区域贸易协定“竞争性自由化”辨析，本文主要内容关键词为：竞争性论文,协定论文,区域论文,贸易论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF961 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2011)10-0059-07
进入21世纪第二个十年，WTO多哈回合仍然陷于停滞状态。目前，以跨大洲的双边自由贸易区为代表形式的RTA(区域贸易协定，regional trade agreement)浪潮持续强劲，“竞争性自由化”态势有增无减。各国当下似乎已别无选择，但对“竞争性自由化”的消极一面却明显反思不足，甚至还抱有“殊途同归”的期望，希冀以此变通方式推动WTO意在推动的全球贸易自由化。本文拟立足于法学角度，结合“竞争性自由化”的实践现状对其进行批判性辨析。
一、“竞争性自由化”之缘起及发展
“竞争性自由化”一说始于美国学者伯格斯坦。他阐述的该观点涵盖了贸易自由化进程中多边化和区域化之间以及区域化和区域化之间的竞争，这在美国和欧共体之间从肯尼迪回合到乌拉圭回合这段时间里的贸易外交战略交锋中得到了一定佐证①。前任美国贸易代表佐立克于2001年关于“竞争性自由化”的一番讲话标志着多边、区域、双边三管齐下的美国对外贸易政策基调的确立[1]。美国从此开始在三条战线上全面出击。2006年多哈回合中止后，伯格斯坦又撰文主张发起亚太自由贸易区谈判，希冀以此对欧盟、印度、巴西等非亚太成员形成压力，促使多哈回合复活[2]。以上学说和政策实践，构成了“竞争性自由化”的最初含义。
但有研究者指出，随着欧美大国RTA实践的发展，“竞争性自由化”已经在向着“竞争性帝国主义”(competitive imperialism)趋势发展。所谓“竞争性帝国主义”，指欧美等发达国家竞相与落后发展中国家缔结RTA，以软硬兼施、威逼利诱等多种方式，不仅换得更大的市场准入利益，而且在竞争政策、知识产权、劳工标准、环境保护等方面获取WTO多边方式得不到的成果，且后者已成为“竞争性帝国主义”的重心所在②。尽管这些领域不同于单纯的贸易事项，但发达国家认为它们与贸易事项紧密联系，并把它们与贸易事项作为一个整体来确定在具体谈判中的利益交换和妥协的策略选择。在这些强国的眼中，高新技术产业、服务业等是它们的优势竞争力所在，必须加以维护，与此相联系的投资、知识产权、服务贸易、公共采购、竞争政策正是它们集中关注的经济增长领域[3]。以知识产权为例，如果在双边RTA框架中能够获取充分的保护和有效的执行，这些强国可能就不会再有动力去推动WTO多边框架采纳这些成果了[4]。
二、“竞争性自由化”之法学分析
从法经济学的角度看，法律市场的垄断结构将会导致法律供给的低效率，引入竞争机制的确是可行方案之一。鉴于WTO多边主义自由化途径的低效，大国通过推动RTA发展来对WTO其他成员方形成利益触动，反过来促使WTO继续前行，从而提高国际经济自由化的立法效率，其思路确有可取之处。
事实上，这种“竞争性自由化”的思想并非仅存在于国际贸易领域。有研究者专门撰文论述了美国法学界在国际证券监管领域的“监管竞争论”理念，这种理念旨在放开垄断性的监管体制，让发行人和投资者在全球范围内自由选择监管体制和法律适用，这实际上是“竞争性自由化”思想在国际金融领域的再现。但该文认为，“监管竞争论”其实是不切实际的，一个重要原因就在于这种理论所依赖的完全竞争状态事实上并不存在，对各市场的监管信息进行比较分析、市场进入和退出等成本都会造成市场缺陷和失灵[5]。
在国际贸易领域，通过广泛缔结贸易协定推进“竞争性自由化”与上述国际金融领域“监管自由化”的实践途径虽然并不相同，但存在交易成本的道理却颇为类似，而这些成本对于资源和能力有限的中小发展中国家尤为沉重。例如，有学者考察了SACU(南部非洲关税同盟)与欧美缔结FTA(free trade agreement，自由贸易协定)的利益得失，指出获得更多的市场准入机会是SACU这些发展中国家/地区与发达国家缔结FTA的主要利益动力，但随着FTA在全球的广泛缔结，日益复杂的原产地规则网络将对SACU产品进入欧美市场构成不可低估的制约，这一点已在NAFTA以及美国缔结的其他南北FTA的实践中得到印证[6]。
