政策执行的路径—激励分析框架：以住房保障政策为例，本文主要内容关键词为：政策论文,为例论文,路径论文,框架论文,住房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策执行是社会转型国家关注的一个重要问题。经济社会体制改革不可能一下子就能够制定出配套周全的公共政策体系，公共政策既要通过执行环节转化为实践，也要在执行中发现问题并完善政策本身。政策执行发生于多个行政层级之间，地方政府并不总是遵照中央政策行事，它们在执行中央和上级部门的各种指令时，常常采取“上有政策、下有对策”的行动，甚至背离中央政府的政策初衷。
在20世纪70至80年代，美国行政学界曾经兴起一股政策执行研究热，并形成了“自上而下”和“自下而上”两种研究途径。①“自上而下”途径以政策决策为起点，致力于考察行政系统在多大程度上执行了某项政策决定，并试图探寻其背后的关键影响因素。“自下而上”途径以基层行动主体的动机、环境和策略为出发点，强调目标群体和服务提供者的决定性作用，着力探讨提升执行者责任性的准则和方法。美国学界的政策执行研究普遍以联邦制为前提假设，研究者运用政治学、经济学和管理学理论分析政策执行的影响因素，讨论改进政策执行的工具选择，积累了大量富有启发性的理论成果。
在联邦制结构下，联邦政府与州政府分别对不同事项拥有管辖权，两者之间具有清晰的权力划分和责任边界，联邦政府主要依赖于自身的组织体系实施政策，无权直接指挥州和地方政府执行联邦事项。为促使州和地方政府采取协同行动，联邦政府一般通过转移支付、项目支出、府际协议等形式对州和地方政府行为施加影响。然而，在单一制国家，宪法仅对中央与地方关系做出原则性规定，中央与地方的权力划分经常处于变化之中，地方政府拥有较为宽泛但并非明确界定的自由裁量权。中央政府不仅将自身承担的部分事权移交给地方政府负责实施，还可通过立法活动对地方政府的事权和职责做出调整。地方政府出于自身利益考虑，也会对中央政策采取策略性行动。由于府际关系的制度安排存在差异性，以联邦制为背景的政策执行理论模型，对于理解中国等单一制国家的政策过程常常存在解释力不强的问题。
本文从单一制的府际结构出发，根据政策路径和激励机制两个变量，构建政策执行的“路径—激励”分析框架，解释地方政府执行中央政策的行动逻辑，分析执行者在不同情境下的行动策略。然后，运用该模型分析中国住房保障政策的执行情况及模式演化。与已有解释政策执行的文献相比，本研究确认了激励因素对于政策执行的重要性，表明激励和约束机制对地方政府行为具有显著影响。同时，研究也发现，强激励并不必然导致政策执行实现决策者的价值诉求。一项政策的路径明晰度和激励强度，共同影响着地方政府的执行模式。
二、政策执行的文献回顾
单一制结构是讨论中国公共政策执行的逻辑起点。在单一制结构下，上下级政府之间存在行政隶属关系，中央政府不仅提出施政目标，还要求地方政府贯彻实施中央政策和指令。在中国政府组织制度中，各种政策通过自上而下的渠道传达给地方政府，对各级地方政府都有约束作用，上级决策者要求地方政府做到“令行禁止”。然而，地方政府对上级政策常常采取变通行动，或者持观望态度，致使政策目标不能转化为实际结果，甚至出现政策执行偏离决策初衷的现象。
公共政策执行的影响因素很多，奥图尔梳理了100多篇政策执行研究文献，发现这些文献涉及300多个变量。②本研究仅讨论影响政策执行的制度因素，而忽略技术条件、资源状况、目标群体、执行人员素质等非制度性因素。对于影响政策执行的制度因素，研究者们存在两种竞争性的理论观点。一种理论关注于公共政策的自身特性，认为执行过程是组织决策的延续，两者之间不能割裂开来讨论，不考虑执行路径的决策是不完善的决策，不完善的决策在执行中自然会遇到障碍。另一种理论则聚焦于中央对地方的激励机制，提出在行政和财政分权背景下，中央政府提供的激励机制及强度对地方政府的执行行动具有显著影响。
政策特性理论凸显了政策目标、政策冲突对政策执行的影响。政策执行要求具有清晰的政策目标，如果政策文件没有提出明确的行动目标，执行者就具有较大的自主行动权。政策执行涉及多个行政组织，如果行政组织对政策内容存在不同理解，政策执行的难度也会加大。通过识别政策的歧义性和冲突性两个自变量，马特兰德建立了政策执行的“冲突—模糊”矩阵模型，提出政治执行、行政执行、试验执行、象征执行四种模式。③周雪光分析了基层政府在政策执行中的共谋行为，认为“上有政策、下有对策”现象不能简单地归咎于执行人员的素质或能力，其稳定存在与国家政策的一统性具有直接的逻辑关系，在政策统一性的背后，各个地区的实际状况却存在差异性，这种差异性意味着各地执行政策的态度、力度和效果是不同的。④殷华方、潘镇、鲁明泓分析了地方政府执行政策的策略选择，提出政策模糊并不一定是件坏事，在环境不确定和经验不足的情况下，留有余地的政策给予执行者较大的自主行动空间，有利于调动地方政府的积极性，也可以避免由于决策偏差而损害中央政府的权威性。⑤
与政策特性理论的逻辑不同，另一种理论强调了自上而下的激励机制对地方政府执行政策的影响更大，突出了预期收益对地方政府行为的约束性。其中，一种观点认为上级政府提供的政治激励发挥了更大作用，另一种观点认为中央对地方的经济激励更具根本性。政治激励论者认为，上级政府提供的晋升激励发挥了更大作用，地方官员执行中央政策的根本动机在于职位晋升，上级掌握干部任免权可促使地方官员执行上级政策。郑永年、王旭提出，随着分权化改革，中国地方政府已经成为具有自主利益的一级政府，在这种情况下，中央政府主要依赖于干部任免权来控制地方政府。⑥周黎安提出了“晋升锦标赛”概念，将中国经济奇迹视为中国特色的干部晋升激励制度的结果。⑦皮埃尔·兰德里提出了“分权化权威主义”概念，认为1978年以后中央政府在赋予地方自主权的同时，仍掌握着干部人事权，并藉此对地方政府行为进行干预和引导。而在经济激励论者看来，行政和财政分权扩大了地方政府在经济社会领域的自主权，为地方政府发展经济提供了强激励。钱颖一、温格斯特认为，中国在改革开放后形成了一种“保护市场的联邦主义”，为谋求财政收益最大化，地方政府在政策执行中采取了市场亲善性行为。⑧一些实证研究发现，中国地方财政支出存在结构性偏向，即偏好于促进经济增长，而公共服务支出相对弱化。⑨陈玲、林泽梁、薛澜对政治激励理论和经济激励理论进行整合，提出了政策执行的双重激励理论，区分了四种政策执行模式：实动(政治激励高、经济激励高)，暗动(政治激励低、经济激励高)、伪动(政治激励高、经济激励低)、缓动(政治激励低、经济激励低)。⑩
