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海外纵横
联合国几乎是与冷战同时降生到我们这个世界上来的。从诞生的第一天起，它就被笼罩在核恐怖的阴影下，在冷战的严酷较量中痛苦地挣扎。苏联解体、两极格局终结和冷战结束后，联合国似乎开始得到解脱，过去被控制、被操纵的局面初步改观。随着世界各地区武装冲突的逐年增多，联合国越来越明显地被世界各国推到解决冲突、维持和平的前台，以新的面貌和姿态处理国际问题。
在联合国解决国际争端的过程中，安理会秘书长的角色越来越引人瞩目，他作为联合国的化身和代言人，奔走于世界各地，出入于国际政坛，一言一行都牵动着亿万人的心。在过去的50年里，联合国秘书长已六易其人，每届任期均为5年，头5任秘书长都曾连任。第一任秘书长为挪威人赖伊，在连任期间因故被迫辞职；第二任秘书长为瑞典人哈马舍尔德，连任期间外出执行任务时因飞机失事而殉职；第三任秘书长缅甸人吴丹、第四任秘书长奥地利的瓦尔德海姆和第五任秘书长秘鲁人德奎利亚尔都任满10年；现任秘书长为埃及人加利，任职期为1992年1月1日至1996年12月31日。这6位秘书长都竭尽全力地为履行联合国的职责，完成联合国的使命而努力工作，为规范、充实和丰富联合国秘书长的职能及作用作出了程度不同的贡献，在联合国发展史上留下了不可忽视的一笔。
秘书长的职能及其发展
联合国宪章中有关秘书长和秘书处的条文共有5处，基本内容如下：
1.宪章第97条：秘书长应由大会经安全理事会推荐委派，秘书长为本组织首席行政官。
2.宪章第98条：秘书长在大会、安全理事会、经济及社会理事会、及托管理事会的一切会议上，行使秘书长的职权，并应执行各机构赋予的其他职务。秘书长应向大会提送关于本组织工作的年度报告。
3.宪章第99条：秘书长可将其认为可能威胁国际和平与安全的任何事件，提请安理会注意。
4.宪章第100条：秘书长及办事人执行任务时，不得请求或接受本组织以外任何政府和当局的训示，并应避免任何有损于其国际官员地位的行动。
5.宪章第101条：办事人员由秘书长依照大会所定章程进行委派。
由此可见，联合国秘书长具有相当的职能和权力，与一战后成立的国联的秘书长相比，职务和称谓相同，职能和作用却相差甚远。据说在国联起草盟约时，曾有人提议将秘书处设为独立机构，秘书长应拥有最广泛的政治权威，并冠之以“总理”的称谓。但这一建设并未被决策者采纳，秘书处不仅未能获得独立，反而被置于大会和理事会之下。至于秘书长的职能，在盟约第6条中是这样表述的：“秘书长在大会和理事会一切会议上应以秘书长的资格行使职务”，而论及秘书长资格的职权范围却没有下文了。国联第一任秘书长埃里克·德拉蒙德在位13年，实际上完成的仅仅是秘书工作而已，宪章赋予联合国秘书长的权力，是他的国联前任所享受不到的。他可以把他认为可能威胁国际和平与安全的任何事件提请安理会注意，而国联盟约规定秘书长遇到战争威胁时可应国联任何一会员国的请求召开理事会会议。联合国秘书长可以主动采取行动，而国联秘书长只有应会员国的请求才能行动。
1946年在伦敦召开的联合国第一届大会上，对宪章的有关规定作了进一步补充说明，建议秘书长每届任期为5年，并就与秘书长职能和地位有关的条文进行充分讨论和诠释，使之更加明确和详尽。在战后几十年的政治风云中，虽然联合国宪章中的基本原则一直没有改变，但迫于形势的需要，秘书长的职能却在不断地完善和发展，这主要表现在以下几个方面：