有学者指出，根据“竞争性自由化”战略的设想，FTAs将持续扩张和合并直到全球单一FTA形成，即全球贸易自由化实现，这种推理早已被持有“多米诺理论”的经济学家们讨论过。但实践中，一方面单个FTA由于成员的既得利益需要不可能无限制接纳新成员，而另一方面集团外国家势必产生组建自己的FTA的动机。从而，“竞争性自由化”并不会自动导致全球贸易自由化，相反却可能导致贸易集团之间的抗衡[7]。有学者还对“竞争性自由化”发出一系列质疑。例如，竞争性自由化未必能推动发展中国家综合性经济改革；争端解决机制的广泛建立会加剧国际司法机构的碎片化趋势；经济收益和非经济收益之间的综合平衡不易把握；发展中国家的行政管理成本越来越大；自由化的效果有限，必然存在很多敏感领域的例外、过渡期的设置等等[4]。
“竞争性自由化”另一个更重要的根本性阻碍在于南北利益得失的不平衡性。关税收入原本是SACU内部一些小国财政收入的重要来源，而对外缔结RTA势必导致其关税收入的进一步流失[6]；由于美国已在WTO中提出在2015年之前取消非农产品的关税，所以SACU赢得的市场准入机会可能只是暂时性的，而它们在服务贸易、投资、知识产权等方面却面临不对称的利益开放，在制度建设方面也缺少经验和准备[6]。
知识产权等领域的“竞争性帝国主义”在现实中也面临着发展中国家的抵制。正如WTO《萨瑟兰报告》所评价的：既然这些议题不能在WTO的正门通过，那么也不应鼓励它们从RTA这一“侧门”通过[8]。在TRIPS协议规定的“最低保护标准”基础上，发达国家推动的“新一代”FTA致力于知识产权保护的进一步深化。然而，实践中发展中国家已经作出了一些抵制行动。在SACU与EFTA(欧洲自由贸易区)的FTA谈判中，EFTA企图迫使SACU接受在公共健康方面一些超越TRIPs义务的条款，遭到了SACU的拒绝。SACU也拒绝了美国在FTA谈判中的类似要求，因为这些要求将严重妨碍贫穷的非洲国家获取公共健康所需的必要药物[9]。此外，近年来国际市民社会以及各种NGO也对FTA纳入知识产权等议题纷纷表达了批评和质疑之声。
三、“竞争性自由化”之实践态势
巴格瓦蒂将当代众多RTAs形成的错综复杂的贸易网络形容为“意大利面条碗”(sphagetti bowl)效应。需提及，RTAs格局经历了从“轮轴—辐条”(hub and spokes，HAS)模式向“面条碗”模式的演变。在新区域主义浪潮中，除欧美外的其他发达国家和一些中高程度的发展中国家有争当轴心国的态势，典型者如日本、澳大利亚、智利、墨西哥、新加坡、韩国、印度、中国等，从而使传统的HAS模式已经变得模糊，“意大利面条碗”格局日益明显。真正的HAS模式现在只存在于发达国家和那些相当落后的小国之间，如欧盟与非加太国家谈判中的若干EPAs(经济伙伴协定)。
(一)关于RTAs融合的学术主张
理论上讲，如果各RTAs尚未达到自己的临界规模，就会有互相融合的需求。但笔者认为，不宜忽略RTAs融合中很重要的制度对接成本，如原产地规则、部门开放与例外的协调等因素，而这些成本可能足以阻碍融合③。如果RTAs之间难以有效融合，那么“意大利面条碗”的格局就将长期持续。而这正是当今世界的真实写照。实践证明，RTAs之间的融合似易实难。欧盟的东扩可以算一个例子，因为先前存在着中欧自由贸易区(CEFTA，包括波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、罗马尼亚和保加利亚)。但欧盟的扩大有特殊的政治背景，只是个例，而美国主导下的FTAA就面临着重重困难④。换个简单的例子说，智利与NAFTA三个成员国都有FTA关系，但NAFTA尚未能将智利吸收进来从而实现这四个FTA的融合。即使是欧盟，也难以将其宏大的“同心圆”RTA政策规划真正转化为融合状态⑤。