政策特性理论和激励机制理论对于理解中国政策执行都具有一定的解释力。但是，两者也都存在难以自洽的逻辑悖论。根据政策特性理论，一项政策在做出决策以后，如果政策目标和工具明晰、与其他政策的冲突性较低，新政策就会自动付诸实施。然而，在财政分权体制下，地方政府的预算和收入相对独立，政策执行需要投入资源，如果中央不设置激励机制，即使中央政策明晰且与地方性政策不相冲突，地方政府也会持观望态度，或者采取变通性执行策略。政策执行依赖于多层次的行政组织体系，下级机构在执行上级政策过程中，也会把自己的认知、态度和利益带入执行过程。为促使地方政府准确理解并实施政策，政策过程必须提供激励和约束机制。
根据激励机制理论，如果中央政府对某项政策实施提供了强激励，地方政府就会真实行动起来，将决策者提出的政策目标转化为实际结果。然而，当政策目标和实现手段不清晰时，即使地方政府的积极性很高，也必须结合本地情况探寻合适的执行工具。执行者自主决定政策目标和控制手段的过程，也是政策再规划、价值再抉择的过程。地方政府落实政策可供选择的手段和方法具有多样性。迈利特、拉米什将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三类，不同工具在影响程度、效果、价值导向、公平程度上存在差异性。(11)胡德提出，政策工具的选择并非是一种技术上的操作，而是“一种信仰上或是政治上的事务”(12)。在政策目标和实现手段模糊的情况下，执行者在选择政策工具时具有很大自主权。政策执行所处的政治、经济和社会环境，执行者的动机、态度和价值诉求，都可能影响政策工具的应用。恰当的政策工具有可能获得超乎预期的收益，不当的工具选择则会偏离决策者的初衷。可见，单纯依赖于激励机制并不足以保证政策执行忠诚于决策者的价值诉求。
三、中国公共政策执行的一个分析框架
剖析中国制度环境下地方政府执行公共政策的行动逻辑，不仅具有重要的理论价值，也是完善政策过程和提升政策质量的前提。从政策决策看，中国实行中央集权体制，中央政府统一制定各个领域的方针政策。从政策执行看，中央政府把除国防、外交之外的几乎所有事务都委托给地方政府实施。这种政策决策与执行过程相分离的制度安排，意味着中央政府不得不将广泛的事权交给地方政府。改革开放以来，随着中央实施简政放权改革，地方政府在经济管理、行政审批、财政支出等方面获得了更大的自主权。
对于问题复杂的政策议题，为减少决策偏差，中央政府在做出正式决策前先选择一些地区开展政策试验，赋予试点地区以先行先试权，支持试点地区探索并执行新的政策方案。(13)这种政策试验经常还伴随着政策优惠和财政支持，试点工作取得成效的，当事官员也更有机会获得晋升。如果一项政策试验的成效显著，中央政府部门就会将其确定为“典型经验”，组织经验交流和政策学习，在更大范围内推广“典型经验”。对于趋于成熟的政策方案，中央决策者则下令起草正式政策文本，经法定程序通过后在全国范围内实施(14)。
可见，政策执行并不意味着照章办事，为实现决策者提出的政策目标，执行者也要规划并实施一系列计划性活动。那么，怎样才是成功的政策执行呢？执行者是忠诚于决策者的价值和目标导向，还是关注于政策执行的总体结果？英格拉姆、施奈德注意到，关于成功的政策执行存在一些流行性界定，如遵守政策指令、追求具体指标、实现政策目标、完成地方目标、改善政治环境等。(15)他们提出，理解政策执行的成效，取决于在决策者价值诉求与地方期望之间的权衡，如果优先考虑决策者的价值诉求，则不适合采取自下而上的评估机制。问题在于，公共政策并非都有明确的政策目标，有的政策只做出原则性规定，提出了基本的价值导向，并未陈述具体目标和执行标准。当政策目标不明晰时，就需要采用更宽泛的标准来评估执行情况，如提高效率、促进经济增长、增进政治支持、缓解地方性问题等。马特兰德指出，当政策目标被清晰界定时，政策决策者的价值具有更高价值，成功的执行在于忠诚于明确界定的政策目标；当一项政策缺少明确的目标时，执行评估就要以一般意义的社会价值为尺度。(16)
基于上述认识，本文整合政策特性理论和激励机制理论，根据政策路径和激励机制两个自变量，试图构建一个更有解释力的政策执行模型，即“路径—激励”分析框架。其中，政策路径是指决策者提出的政策目标、政策工具和评价标准，它们构成了实现决策者所期望结果的行动路线图。一项公共政策的构成要素可分为政策价值和政策路径两个模块(见图1)。政策价值即决策者的价值偏好，正式的政策文本一般会提出指导原则和基本方向，向执行者传达决策者的价值偏好。而政策路径的陈述则不尽然，一项政策有可能明确界定政策路径，也可能予以模糊处理。当对政策问题的认知及对策存在共识时，政策文本就会提出明确的政策目标、政策工具及评价标准；当政策环境不稳定、政策执行存在风险时，决策者则倾向于对政策路径进行模糊化处理，给予执行者更大的自主行动空间。通常所谓的“摸着石头过河”，就是对政策目标、政策工具和评价标准不明晰的一种形象表达。激励机制是指中央政府对地方政府实施政策提供的激励方式，它将地方政府及当事官员的预期收益与政策实施及结果联系起来(见图2)。从激励向度看，激励机制包括正向激励和负向激励两个方面。正向激励通过提高预期收益来奖励地方政府的服从行为，包括财政收益、增加就业、政治晋升等；负向激励通过责任追究来惩罚地方政府及官员的不执行行为，表现为部门问责、官员诫勉、行政处分、追究刑事责任等形式。从激励内容看，激励机制分为政治激励和经济激励两种类型。政治激励通过行政分权、政治晋升和问责机制调动地方政府和当事官员的积极性；经济激励通过财政分权、转移支付、优惠政策等措施，使地方政府尤其是先行先试者获得更大的经济收益。