1.在安理会、大会、经社理事会等机构内提交议案和议事的权力。据说在讨论宪章草案时，曾有人建议将秘书长在宪章第99条中的权力扩大到大会，也就是说秘书长除了有权将可能威胁国际和平与安全的任何事件提请安理会注意之外，也可以在联合国大会里行使同样的权力。这一建议终被否决，因为大国们担心因此会削弱安理会的作用，但在后来的大会议事规则中作了妥协和补充，规定：大会临时议程应包括秘书长认为必须提交大会的问题。关于秘书长是否有权在联合国政治机构中参与议事的问题也有了新的突破。1946年安理会审议伊朗控诉苏联不撤走驻伊军队一案，当事双方由于在会外经谈判使问题得以解决，共同要求将此案从议程中撤消，美国等多数理事国不同意，秘书长赖伊主动发表意见，认为从法理上讲，既然当事国都同意撤消，安理会应予接受。赖伊的表态受到了美国的责难，但却开创了秘书长就审议的问题发表意见的先河。此后，大会、安理会和经社理事会等机构都修改了议事规则，赋予秘书长或其代表在审议问题时发表口头或书面声明的权力。
2.其他未作明文规定但实际上拥有的权力。如：对任何事件的调查核实权和非正式外交权。前者是指对宪章第99条内容的自然延伸。在向安理会和有关机构提交任何一个议案前，秘书长都要派人对该事件进行调查和核实，以确定是否有必要。1946年安理会审议希腊边境局势时，美国建议成立“3人委员会”领导调查工作，秘书长当即表示他应该有权参与。此后，秘书长对事件的调查权成为一种惯例，为安理会和大会所接受。非正式外交权是指秘书长的“私下外交”，秘书长可以自身也可以委派特使通过不同形式的幕后协商、调查了解、多方斡旋和秘密接触，促进一些棘手问题的解决。前任秘书长吴丹曾经说过，秘书长的作用越隐蔽，其成功的可能性就越大。
3.对外代表权。在联合国系统中唯一能常年代表联合国组织整体的只有秘书长。作为联合国权力的象征，秘书长按照各主要机构议事规则的规定接受各会员国常驻代表证书，出席大会或其他主要机构会议的代表证书，会员国递交给联合国的各种文书，新会员国的入会申请等。秘书长还可以出访会员国，与会员国的政府首脑互通公文信函，代表联合国接受新闻媒介的采访并发表声明。
秘书长的作用及其发挥
联合国宪章第7条规定联合国共设6个主要机构，包括大会、安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会、国际法庭和秘书处。在平行的6个部门中，秘书处的主要职能是管理整个联合国系统的行政秘书事务。根据宪章，秘书处由大会经安理会推荐委派秘书长一人和办事员多人组成。秘书长的工作范围很广，他既是秘书处的首席行政官，掌管联合国的行政秘书事宜，同时又要充分关注国际经济和社会发展，最重要的是维护世界的和平与安全。秘书长所起到的作用是任何人无法比拟的。
翻开联合国宪章，有关世界和平与安全的条款见于第6章争端之和平解决，第7章对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法，第8章区域办法，共22条。虽然这其中没有一条直接提及秘书长及其作用，但实际上哪一条的实施都离不开秘书长的工作，其重要性甚至可以一语以蔽之，即：没有秘书长及其领导的秘书处，联合国的各项活动，特别是维持国际和平与安全的活动就是一纸空文。秘书长独特的作用可以表现以下几方面：
一、超越主权国家的干预能力。与各主权国家的代表不同，秘书长所代表的不是单个的国家利益，而是国际社会的整体利益，因此在联合国大会和安理会上，他只对联合国负责。一般说来，威胁世界和平的争端和冲突大多是国家间由于国家利益冲突引起的，冲突各方在解决争端时势必要寻求符合自身利益的方案，其他会员国也会根据各自与冲突方的利害关系来决定自己的态度，而秘书长则不同了。根据宪章赋予他的权力，他可以保持相对超脱的地位力求中立和公正地解决问题。而“联合国各会员国承诺尊重秘书长责任之专属国际性，决不设法影响其责任之履行。”所以他可以起其他主权国家所起不到的作用。最典型的事例发生在1962年，由于“古巴导弹危机”的发生，美苏关系骤然紧张，几乎达到核热战的边缘。在联合国，加纳和阿联这两个不结盟国家代表亚非45国提出决议草案，要求联合国代理秘书长吴丹干预，使局势不再恶化。吴丹按此决议案，立即向美苏双方发出同样内容的信件，建议停止向古巴运输军火3星期，同时还向卡斯特罗致函，要求他停止任何可能使局势恶化的措施。倡议得到了积极响应，使危机的程度大为缓和，吴丹所起的作用为世人所赞许。