有学者经研究后认为，RTAs的整合(integration，不是融合，但含义与融合有相通之处)有三种方式：地理性整合、功能性整合和机制性整合。地理性整合以相邻地理位置为背景，最典型者就是欧盟的不断扩张；功能性整合，指各个RTA在同类法律制度上采用功能相近的制度设计，其典型者就是原产地规则的协调一致；机制性整合，实质指RTA合作深度的推进问题，经济与货币同盟的机制性整合强于关税同盟，而关税同盟强于自由贸易区[10]。从这三种整合方式来看，笔者认为，RTAs之间的整合障碍，主要存在于政治和技术两个层面。
(二)关于RTAs融合的政治障碍
政治层面的障碍主要包括：国家间的政治认同感、各种复杂的RTA动机、可能的外部干预。这些政治层面的障碍在东亚尤为明显。就政治认同感而言，欧盟的成功扩张显然得益于共同的政治、历史和文化、宗教背景，也离不开战后德国与法国的携手合作；美国能够着手主导FTAA谈判，也是基于“门罗主义”提出以来拉美地区已成为美国“后院”的历史传统。而在东亚的区域合作整合进程中，政治认同感是一个非常明显的障碍。东亚的RTAs呈现出碎片化、浅层次合作的特征。东亚一体化还面临着美国这一重要的外部因素干预。美国与新加坡、韩国等国签署FTA已经表明东亚地区对于它的战略意义。美国发起“东盟事业倡议”也是对中国崛起的战略反应的一部分[11]。东亚地区维持FTAs之网而不是紧密的区域一体化符合美国的利益，因为它不愿看到一个联合的亚洲[12]。尽管国内有经济学者分析认为APEC有可能出现东亚自由贸易区(建立在“东盟10+3”基础上)和美洲自由贸易区的两极格局[13]，还有人设想了“东亚贸易一体化”理论上的演进步骤[14]，韩国也有学者主张建立以中国、韩国、日本为成员的东北亚共同体(Northeast Asian Community，NEAC)，并认为这比“东盟10+3”更为可行[15]，但事实是：为反对东亚自由贸易区的可能出现，美国将不惜采取一些政治和外交手段[16]。经济学者也指出：东亚目前的双边FTA网络化状况将是长期的，难以整合为东亚自由贸易区，因为日本由于种种原因回避中日FTA的建立，农产品等敏感商品自由化存在明显阻碍，东亚的先行“轮轴国”已经从FTA网络化格局中获得既得利益[7]。
(三)关于RTAs融合的技术障碍
技术层面的障碍主要是各国对外具体关税制度的不同和非关税壁垒技术标准的不统一、RTA自由化的部门覆盖范围与开放时间表的歧异以及优惠性原产地规则的冲突。其中，RTA自由化的部门覆盖范围与开放时间表的歧异，根本上说还是国家根据自身的贸易壁垒现状与相应的自由化可接受度而表现出的单边主权意志问题。就“东盟10+3”来说，国家之间在农产品方面的实际关税的差别依然很大，这种情况在东盟国家之间存在，在东亚三大国之间及东盟集团与三大国之间的关系中也存在，因此RTA通常排除农业部门，或作出一些特别规定；不过“东盟10+3”对制造业的平均实际关税在5—14％之间浮动，对于谈判并不构成不可逾越的障碍。但这尚未将技术标准等非关税壁垒考虑在内[17]。而在整个APEC区域，众多国家间各个RTAs在自由化的部门覆盖范围与开放时间表上都表现出相当大的差异[18]。
在美洲，美国主导的FTAA(美洲自由贸易区)按原计划应在2005年建成，但尴尬的事实是：现在FTAA已经陷入难产状态。据有关学者分析，主要障碍之一在于原产地规则难以融合⑥。拉美国家在过去20年间已经通过各种贸易协定形成了固定的原产地制度，各国国内的利益集团已经根据这些原产地制度形成了固定的商业运作模式和既得经济利益，要想改变现状非常困难。在FTAA谈判所囊括的33个国家中，这样的利益集团层出不穷。这33个国家的法系区别(普通法系与大陆法系的区别)也会加剧统一的原产地规则的实施困难[19]。美国政府不得不采取先与各个拉美小国分别谈判FTA再设法推进FTAA的变通办法，但是有学者分析认为，在这种方式和FTAA目标之间无法两全[19]。
(四)关于RTAs融合的现实结论