图1 公共政策的构成要素
图2 激励机制的基本形式
根据政策路径的明晰性和对地方政府的激励性，可以区分出四种类型的政策执行模式：行政性执行(明晰性高、激励性强)、实验性执行(明晰性低、激励性强)、变通性执行(明晰性高、激励性弱)、象征性执行(明晰性低、激励性弱)。在“路径—激励”矩阵中，每一种政策执行模式都是特定情境下的产物(见表1)。
(一)行政性执行
当政策路径的明晰性较高，对地方政府的激励性也很强时，地方政府就会采取行政性执行模式，即依托专门机构，全面落实公共政策。在这种情况下，公共政策不仅具有明确的政策目标，还清晰界定了地方政府的责任以及在部署和落实政策时必须应用的政策工具；同时，中央政府通过绩效契约和目标考核等形式，将政策实施结果与地方政府及当事官员的预期收益相挂钩。由于政策路径明晰，地方政府及官员很清楚自身的职责和任务，中央政府可依据绩效标准对政策执行情况进行评估。地方政府全面落实政策，可获得财政奖励、转移支付、税收返还等经济激励，政绩突出的当事官员可获得表彰、晋升等政治激励。地方政府落实政策不力，中央部门予以督查、纠正，直至追究行政责任。作为理性行动者，地方政府一般会优先执行中央给予强激励的公共政策。
行政性执行依托于科层组织体系，一般设置专门机构，组织专门人员履行职责，并拨付专项经费，将该项政策实施纳入常态工作之中。在行政性执行模式下，中央政府清晰地界定了政策目标、实施流程和评估标准，地方政府必须根据上级政令行事，并接受自上而下的监督和考评。为提高政策执行力，中央政策往往还会提供优惠政策，并设置监督、奖励和问责机制。从实施过程看，行政性执行相对独立于环境因素，受外部因素的影响较小。从实际成效看，行政性执行的结果主要取决于技术和资源条件。如果技术条件可行，投入的执行资源充足，则可在相当程度上实现政策目标。
(二)变通性执行
当政策路径较为明晰、执行政策的预期收益较低时，地方政府则会采取变通性执行策略。在此情境下，政策文本明确地阐述了政策目标和实施手段，地方政府落实政策具有清晰的路线图，但受资源和技术条件所限，政策执行的难度较大，付诸行动的预期收益也不高。在单一制组织制度下，地方政府有责任执行上级的政策指令。在财政分权体制下，地方政府主要依靠本级财政资源执行各项政策。面对执行难度大、预期收益低的现实情况，地方政府就可能在执行中改变某些要求，根据实际情况采取与上级要求不完全一样的政策安排。通常所讲的“上有政策、下有对策”问题，实际上就反映了这种变通性执行现象。它通过制定实施细则对原政策目标做出调整。从表面上看，实施细则规定的基本原则与原政策可能一致，但从具体内容看，具体目标和执行工具却与原政策不尽一致，甚至存在背道而驰的情况。
变通性执行的显著特征是地方政府自行调整了政策目标或改变了执行工具，而不仅仅是对政策目标的细化和具体化。许多学者都注意到了中国地方政府在落实上级政策中的变通现象。刘世定、孙立平等人组成的“制度与结构变迁研究”课题组最早提出“变通”这一概念，将其界定为在制度实施中，执行者在未得到决策者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行作出改变原制度中某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排。(17)庄垂生将政策变通分解为定义性政策变通、调整性政策变通、选择性政策变通和歪曲性政策变通四种类型。(18)刘玉照、田青发现，地方政府在落实上级政策时往往先通过改制运动追求“形式绩效”，然后再通过变通性的制度安排追求“实质绩效”。(19)在政策路径明晰的前提下，有效执行的根本标准在于落实决策者的价值诉求。这种变通性执行有可能获得超乎预期的实质绩效，也可能违背决策初衷。
(三)实验性执行
当政策路径的明晰性较低，而自上而下的激励力度却很强时，地方政府就会采取试验性执行模式。在这种情况下，决策者明确了政策问题并做出了政策规划，但对于政策目标和实施手段存在不同看法。政策文件只是提出了总体目标和原则性要求，并未规定具体指标和实现手段，地方政府具有较大的自由裁量权。为了探寻和检验有效的政策路径，中央政府鼓励有条件的地方政府开展试验，并提供优惠政策和财政支持。由于政策执行可获得额外收益，作为理性的行动者，地方政府及当事官员自然就会产生内在激励，具有很强率先采取探索行动的意愿。
此时，政策路径的不明晰为地方政府实施政策创新提供了自主行动空间。与行政性执行模式相比，在实验性执行过程中，地方政府不仅要细化政策执行方案，还要根据本地的经济社会特征进行政策再规划。由于各地的经济社会环境不同，加之政治环境存在差异性，各地出台的具体行动方案也不相同。这种多样性的政策试验有助于探索更为有效的政策工具，也为完善政策本身提供了学习和试错的机会。
(四)象征性执行
当政策路径不明晰，并且政策实施的收益很低时，地方政府则会采取象征性执行策略。如果一项政策的行动目标不清晰，就难以对执行者提出明确的任务指标和时限要求，也难以对执行效果进行考核评价。在这种情况下，如果激励或问责机制缺失，地方政府就会仅仅停留于形式性、仪式性活动，热衷于“做表面文章”，如召开座谈会、组织政策学习、宣传政策精神、转发文件等，但并不采取实质行动。在干部考核和政绩竞争的压力下，地方官员也可能先观望其他地区的执行情况，再确定本地的行动策略。