二、维持世界和平的协调能力。联合国宪章第一条第4款规定，联合国的宗旨是“构成一协调各国活动之中心”，以维护国际和平与安全，增强普遍和平，促进国际合作。而真正能够胜任这一历史使命，充当各会员国之间调解人的非联合国秘书长莫属。他可以利用自己的特殊身份，介入一般人难以介入的场合和事件，发挥一般人无法发挥的作用。例如：1981年以色列空袭伊拉克的核设施，伊拉克要求安理会进行制裁，遭到了美国等西方国家的反对。为了协调彼此间的立场，伊美双方需要直接磋商。但由于当事国之间没有建交，按照外交惯例不可以进行官方接触，于是秘书长出面，将会见地点安排在自己的办公室，并作为第三者出席。通过几次接触后，双方搭成了妥协，决议草案在安理会顺利通过。在1982—1992德奎利亚尔就任的10年时间里，长期困扰世界的地区热点问题，如两伊战争、阿富汗战争、柬埔寨战争、萨尔瓦多战争都逐一地得到解决，在联合国的监督下，纳米比亚和尼加拉瓜的大选获得成功，这些成就无一不渗透着联合国秘书长的辛勤劳作。尽管这些问题的最终解决取决于两极体制的松动和瓦解，但是秘书长的介入无疑为问题的最后解决铺平了道路，奠定了基础。
三、处理紧急情况的变通能力。国际形势瞬息万变，许多突发事件如处理不及时，往往会酿成大乱。为了防止事态的恶化，促使问题的顺利解决，秘书长必须具有高度的应变能力，在必要的时刻当机立断，利用自己的职权迅速作出判断和决定。如：1958年美军在黎巴嫩登陆，防止伊拉克政变对黎政局产生的冲击波，苏联要求美国撤军，美国迟迟不动，双方相持不下。秘书长哈马舍尔德得知如果联合国能扩大驻黎观察组的规模，美国便有可能撤军，于是在安理会常任理事国意见不一致的情况下，果断采取措施，将观察组人员由200人增加到600人，加速了美国的撤军。更值得一提的是创立了联合国的维持和平行动。联合国宪章第6、7两章中规定，可通过外交斡旋和调解，和平地解决争端以创造和平，也可以通过军事或非军事的强制手段，惩罚侵略行动以重建和平。但由于美苏意见不统一，这一行动始终未能落实。1947年，联大通过了关于巴勒斯坦国分治的决议，中东局势骤然紧张，1948年第一次中东战争爆发。在安理会促成停火后，秘书长赖伊建议建立一支联合国卫队，在秘书长的直接指挥下保证中东停火，由于美苏的反对未能实行，但仍然派出了以监督停火为目的的联合国维持和平军事观察团，维和行动由此产生。1956年第二次中东战争爆发，在秘书长哈马舍尔德的倡议下，组建了第一支联合国紧急部队，此后，维和行动再未间断，联合国问题研究专家把维和部队的创建归功于哈马舍尔德，实际上正是秘书长职位为其提供了博采众长，融汇变通、见机行事、发挥作用的机会。
四、虽然秘书长在行使其职权时有一定的独立性和机动性，但是制约其权力的因素也的确存在。首先，秘书长行使任何权力都必须以联合国宪章为准，符合宪章的基本原则和精神。如“宪章第99条规定秘书长可将其认为可能威胁国际和平与安全的任何事件提请安理会注意，有人便提出既然是“任何事件”，就不应只限于国际和平与安全问题，可以扩大到包括触犯宪章原则的国内事件。但是，这显然与宪章第2条第7款的原则相悖，该条款指出：“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件。”因此，秘书长在行使其职权时必须将该事件的国际性和国内性加以区分。