、关于公 民基本人权和自由的诉讼，主要是为了保护公民个人享有的权利与自由不受公共权力机 构的侵犯以及限制政府的权力；2、关于权限争议的诉讼，包括国家最高权力机关之间 横向的权力划分和中央政府与地方政府之间纵向的权力划分争议；3、关于选举争议的 诉讼，包括总统选举、议会选举、地区选举、各种职业官员的选举及全民公决和其他咨 询形式产生的争议；4、限制性行为诉讼，包括对政党活动违宪的审查，剥夺公民的特 殊宪法权利、弹劾总统及免除议员在议会中的职位等特殊公职人员违宪指控的诉讼；5 、关于立法正式生效的诉讼，主要包括对法律、法规形式和程序方面的审查，特别是对 议会的构成、投票的效力、立法机构的能力等进行的诉讼；6、关于立法合宪性的诉讼 ，包括对法律解释及权力机关作出的具有普遍约束力的决定、命令的审查。[7](P103)
笔者认为，依照宪法诉讼的目的分类，宪法诉讼可以分为保护公民权利和控制国家权 力两大类。其中，控制国家权力型诉讼对执政党和立法机关、司法机关的制约作用最为 明显。根据我国的国情，国家制定的政策、法律、法规具体体现了党的主张，党组织虽 然不直接行使管理国家的权力，但是领导权是由党组织控制的。为此，通过宪法诉讼控 制国家权力就必然会涉及到对党组织或党组织成员决策的评价。如果党的组织或成员的 决策违反了宪法的规定，其必须理所当然地承担法律责任。当然，在马克思主义的原有 著作中并不能找到“以宪法诉讼的形式追究执政党组织的违宪责任”这种提法，但是， 真理必定是不断发展、不断创新、与时俱进的，坚持执政党的领导地位与贯彻依法治国 的方略在客观上需要我们进行理论创新与实践(韩国1987年设立宪法法院时，国内外的 学术界和老百姓均怀疑宪法法院到底有多少护宪作用。经过十多年的实践，宪法法院是 “摆设”的看法已经基本扭转，宪法法院在民众的威信已经初步建立[8])。正如江泽民 同志在“七一”讲话中所说：“全心全意为人民服务，立党为公，执政为民，是我们党 同一切剥削阶级政党的根本区别。”既然中国共产党的执政宗旨是为人民服务，那么， 我们就不会避讳我们组织中的某些部分可能腐败。坚决地剔除腐败，公开地承担责任， 既是我们党新陈代谢的正常现象，也是我们党取信于民的正确途径。
收稿日期：2002-03-10
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