从政策制定视角看，当公众高度关注某一政策问题而全面解决问题尚不具备条件时，政策路径模糊也可能是决策者维护政治合法性的一种行动策略。一些焦点事件引起公众高度关注某一社会问题，媒体也会建立公众议程，要求政府回应社会问题、出台相关政策、采取治理行动。在这种情况下，为了维护政府公信力，决策者不得不将焦点问题列入政策议程。金登的多源流分析框架指出，政策制定有赖于“问题流”、“政策流”和“政治流”的汇合。(20)在“政策流”较弱的情形下，“问题流”与“政治流”相汇合而提出的政策路径就会较为模糊，它更多地传递了决策者关注焦点问题，并致力于解决问题的一种态度、意志和决心，具体的行动目标和实现途径还有待于明晰化。在此情形下，决策者在制定政策时就已意识到执行的难度很大，也没有期望地方政府能够立竿见影地解决问题。
四、中国住房保障政策的执行分析
这里运用“路径—激励”框架分析中国住房保障政策执行过程中地方政府的行动策略及模式演化。住房保障是市场经济体制下政府职能的一个重要领域，其目的在于为弥补市场失灵，通过国家和社会力量解决低收入家庭的住房问题。随着国家停止实物分房，中国政府开始构建住房保障体系，先后出台了一系列相关政策。这些政策有的内容较为明晰，明确界定了行动目标和实施方式，也有的仅提出指导原则，授权地方政府制定具体目标和行动细则。在政策执行中，中央政府提供的激励机制及强度也有差异。从实际结果看，地方政府区分不同情形，采取了差异化的执行模式。
(一)住房保障的政策体系
中国城镇住房保障的制度建设起步于20世纪90年代。1998年7月，国务院下发第23号文件(21)，宣布全面深化住房制度改革，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。该文件提出对不同收入家庭实行差异化的住房供给政策，最低收入家庭由政府或单位提供廉租房，中低收入家庭购买经济适用房(简称经适房)，高收入家庭购买、租赁商品房。此后，经过十多年的探索，我国形成了城镇住房保障政策的基本框架，主要包括住房公积金、经适房、廉租房、公租房四个方面的政策体系。
1.住房公积金政策。1991年，上海市借鉴新加坡的中央公积金制度，首先试点建立住房公积金制度。1994年，财政部等三部门联合下发《建立住房公积金制度的暂行规定》，在全国范围内推行这一制度。在总结经验的基础上，1999年，国务院颁布了《住房公积金管理条例》，规定国家机关、各类企业和事业单位及在职职工都要缴存住房公积金，设区城市设立住房委员会和住房公积金管理中心，实行“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”。针对运作中出现的问题，2002年国务院对《住房公积金管理条例》进行修改，进一步明晰了机构设置和管理制度。
2.经适房政策。1994年，建设部等三部门联合发布《城镇经济适用住房建设管理办法》，规定经适房为普通住宅，以中低收入家庭、住房困难户为供应对象。2004年建设部等四部门制定《经济适用住房管理办法》，将经适房界定为“政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房”，其建设用地实行行政划拨方式供应，并减收行政事业性收费。随着商品房成为住房供给的主要渠道，经适房经历了从商品房转变为保障性住房的属性变迁。2007年建设部等七部门联合发布新的《经济适用住房管理办法》，将供应对象调整为“城市低收入住房困难家庭”，去除了经适房的商品房属性，增加了退出和监管规定。
3.廉租房政策。1998年取消福利分房以后，廉租房成为解决城镇最低收入家庭住房问题的政策安排。1999年，建设部制定了《城镇廉租住房管理办法》，将廉租房界定为“向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房”，规定廉租房采取实物配租，租金标准由政府定价，承租者不得转租。2003年，建设部等部门发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，规定廉租房政策以发放租房补贴为主，实物配租、租金核减为辅。2007年，建设部等部门发布了《廉租住房保障办法》，将保障对象修改为“城市低收入住房困难家庭”，保障方式也调整为货币补贴和实物配租相结合，要求地方政府把廉租房建设纳入地方发展规划。
4.公租房政策。2010年6月，建设部等七部委联合发布《关于加快公共租赁住房的指导意见》，要求地方政府加大财政投入，推进公租房建设。公租房的供应对象为城市中等偏低收入家庭，申请者的具体条件由地方政府确定。该意见提出，公租房建设用地纳入年度土地供应计划，建成的公租房只能租赁，不得出售；公租房只能用于承租人自住，不得出借、转租或闲置，不得从事经营活动。此后，公租房成为保障性住房供给的基本形式。2011年9月，国务院办公厅下发《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，提出以公租房为重点推进保障性安居工程建设，到“十二五”末全国保障性住房覆盖面达到20%左右。