其次，联合国并非主权国家，秘书长也无法像主权国家首脑或政府首脑那样行使权力。这就决定了他在作任何事情之前都必须考虑当事国和其他成员国的态度，尤其是拥有否决的大国的态度。按照宪章和安理会议事规则的规定，秘书长有关维持国际和平与安全的行动几乎全部是在安理会的控制之下，所有工作都围绕安理会进行，秘书长负责任何议案的起草工作，然后送交安理会主席批准后交大会审议，在安理会的批准下每周负责将安理会讨论问题的情况通报各成员国代表。因此，秘书长只有与安理会保持良好的关系，获得其支持才能发挥自身的作用。秘书长政治作用的大小取决于会员国对其工作支持的程度。联合国不是凌驾在各成员国之上的一强制性机构，而秘书长在解决具体问题时也主要采用的是劝说、辩论、谈判等非强制性方式，因此任何调解、谈判是否奏效需要依当事国接受的程度而定，他无法按照自己的主观意愿行事。对此，前任秘书长吴丹曾经评论道，“重大问题往往是因为有关政府找不到应付办法才提到联合国来的，”但“如果联合国会员国不遵守联合国规则，不真正重视联合国的决议，联合国就不能成为它的创始人所希望的那种有工具。”
秘书长的新问题及其解决
随着冷战的结束，国际格局发生了重大变化，多年困扰联合国的两个超级大国的对抗和争夺告一段落，但由于世界变化太大，变数太多，变速太快，新的矛盾和问题又接踵而至。长期在美苏战略对峙掩盖下的矛盾，如民族差异、宗教分歧、领土争端、边界纠纷、权力争夺等，在冷战后失去了原有的控制机制，越来越明显地暴露出来。苏联解体后引发的国家解体、集团解散、政权更迭、武器扩散、权力真空等问题，导致地区性紧急状态和危机局势频频发生。仅以1993年为例，联合国内就破了3项记录：一是安理会共召开正式会议171次，超过历史上1948年168次的最高纪录，而以往一般年度只有50—60次。二是全年通过的安理会决议共达93个，前所未有，大部分决议都与维持和平行动有关。三是安理会批准实施了在海地、格鲁吉亚、利比利亚、卢旺达等地区5个新的维和行动，而1974—1988年间同类行动仅有1次。为执行上述任务，联合国部署了4倍于过去的部队，70倍于过去的警察，100倍于过去的文职人员，花费了10倍于过去的年度开支。联合国维和行动的猛增极大地增加了联合国的开支，引发了联合国的经济危机，而且呈现出一些新的特点：
首先，维和行动由中立和非强制性向强制性倾斜。联合国解决国际争端的手段是多种多样的，主要以和平方式为主，其中包括谈判、调查、和解、仲裁、司法解决、区域解决以及当事国自行选择的其他方式。但根据宪章规定，也可以通过军事或非军事的强制手段，惩罚侵略以重建和平。维和行动是为了适应国际社会的需要，更有效地制止战乱、解决争端、由以上的有关规定中派生出来的一种介乎于和平调节和武力解决之间的方式，是实践联合国宪章精神的产物。它既是战后政治家们的一种创造，又是在和平调解失败后不得已而为之的一种手段。近年来，维和行动多以强制性的军事行动为主，从传统的非强制性维和向武装维和发展，而且常常由中立的第三者身份变成直接卷入冲突的当事方，这显然有悖于联合国建立的初衷并违反了联合国宪章的某些原则，如去年联合国授权北约部队空袭塞族武装，导致200多名维和人员被塞族扣为人质，使联合国在波黑的行动处境尴尬，骑虎难下。况且维和行动现在基本上处于无法可依的状态，宪章中找不到有关维和行动的法律文本，维和行动的指导思想、组织原则、运行机制都较混乱，许多极简单的问题都没有答案，如组建维和部队的权力究竟属于谁？维和部队的指挥权属于谁？等等。