尽管进入2010年下半年以来，欧盟与亚洲国家的双边FTA谈判与缔约活动重趋兴盛[20]，但据有关介绍，欧盟在此之前的相当长时间内曾暂停启动新的RTA谈判，目的是要消化由欧盟的扩大和多个RTAs带来的政策协调上的困难，而且欧盟的扩张本身就有减少RTA数量之意[21]。在亚洲，东盟是建立较早、影响较大的RTA，但由于满足原产地规则要求所需的各种成本，商界对FTA优惠税率的利用率却是惊人之低，仅占区内贸易总量的大约5％[22]。并且这个问题并非东盟所独有⑦。因此这些FTAs存在的政治意义大于经济意义，那么其融合可能性必然大大受制于政治因素。在亚洲主要国家中，中国、韩国等国的双边RTA实践正方兴未艾，虽然这显然与它们的RTA实践与欧美相比起步较晚从而尚未到达总体收益临界状态有关，但我们暂时确实看不出这些双边RTAs有任何多边融合的趋向。
行文至此，笔者试作一阶段小结：事实证明RTAs的大规模融合需要特殊的政治环境，其中大国的主导是最重要的因素，但大国意志的推行也受到各种客观条件制约。欧洲一体化的形成、深化和扩张、NAFTA的建立、FTAA谈判都在不同程度上证明了这一点。这方面东亚和非洲是两个反面例证。在东亚，中国与日本尚未真正实现政治和解，无法发挥法国与德国在欧洲一体化进程中所发挥的作用[23]。在非洲，RTAs的碎片化格局极为严重，呈现COMESA(东部与南部非洲共同市场)、EAC(东非共同体)、SACU(南部非洲关税同盟)和SADC(南部非洲发展共同体)四大RTA并行的格局，成员资格存在着严重的重叠现象[24]。非洲这种RTAs碎片化格局被认为反而不利于非洲国家经济一体化和融入世界经济，甚至连非经济目标都未能充分实现[25]。这显然与该区域缺少主导国家有关。但欧盟与这些非洲国家的EPA谈判这一外部因素却可能会为非洲破碎的RTA格局走向整合提供推动力⑧。
由上述结论可以反推出：“开放的区域主义”之所以难以真正做到，是因为主导国提供“公共物品”的成本会越来越大，只有在适度的集团规模中才能得到平衡。因此RTA的“多边化”只能是有限度的。
四、“竞争性自由化”之协调出路
在全球RTAs难以实现大规模融合的现状下，在原产地规则方面进行“功能性整合”就显得意义相对突出起来。原产地规则表面上是FTA中防止“贸易转运”(trade deflection)的一个单纯技术问题，实际上其规则内容的宽严和简繁却承载着RTA成员重要的贸易政策目标和利益保护考量，同时影响着RTA优惠利益能在多大程度上兑现，从而具有了重大的战略意义。庞杂混乱的原产地规则将导致国际贸易的行政和商业成本增加以及贸易转移反复发生，其协调工作已成为“意大利面条碗”问题的焦点所在。目前，以欧盟、美国为代表的发达国家在对外缔结FTA时，已注意原产地规则的统一和简化，它们推行“泛欧模式”和“NAFTA模式”，并实行各种累积制度，对非敏感产业逐步放松原产地规则要求[26]；欧盟1997年开始就推行“泛欧累积系统”(Pan-European Cumulation System，PECS)，近年来还有一系列关于RTA原产地规则的改革动向⑨；亚洲一些国家也在实践中形成了“印度洋模式”[27]；但另一方面，世界范围内的优惠性原产地规则协调仍然存在很大困难，构成各个FTA进一步融合的重要障碍之一，如FTAA谈判；RTAs体系中依附于多个大国的“辐条国家”由于要同时实行多种原产地制度，更加深了其经济不利地位及其对外谈判其他RTA的难度。
由于WTO协议目前仅涉及非优惠性原产地规则，且当下多哈回合农业等议题谈判任务严峻，欲以WTO作为统一的RTA优惠性原产地规则的谈判平台，取得进展的可能性暂时不大。在可以预见的将来，RTA原产地规则仍将以大国主导实践为基础而自发调节。“税目改变标准”和“当地价值含量标准”各有利弊。我国目前的FTA原产地规则实践总体上属于“印度洋模式”，大体上以40％的“当地价值含量标准”为主，以其他标准和若干特殊条款为补充，比较简单明了，避免了欧美RTA原产地规则过强的保护主义色彩，符合原产地规则未来发展趋势，应在大方向上予以坚持。西方一些原产地规则专家对此也深表赞成，认为亚洲发展中国家的优惠性原产地规则实践不应盲从欧美[28]。世界范围内RTA优惠性原产地规则的协调前景，最终将取决于“泛欧模式”、“NAFTA模式”以及“印度洋模式”三大模式的互动，大国意志将发挥主导作用，但发展中国家“印度洋模式”的影响力和前景不可小觑。