从制定主体看，住房公积金政策由国务院制定，而廉租房、经适房、公租房政策由建设部牵头制定。从政策路径看，住房公积金政策对行动目标、管理和运作方式的规定较为明晰，经适房政策经历了渐进调整和不断细化的演进过程，廉租房和公租房政策的行动路径则相对模糊。《住房公积金管理条例》(2002年修订)明确规定了该政策的执行机构、缴存对象、管理流程、监督和罚则等内容。2004年出台的经适房政策对保障对象、建设标准的规定不甚明晰；(22)2007年《经济适用住房管理办法》明确界定了保障对象、建设标准、转让限制，并增加了准入和退出管理制度。廉租房政策只是对此类住房的性质、来源、租金做出原则性规定，缺少操作性的政策目标和实施细则，也缺少相应的问责机制。(23)公租房政策出台较晚，相关政策不仅法律位阶较低，对公租房供应对象、房源筹集的规定也较为笼统，但中央政府提供了强激励，要求地方政府将公租房建设列入优先行动目标。
(二)地方政府政策执行的行动策略
这些政策出台以后，地方政府会如何执行呢？通过考察1999至2012年期间上述四方面政策的落实情况，我们发现地方政府采取了不同的回应策略，这些政策执行也出现了不同的行动模式。
1.公积金政策：从变通性执行走向行政性执行
我国住房公积金制度发端于20世纪90年代初。经过10年的试点和探索，国务院于1999年颁布《住房公积金管理条例》，要求地级以上城市设立住房公积金管理机构，实行“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”。以此为标志，这一政策从地方性试验走向全国性实施。该条例的政策路径较为明晰，明确规定了政策目标和运作机制，但激励约束机制相对薄弱。该条例发布后，地方政府迅速付诸行动，在一年内，全国大多数省份出台了住房公积金管理办法或实施细则，设区城市普遍设立了住房公积金管理中心。由于对公积金管理中心的隶属关系缺少规定，加之激励约束机制薄弱，在该项政策实施的早期阶段，地方政府在执行中也存在变通现象，主要表现为：住房公积金管理中心的隶属关系不统一，有的隶属于房地产管理局，有的隶属于财政局或其他部门，甚至出现一个城市设有多个管理中心的现象，不利于统一管理和监督；(24)公积金政策的覆盖面不宽，归集率和使用率不高；公积金规模小，不能满足职工的住房融资需求；住房公积金被挤占、挪用现象时有发生。(25)
针对政策执行中出现的问题，2002年国务院对《住房公积金管理条例》进行修订，进一步明晰了政策路径，并强化了激励约束机制。新条例明确规定设区城市设立一个住房公积金管理中心负责日常运作。对于经常出现的违规行为，新条例采取列举方式做出禁止性规定，并强化了责任追究。为实施新条例，2002年5月国务院下发《关于进一步加强住房公积金管理的通知》，明确指出每个设区城市只能设立一个住房公积金管委会，也只能设立一个住房公积金管理中心，管理中心不得挂靠任何部门，不得与其他部门合署办公，不得兴办经济实体。该通知要求住房公积金实行收支两条线管理，并对委托银行、个人账户、个人贷款发放、监督机制、违法追究等做出具体规定。
随着住房公积金政策的目标、程序和监管机制不断明晰化，各省和设区城市也在细化管理办法，这一政策实施开始走向行政性执行。以北京市为例，2005年北京市制定《北京市实施〈住房公积金管理条例〉若干规定》，规定住房公积金管理中心为市政府直属事业单位，负责执行市公积金管委会的决策，履行公积金管理运作及执法监督职责。在刚性的制度约束和问责机制下，各地住房公积金管理中心的机构设置和隶属关系走向规范化，政策执行的回旋余地也越来越小。在决策与执行相分离的制度设计下，管理中心负责记载职工住房公积金的缴存情况，审批公积金的提取和使用，并接受建设、财政、审计等行政部门的监督。
2.经适房政策：从变通性执行走向替代性执行
作为我国城镇住房供给的一项政策安排，经适房政策形成于20世纪90年代。2004年和2007年出台的新政策，尽管对经适房的性质界定发生了变化，但都提出了较为清晰的行动路线图，涉及经适房的保障对象、供给机制、销售价格、售后管理等方面。然而，经适房供应与地方财政收入存在冲突，对地方政府缺少经济激励性。(26)经适房建设用地实行行政划拨，无须支付土地出让金，并减收行政事业性收费。城镇住房制度改革以后，房地产业成为城市支柱产业之一，土地出让收入成为市、县财政的重要来源之一。商品房项目从土地出让到房屋建设、出售、转让，地方财政都能获取收益。经适房与商品房具有一定的替代性，如果增加经适房供应，商品房需求势必会减少。出于财政收益考虑，地方政府对经适房建设一直缺少内在动力。
1998年取消福利分房以后，商品房成为住房供给的主要渠道。为解决城镇低收入群体的住房问题，2004年《经济适用住房管理办法》提出经适房具有保障性质，但并未规定经适房在住宅供给中所占的比重，也未涉及地方政府的供给责任。由于缺少可操作的监管标准和问责机制，出于财政利益考虑，地方政府在落实经适房政策时普遍存在变通行为。在土地供应上，地方政府不是优先保障经适房项目，而是要确保商品房市场繁荣。地方推出的经适房项目，也主要用于旧城改造项目、政府拆迁的转移安置项目，以及解决机关事业单位职工住房困难问题。自1999年以来，经适房投资在全国住宅投资中所占的比重呈总体下降趋势，经适房的供给量远远低于政策规定的目标群体的需求量。(27)在北京、上海、广州、深圳等一线城市，经适房的供应量与需求量之间更是存在巨大反差。2006年，北京市的经适房预售许可面积为192万平方米，仅占全市商品房预售许可总面积的8.45%。对于广大中低收入家庭来讲，这样的供应量远远不能满足实际需求。(28)
面对商品房价格过快上涨问题，建设部等九部委于2006年下发《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，要求各城市政府制定并公布经适房、廉租房的建设目标。当年，经适房投资占全国住宅投资的比重由2005年的4.8%提高到5.1%，(29)在短期内出现了止跌回升迹象。与目标群体(中低收入家庭)的比重相比，经适房的供需缺口仍相当巨大。2007年出台的《经济适用住房管理办法》将供给对象调整为“城市低收入住房困难家庭”，明显缩小了目标群体规模。2008年以后，经适房投资继续下降。到2010年，经适房投资占全国住宅投资的比重仅为3.1%(30)。公租房政策出台以后，经适房的投资规模和建设总面积进一步缩小。2012年，广东、江西、河南等省已经停止经适房建设，将经适房的保障对象纳入公租房的供应范围。