其次，维和行动出现了被大国利用和左右的倾向。联各国宪章开宗明义就是要使人类免于再遭世界大战的战祸，凡是足以导致直接冲突并有可能引发世界战争的争端都是联合国必须予以关注的问题。冷战时期美苏进行全面对峙，直接威胁到世界和平，缓解任何有可能导致美苏冲突的矛盾就成为维和行动的主要目标。而今，任何地区性冲突酿成世界大战的可能性基本上不复存在，维和行动反而有增无减，这与大国企图插手地区和中小国家内部事务不无关系。以美国为首的西方发达国家不仅在安理会等核心机构占据主要地位，而且在承担维和经费、提供兵源和设备等方面占有优势，在维和行动的有关问题上拥有较大的发言权。事实上，近几年来，维和行动基本上是在大国主导下进行的，维和行动的地点、时机、任务、目标都由大国来定夺。这样做的结果一方面使联合国的维和行动服务于某些大国的国家利益，为他们堂而皇之地干涉别国和地区事务提供了机会；另一方面也使联合国维和行动的具体操作陷入困境，指挥和控制失灵，而一旦出现失误和挫折时，又成了国际舆论的众矢之的。
第三，冷战后的世界形势加大了维和行动的难度。世界格局的剧烈转换，引起了巴尔干、中东、南高加索和中亚地区的动荡和战乱，究其原因，有历史积怨、格局转换的因素，更重要的是民族主义的再度泛起。两极格局的解体助长了一些多民族国家的民族主义情绪，在上述地区内，民族成分复杂，民族问题繁多，有些民族矛盾且异常尖锐，因此爆发了一系列的冲突和危机。一些国家和民族过份的追求和强调各自的民族利益和集团利益，为联合国的维持和平行动设置了新的障碍。维和行动是持中立立场的，用前任秘书长德奎利亚尔的话来说，维和部队是“无战斗之敌，无胜利之敌，武器用于自卫，效果靠自愿合作。”的特殊军事力量，须在冲突双方的保护和合作下执行维和任务。事实上，冲突各方接纳维和部队的目的并不完全都是为了和平，或为了抑制对方的攻势，或为了平息国际舆论，联合国的有关决议也很难贯彻和执行。联合国多年积累起来的维持和平的经验和做法已无法简单地运用于冷战后的冲突和战乱，维和行动仅仅制约冲突却不能从根本上解决冲突的缺憾也使其很难达到预期的效果。
这些新的问题都向新形势下联合国秘书长的工作提出了新的挑战，实践证明，维和行动已经成为联合国履行维护国际和平与安全职能的一个不可缺少的重要手段。如何适应形势，及时转换联合国及其维和行动的机能，更好地发挥秘书长的作用，成为秘书长加利必须加以解决的首要问题。为了解决好上述问题，秘书长必须在以下三方面作出努力：
1.全力以赴地推进联合国宪章的修改和补充工作，制定一项内容全面、责任和分工明确、具有普遍约束力的法律文件，对维和行动的概念、形式、目的和任务作出明确的规定；确立维和行动的原则；根据宪章的有关规定，对联合国安理会、秘书长及维和行动出兵国、接受国的权力和义务加以说明；明确维和行动实施的程序和指挥机制，以弥补宪章的不足，使维和行动从决策到实施都有法可依，有据可查。
2.协调好与会员国、尤其是与安理会的关系。世界舆论普遍认为，联合国的维和行动要尊重各民族的自决权和各国的主权，要坚持和平解决一切争端的基本原则，严守中立，公平执法，取信于天下。秘书长应充分利用自己的有利地位，要求会员国为世界和平履行各自应尽的职责，自己的事情自己解决，解决不了的由联合国出面调停，为冲突各方提供解决问题的方案及途径，而不是直接卷入。要处理好与安理会的关系，扮演好参谋和顾问的角色，在国际事务中发挥更重要的作用。
3.把国际维和行动与解决人类的社会和经济问题联系起来。世界已进入了和平与发展的新时代，维护世界和平和促进经济发展是两个密切相关的全球性问题。维护和平是经济发展的基本前提，而经济发展是世界和平的有力保障。当前世界战乱不止的原因之一就是经济的贫困和落后。促进国际经济和社会发展亦是联合国秘书长的重要工作之一，因此，更多地关注人类的经济发展问题，从根本上为彻底地消除贫困、制止战争作出应有的贡献是义不容辞的责任。
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