另外值得注意的是，尽管RTAs之间的直接融合相当不易，但RTAs之间通过政治交流对话进行彼此经贸政策协调却十分可行。这方面典型例子是亚欧会议(Asia-Europe Meeting，ASEM)。据学者分析，ASEM是第一个区域间机制，完全建立在所有伙伴国平等、合作、对话的基础上，着眼于全球视野的贸易促进并旨在加强联合国与WTO这些全球性机制的作用。ASEM支持关于RTAs对WTO的“营造物”理论从而有助于奉行保护主义的欧盟逐渐放松其贸易壁垒[29]。
WTO与RTAs之间也应考虑开展多种形式的合作和协调。目前的CRTA(WTO区域贸易协定委员会)中的通报和审议活动只是在WTO机构内部进行的一种协调。一个国际经济条约与另一国际条约发生管辖范围的交叉时，可以通过某种共同安排处理两者之间的关系[30]。WTO与世界银行和IMF之间就存在合作安排。那么，在与RTAs的关系处理上，WTO完全可以考虑与主要的RTA组织开展通气、磋商、协调、缔约等合作行动。例如，我们知道，成立RTA往往包含了经济、政治、社会等多方面的政策目标考虑，欧盟就是典例。欧盟常常强调其内部政策需要以及成员国的立场协调与法律程序等问题，为其对外政策的正当性进行辩护，当然也包括贸易政策在内。鉴于欧盟的现实影响力，WTO在审议欧盟自身及其与其他国家组建的RTA时，与欧盟之间的磋商、咨询和信息交流等就很有必要。而WTO与其他主要RTAs之间，特别是与发展中成员组建的RTAs之间，也需要进行类似的深度交流对话，以求得全球经济决策的更大一致性。
事实证明，“竞争性自由化”不能最终达到全球贸易自由化。固然，“竞争性自由化”能够在一定程度上提高国际贸易自由化方面法律市场的供给效率，但也会加剧国际贸易法体系的碎片化，从而带来不可忽视的制度成本。同时，在“竞争性自由化”逐渐演变为“竞争性帝国主义”的过程中，南北国家的权利和义务存在明显的非对称性，违背了法律的公平和正义理念，且有关议题充满了社会价值层面的争议和分歧，极可能遭到发展中国家及其民众不同程度的抵制。因此，“竞争性自由化”在大国带动之下虽有一定进展，但这种理念很难得到充分的实现。
国际贸易法治秩序将是WTO多边主义与RTA区域主义之间张力的长期持续的动态平衡。正如有学者指出的，自由贸易区成员如果也是WTO的成员，则遵守WTO规则就是“条约必须遵守”的体现[31]。因此，各国特别是发展中国家不应将全球贸易自由化的希望单纯寄托于以双边FTA为代表形式的“竞争性自由化”，而应吸取历史教训，继续遵守WTO规则，推动WTO多边自由化进程，同时致力于RTAs的透明化、规范化，尽可能减少“意大利面条碗”格局带来的消极影响。
该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2011年8月4日数字出版，全球发行
注释：
①See C.Fred Bergsten,Globalizing Free Trade:the Ascent of Regionalism,Foreign Affairs,1996,Vol.75,No.3,pp.105-120; C.Fred Bergsten,Competitive Liberalization and Global Free Trade:A Vision for the Early 21st Century,at http://www.iie.com/publications/wp/wp.cfm?ResearchID=171,lastvisited on 01/15/2010.
②See generally,Raj Bhala,Competitive Liberalization,Competitive Imperialism,and Intellectual Property,Liverpool Law Review,2007,Vol.28,pp.77-105.
③例如，有学者讨论了中国与东盟FTA与两个CEPA对接的可能性，参见杨丽艳、蔡霜：《中国—东盟自由贸易区法律框架下的CEPA发展》，载于《学术论坛》2008年第12期，第85-91页。