由于问责机制弱化，经适房在建设、出售和转让环节的变通性执行问题也很突出。经适房实行住房保障与市场化相结合的操作模式，由开发商承担建设任务。出于经济利益考虑，一些开发商与地方官员合谋操纵经适房项目，自定户型和套内面积，改变销售对象，导致住宅面积过大、总价过高。结果是，这一政策的目标群体买不起或买不到经适房，政府提供的实惠被一些中高收入者挤占。(31)经适房政策执行中的倒卖房号、富人入住、已购房出租、出借、长期闲置等问题，不仅成为社会关注的焦点话题，也引发了学界对该政策的批评和反思。(32)
3.公租房政策：从试验性执行走向行政性执行
在中国城镇住房保障体系中，公租房政策的提出较晚，政策目标和内容都有待细化。公租房政策最早起源于深圳市。2006年，深圳市在住房建设规划中提出建设公共租赁住房。2008年，深圳市制定了《公共租赁住房管理暂行办法》，率先探索建立公租房保障体系。2009年3月，国务院工作报告提出“积极发展公共租赁住房”。2010年6月，住建部等七部门联合发文，提出推进公租房建设。以此为标志，公租房政策开始在全国推行。
目前，公租房政策对投资主体、资金来源、建设运营、租金标准的规定还比较模糊，政策路径有待细化。为推进公租房建设，中央政府对保障性住房建设提出明确的指标要求，并强化问责机制。从2011年开始，国务院保障性安居工程协调小组与省级政府签订目标责任书，将每年的保障房建设任务分解到各地，要求各地确保完成这一“硬任务”。公租房建设所需资金巨大，而地方政府的财力有限。在公租房建设的政策工具尚不明晰的情况下，为了完成这个“硬任务”，各地不得不积极探索创新运作机制。从各地实践看，地方政府通过财政贴息、减免税费、建设—运营—移交(BOT)、建设—移交(BT)等途径，吸引社会力量参与公租房建设。为完成任务，各地利用现行政策对公租房的宽泛界定，将开发区、工业园区、高校建设的职工宿舍、集体宿舍也纳入公租房范围，尽管它们并不面向社会公众，也不区分承租对象的收入差别。在探索中，北京、上海、天津、重庆、南京等城市率先制定了公租房管理办法。其中，《北京市公共租赁住房申请、审核及配租管理办法》(2011年)包括五章三十条，《天津市公共租赁住房管理办法(试行)》(2011年)包括六章三十三条。
各地探索公租房建设和管理模式积累的经验，也为制定全国性政策提供了学习机会。在总结地方经验的基础上，建设部于2012年制定并发布《公共租赁住房管理办法》(住建部令第11号)，对公租房的申请、审核、轮候、配租、使用、退出等作出规定，公租房管理的政策内容有所细化。第11号令对公租房的房源筹集、资金来源、建设管理仍采取宽泛化界定。总体而言，公租房政策的执行路径仍有待明晰化，在以增加房源为第一要务的背景下，可以预见，此项政策还要经过一定时期的试验性执行，才可能转化为行政性执行模式。
4.廉租房政策：停留于象征性执行
1999年出台的廉租房政策规定，廉租房的提供对象为城镇最低收入家庭，租金标准实行政府定价，但未对建设规模和覆盖面提出量化标准，也未涉及地方政府不作为的法律责任，这意味着地方政府即使不作为也不会被行政问责。此后，该项政策几经修订，政策目标仍不甚明了，也缺少刚性的问责机制，市、县政府可根据本地情况自主确定建设目标、保障标准和具体措施。廉租房建设资金主要来源于财政支出，建成后仍要投入资金用于维护和管理。从具体落实看，一些地方政府采取象征性执行策略，仅建设个别项目作为形象工程，并未全面付诸行动。从全国情况看，这一政策执行存在“资金来源不稳定、覆盖面小、保障方式不完善”问题，不能满足最低收入家庭的住房保障需求。(33)
根据建设部的情况通报，截止2005年底，全国仅有32.9万户家庭被纳入廉租住房保障范围，13个省(区)仍未将廉租房建设纳入目标责任制管理。(34)2006年底，全国有145个城市(占总数的1/4以上)根本就没有建立廉租房制度，全国累计用于廉租房供给的资金仅为70.8亿元，其中财政预算安排资金32.1亿元。(35)与筹集和装修现有房源相比，新建廉租房项目的推进更为迟缓。以直辖市为例，天津市于2003年开建首批廉租房，北京市2007年启动首个廉租房项目，重庆市首批廉租房项目于2011年交付使用，上海市于2012年才交付首批项目。2010年国家出台公租房政策后，一批城市已将廉租房纳入公租房体系，明确提出停止廉租房建设。
(三)政策执行的模式转换
一项公共政策要发挥作用，需要根据环境变化以及执行中遇到的问题，适时调整政策目标和实现手段。公共管理具有多目标性，随着决策者的价值诉求和行动目标发生变化，对一项政策实施提供的激励机制及强度也会发生变化。随着政策路径明晰度、激励机制及强度发生变化，作为理性的行动者，地方政府也会调整行动策略。
在一项新政策刚提出时，政策目标、执行工具和评估标准往往较为模糊，决策者只是提出了新的价值导向，表达了新的治理思路，或是提出了新的政策规划。当社会问题引起广泛关注、公众普遍期待政府采取行动，但政策环境存在不确定因素，全面化解矛盾尚不具备条件时，为了维护政治合法性，决策者不得不采取回应行动。在这种情况下，决策者在制定新政策后往往并不急于落实，提供的激励和约束机制也比较弱，地方政府不采取行动也不至于问责。这样，地方官员出于自身利益考虑，就会采取象征性执行策略，并不付诸真实行动。如果决策者致力于推进一项改革，则可提升激励强度，支持有条件的地方先行开展试点，在试错中总结经验教训，进而完善政策内容。例如，中央政府对试点地区提供财税优惠，将试点结果纳入干部考核内容，就会调动地方政府和当事官员的积极性。