④吊诡的是，这其中最主要的困难在于：美国这个大力推进FTAA谈判进程的主导国家对于国内农业部门一直维持补贴保护，并且在钢铁行业等其他部门也对巴西等国设置贸易壁垒，导致FTAA谈判难以成功。See Marcos Valadao and Nara Galeb Porto,MERCOSUR,NAFTA,FTAA and Its Effects in Federal Taxation of International.Transactions Between the United States and Brazil:A Comparative Study,Law and Business Review of the Americas,Vol.10,2004,p.745.
⑤“同心圆”政策指西欧以自身为中心，由近及远地先后与EFTA国家、中东欧国家、地中海国家与土耳其、非加太国家建立RTA关系。See Roberto V.Fiorentino,Luis Verdeja and Toqueboeuf,The Changing Landscape of Regional Trade Agreements:2006 Update,WTO Regional Trade Agreements Section,Trade Policies Review Division.Discussion Paper,No.12,2007,p.16.
⑥See generally,Jorge A.Ramirez,Rules of Origin:NAFTA's Heart,But FTAA's Heartburn,Brooklyn Journal of International Law,2004,Vol.29,pp.617-662.
⑦其他RTA如欧盟缔结的RTA也有这个问题。See Paul Brenton and Miriam Manchin，Making EU Trade Agreements Work:the Roles of Rules of Origin,the World Economy,2003,Vol.26,No.5,p.755.
⑧See generally,Manuel De La Rocha,the Cotonou Agreement and its Implications for the Regional Trade Agenda in Eastern and Southern Africa,World Bank,African Region,Regional Integration and Cooperation Unit:Policy Research Working Paper 3090,2003,available at http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/IW3P/IB/2003/07/22/000094946_03070904012092/Rendered/PDF/multi0page.pdf,last visited on 2010-11-29.
⑨See generally,EC Commission,Green Paper on the Future of Rules of Origin in Preferential Trade Arrangements,Brussels,18.12.2003,COM(2003)787 Final; EC Commission,New Developments:the Future of Rules of Origin,available at http://ec.europa.eu/taxation_customs/customs/customs_duties/rules_origin/preferential/article_777_en.htm,last visited on 2010-12-01.
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