在单一制组织体制下，中央政府将大多数的政策实施交由地方政府承担责任。随着一项政策目标和内容趋于明晰化，地方政府有责任保证政策目标转化为实际结果。政策执行需要投入公共资源，在财政分权制度下，地方政府主要依赖于自主财源履行职责。如果自上而下的问责机制弱化，执行者出于自身利益考虑就会采取变通性行动，对本地有利的政策就积极落实，不利的政策则不采取行动。对于这种变通执行现象，决策者强化激励和约束机制，对全面执行者给予奖励，变通性执行者则追究责任，可促使地方政府转向行政性执行模式。
回顾中国住房保障政策的执行历程，在各项政策出台的早期阶段，地方政府都采取了一些策略性行动，而不是一步到位地建立行政性执行模式。在公积金政策刚出台时，地方政府也存在变通执行的问题。随着这一政策内容不断明晰化，国务院发文明确列举了典型违规行为，要求地方政府采取整改行动。在自上而下的问责约束下，这一政策步入了行政性执行模式。经适房政策经过多次调整，其保障对象和建设标准有所变化，政策内容也日益明晰化；对于地方政府来讲，经适房供给无益于财政增收、自上而下的问责约束也很有限。结果是，这项政策实施一直存在变通执行现象。2012年以后，一些地方政府已经以执行公租房政策取代经适房建设。公租房政策刚提出时，地方政府并未立即采取行动，随着中央政府将公租房建设纳入目标责任制考核，尽管政策路径尚不明晰，地方政府仍快速行动起来。
可见，行政性执行并非适用于任何情境下的政策实施。在政策环境稳定、目标路径明晰的情况下，行政性执行有利于提升效率，可将政策目标及时转化为实际结果。当政策环境不稳定、目标路径模糊时，政策执行需要给予地方政府更大的自由行动权，试验性执行就成了恰适的模式选择。在政策决策之后，通过完善政策目标、手段和评估标准，改进激励和约束机制，可促使政策实施从象征性执行转向其他执行模式(见图3)。
图3 公共政策执行的模式转换
从中央政府的视角看，提高政策执行力有两条途径可供选择。一是提升政策路径的明晰度。如果政策内容不够清晰，地方政府对政策文本就会形成不同的理解，甚至对政策目标、实施手段产生歧义，执行的依据、标准及结果就会出现偏差。为防止政策执行背离决策初衷，政府决策有必要细化政策目标和执行工具，对经常性的违规行为设置问责清单。二是改进激励和约束机制。当某一政策领域存在不确定因素时，政策路径的模糊化处理就成了政治决策的一种策略选择。在此情况下，强化激励约束机制就成了动员地方政府探索执行路径的另一种途径。与提升路径明晰度比较，激励约束机制对地方政府行为的影响更为显著。
通过梳理政策执行的两种竞争性理论，我们发现政策特性理论和激励机制理论均不能全面解释复杂的政策执行现象。在财政分权体制下，地方政府具有相对独立的自主利益诉求。如果缺少有效的激励机制，一项政策即使内容明晰且与其他政策的冲突性较低，地方政府也缺少内在动力付诸实施。强激励下的政策执行同样存在政策工具选择失当而背离决策初衷的情况。
通过区分政策路径和激励机制两个变量，本文构建了政策执行的“路径—激励”模型，为理解单一制结构下地方政府的政策执行行为提供了一个统一的分析框架。地方政府执行公共政策的模式选择，取决于政策路径的明晰度和自上而下的激励强度。根据“路径—激励”分析框架，通过分析政策路径和激励水平，可以预期地方政府实施政策的行动策略。如果政策路径不明晰、政策实施的预期收益低，地方政府就会采取象征性的行动策略；当政策路径明晰、激励度较低时，地方政府则会采取变通性执行策略；如果政策路径不明晰，但自上而下的激励水平较高，地方政府也会行动起来探索可行的政策工具。当政策路径明晰、激励度高时，地方政府则会全面落实上级政策。
本文以中国住房保障政策实施为例，检验了地方政府在1999至2012年期间对住房公积金政策、经适房政策、廉租房政策、公租房政策的执行情况。我们发现，地方政府执行上述政策时采取了差异化的行动模式，同一政策的执行也存在模式转化。住房公积金政策经历了从变通性执行转向行政性执行的模式变迁，经适房政策的变通性执行现象较为明显，廉租房政策长期停留于象征性执行状态。公租房政策出台较晚，尚未形成明晰的政策内容。随着中央政府将公租房建设纳入了年度考核，地方政府随即采取试验性执行模式，一些地方已经将廉租房和经适房政策的目标群体纳入公租房政策的供给对象。
在“路径—激励”分析框架看来，政策路径不明晰并不意味着政府决策存在缺陷。在政策环境不稳定的情况下，对政策路径实行模糊界定往往是增进共识的一种策略。从政策执行的角度看，这种模糊性既可增加试错机会，也可避免由于决策偏差而损害中央政府的权威性。由于政策路径不明晰，地方政府具有更大的自由裁量权，可试验新的政策工具、技术手段，各地的执行探索也会增进对政策环境和政策目标的理解。可见，行政性执行并不等于理想化的政策执行模式，在对政策问题的认识尚不充分的情况下，试验性执行更有利于增进政策学习，更有利于探索新的政策路径。
“路径—激励”分析框架不仅为理解中国地方政府的政策执行策略提供了一个理论视角，同时也指出了提升政策执行力的可能途径。政策决策不仅要传递新的价值定位和目标导向，也要提供政策实施的基本路径和评估标准。当政策环境存在不确定性、政策决策缺少共识时，决策者可通过设置恰适的激励机制，鼓励有条件的地方政府率先开展政策试验，在试点中探索和完善政策路径。
①Paul A.Sabatier,"Top-down and Bottom-up Approaches to Implementation Research",in M.Hill.,ed.,The Policy Process:A Reader,London:Harvester Wheatsheaf,1993,pp.266～293.
②Laurence Jr.O'Toole,"Policy Recommendations for Multi-Actor Implementation:An Assessment of the Field," Journal of Public Policy,1986,6(2),pp.181～210.
③Richard E.Matland,"Synthesizing the Implementation Literature:The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation," Journal of Public Administration Research and Theory,1995,5(2),pp.145～160.
④周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》，2008年第6期。
⑤殷华方、潘镇、鲁明泓：《中央—地方政府关系和政策执行力：以外资产业政策为例》，《管理世界》，2007年第7期。
⑥郑永年、王旭：《论中央地方关系中的集权和民主问题》，《战略与管理》，2001年第3期。
⑦周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》，2005年第7期。
⑧Yingyi Qian and Barry R.Weingast,"China's Transition to Markets:Market-Preserving Federalism,Chinese Style." Journal of Policy Reform,1996,1(2),pp.149～185.
⑨参见吕炜、王伟同：《发展失衡、公共服务与政府责任——基于政府偏好和政府效率视角的分析》，《中国社会科学》，2008年第4期；傅勇、张晏：《中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价》，《管理世界》，2007年第3期；陶然、陆曦、苏福兵、汪晖：《地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思》，《经济研究》，2009年第7期。
⑩陈玲、林泽梁、薛澜：《双重激励下地方政府发展：新兴产业的动机与策略研究》，《经济理论与经济管理》，2010年第9期。
(11)Michael Howlett and M.Ramesh,"Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems," Oxford University Press,2003,pp.82～83.
(12)Christopher C.Hood,"The Tools of Government," Chatham:Chatham House,1986,p.9.
(13)杨宏山：《双轨制政策实验：政策创新的中国经验》，《中国行政管理》，2013年第6期。
(14)Sebastian Heilmann,"Policy Experimentation in China's Economic Rise," Studies in Comparative International Development,2008,43(1),pp.1～26.
(15)Helen Ingram and Anne Schneider,"Improving Implementation through Framing Smarter Statutes," Journal of Public Policy,1990,10(1),pp.67～88.
(16)Richard E.Matland,"Synthesizing the Implementation Literature:The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation," Journal of Public Administration Research and Theory,1995,5(2),pp.145～160.
(17)制度与结构变迁研究课题组：《作为制度运作和制度变迁方式的变通》，《中国社会科学季刊》(香港)，1997年冬季卷(总第21期)。
(18)庄垂生：《政策变通的理论：概念、问题与分析框架》，《理论探讨》，2000年第6期。
(19)刘玉照、田青：《新制度是如何落实的？——作为制度变迁新机制的“通变”》，《社会学研究》，2009年第4期。
(20)John W.Kingdon,Agendas,Alternatives and Public Polices,2[nd] ed.,New York:Longman,2003,pp.194～195.
(21)即《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)。该文件明确提出停止住房实物分配，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。该文件发布后，尽管停止福利分房的时限有所推延，但住房市场化成为了一项基本政策。
(22)常华堂、张大勇：《社会政策视角下的城市弱势群体住房保障问题探析——关于经济适用房政策争议的思考》，《中国农业大学学报》(社会科学版)，2006年第2期。
(23)张汝立、余期江：《城镇廉租住房制度的问题与成因》，《新视野》，2006年第4期。
(24)蔡利、冯向华：《完善住房公积金制度》，《中国统计》，2002年第5期。
(25)王春敏：《完善住房公积金管理体制之途径》，《中国房地产》，2002年第6期。
(26)林卡、高红：《中国经济适用房制度发展动力和制度背景分析》，《中国软科学》，2007年第1期。
(27)1999年，经适房投资在全国住宅投资中所占比重达到16.6%，为最高峰值年。2000年以后，除了个别年份有所反弹外，该比重逐年递减。2003至2005年，经济适用房占住宅投资的比重从6.1%下降为4.8%。2006年上半年，40个重点城市上市预售住房的套均建筑面积115平方米，中小套型普通住房和经济适用住房普遍供应不足。参见国务院发展研究中心课题组：《2004年以来房地产业宏观调控政策的总体评价》，《中国发展观察》，2007年第1期。
(28)王小霞：《2007年北京经济适用房供应量翻倍》，《中国经济时报》，2007年1月17日。
(29)《小康》研究部：《2006-2007中国小康指数》，《小康》，2007年第4期。
(30)参见中国指数研究院：《2011保障房白皮书》，2011年4月，http://wenkll.baidu.com/view/f49d44641edqad51fldfzab.html。
(31)贾康、刘军民：《我国住房改革与住房保障问题研究》，《财政研究》，2007年第7期。
(32)参见车春鹂、高汝熹：《从经济适用房到公共廉租房》，《改革》，2010年第3期；张齐武、徐燕雯：《经济适用房还是公共租赁房？——对住房保障政策改革的反思》，《公共管理学报》，2010年第4期。
(33)贾康、刘军民：《我国住房改革与住房保障问题研究》，《财政研究》，2007年第7期。
(34)截至2005年底，全国仍有70个地级以上城市没有建立廉租房制度，13个省(区)未将廉租房建设纳入地方政府工作目标责任制管理。参见建设部《关于城镇廉租住房制度建设和实施情况的通报》(建住房[2006]63号)。
(35)参见建设部《2006年城镇廉租住房制度建设情况通报》，2007年2月13日，http://news.xinhuanet.com/house/2007-02/15/content_5741351.htm。
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