制度变迁的内在逻辑——对现阶段中国农地制度改革的思考，本文主要内容关键词为：农地论文,现阶段论文,制度改革论文,中国论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现阶段中国以家庭承包责任制为主体的农地制度是在改革开放初期建立起来的①。随着中国经济、社会形势的发展，这种制度安排也在不断地调整和完善，但是总体的制度构架并没有发生根本性的变化，其最基本的特征就是土地归国家或集体所有，农民依法拥有土地承包经营权和使用权，“统分结合，双层经营”。这种制度安排在早期对中国农村经济发展的促进作用十分显著，但是进入20世纪80年代后期，特别是20世纪90年代后，对农村经济增长的贡献正在不断下降。正是源于这一基本的判断，社会各界对现阶段中国农地制度改革的呼声高涨起来，各种改革的主张也应声而出。农村土地是农民最重要的生产资料，农地制度是农村经济制度中最基础性的制度安排，直接关系到广大农民的切身利益、农村的经济发展和社会稳定，因此，在农地制度改革问题上，我们必须持慎之又慎的态度。
一、制度变迁的内在逻辑
西方现代产权学派和马克思主义关于制度变迁的理论为我们揭示了制度变迁的内在逻辑。
1.环境是制度变迁的源动力和客观条件
虽然马克思主义和西方现代产权学派关于制度变迁的理论有很大的不同，但是两种理论对于环境② 在制度变迁中作用的认识是基本一致的，二者都认为环境是制度变迁的源动力和客观条件。
西方现代产权学派是从制度变迁需求的角度来认识环境在制度变迁中的作用的。该学派的学者们认为，“制度安排之所以会被创新，是因为有许多外在性变化促成了利润的形成”，而在现有的制度安排下，这些“外部利润”无法获得，制度变迁的需求由此产生。由于分析问题的侧重点不同，不同学者对外在性因素的认识不尽相同。舒尔茨将之归为“人的经济价值的上升”，拉坦和速水将之归为技术变化、要素禀赋和生产需求，诺思和戴维斯将之归为市场规模的变化、技术的改变、各种团体对收入预期的改变、减少制度革新和操作成本因素的出现，林毅夫将之归为制度选择集合的改变、技术的改变、要素和产品相对价格的长期变动、其他制度安排的改变。③ 其实这些“外在性变化”就是我们通常所说的环境。
马克思从社会生产力是社会发展的根本推动力的角度来认识环境在制度变迁中的作用。马克思把社会生产力的变化发展视为社会发展的第一推动力，始终认为生产力的发展是制度变迁的根本动因。当生产力发展到旧经济制度不能容纳的地步，这种经济制度就要被迫发生变化。马克思指出：“一个民族的生产力发展水平，最明显地表现在该民族分工的发展程度上”，“分工发展的各个不同阶段，同时也就是所有制的各种不同形式。”④ 马克思在指出生产力是经济制度变迁的动力时，特别强调这个动力是客观的，是由社会存在所决定的。在强调生产力是经济制度变迁的内在动力的前提下，马克思进一步分析了决定经济制度产生与灭亡的生产力与生产关系的矛盾运动，提出了一个结论性命题：“无论哪一个社会形态，在它们所能容纳的全部生产力发挥出来以前，是决不会灭亡的；而新的更高的生产关系，在它存在的物质条件在旧社会的胎胞里成熟以前，是决不会出现的。”⑤
2.制度变迁离不开主体的推动
西方现代产权学派认为，即使具备客观条件，制度也不会自动发生变迁，制度变迁的实现还需要具备主观条件，即变迁主体的形成。当制度创新的预期净收益超过预期成本时，在原有制度安排下的某些人为了获取潜在利润，就会率先来克服将“外部利润”内在化的障碍，“初级行动团体”形成。受利益最大化的驱动，“初级行动团体”提出有关制度变迁的方案，并从这些方案中挑选出可行的最优方案，然后付诸实施。在制度变迁方案的实施过程中，越来越多的人也看到了这些潜在利润，“次级行动团体”形成。最后，两个集团共同努力，实现制度变迁。至于制度变迁到底是由个人、集体还是政府来推动，该学派认为这取决于每一种形式的成本与收益，以及受影响团体的相对市场力量和非相对市场力量。
需要特别指出的是，西方现代产权学派特别重视政府(国家)在制度变迁中的作用。诺斯(1994)认为，国家并不是“中立”的，国家决定产权结构，因而国家最终要对造成经济的增长、衰退或停滞的产权结构的效率负责。国家也是经济人，它既要追求统治者的租金最大化，又要降低交易费用以使全社会总产出最大化，从而增加国家税收。然而，这两个方面存在内在的冲突。也正是因为存在着这样的冲突并导致相互矛盾乃至对抗的行为的出现，国家由此兴、由此衰。⑥
马克思主义认为，人民群众是制度变迁的主体，一切社会的历史都是阶级斗争的历史，人民群众通过阶级斗争推动着社会制度的变迁。
3.制度变迁存在“路径依赖”
根据诺斯的“路径依赖”理论，过去的绩效对现在和未来具有强大的影响力。一国的经济发展一旦走上某一轨道，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，所以人们过去的选择决定着他们现在可能的选择。制度给人们带来的规模收益决定了制度变迁的方向，并使得制度变迁可能呈现出两条截然相反的轨迹。当收益递增普遍发生时，制度变迁不仅得到巩固和支持，而且能在此基础上沿着良性循环的轨迹发展，即“路径依赖”；当收益递增不能普遍发生时，制度变迁就朝着无效或不利于收益最大化的方向发展，即“锁定轨迹”。
马克思主义也有和诺斯类似的看法。马克思认为，国家在制度变迁中，一方面维持现有统治者的法律、规章、制度，另一方面制订修改某些非根本制度以进一步强化现有的基本经济制度。社会生产关系的变化促使国家供给新的制度。
二、现阶段中国农地制度变迁的要素分析
(一)环境分析
1.中国有限的耕地资源和众多的农业人口形成了对农地制度安排的硬性约束
人多地少是我国的基本国情。从土地方面看，2003年末，我国耕地面积为18.51亿亩，人均耕地面积为1.43亩，远远低于世界人均耕地3.75亩的水平。而且全国耕地总资源还在不断下降，2003年，当年净减少耕地2531.2万亩，人均耕地较上年下降2.55％。⑦ 从人口来看。2002年，中国大陆总人口为12.8453亿人，其中农村人口为7.8241亿人，人口的自然增长率为6.45‰⑧，仅考虑人口自然增长因素，在未来的若干年内，中国农村人口总量仍将保持缓慢增长的势头。另外，中国城市化进展缓慢，城市化进程严重滞后于工业化进程。2003年，中国人均GDP约为1090美元，但城市化程度在40％以下，仅相当于“标准结构”中人均GDP 300美元阶段的水平。指望通过城市化的推进来大规模地将农业人口转移到非农产业，至少从短期来看是不现实的。随着我国经济的发展，农地资源只会变得更加稀缺，因此，从长期看，中国人地关系紧张的状况将会进一步加剧。
在城市经济尚无能力大规模吸收农村剩余劳动力的情况下，广大农民滞留在土地上将是长期的。在人多地少及农村社会保障缺失的硬性约束下，保障人口众多的农民的生存是首要的。在政府无力为广大农民提供社会保障的情形下，给每一个农民提供一块有限的土地以保障其生存，在很大程度上成了政府唯一的选择。至于发展问题，只能在生存得到保障的基础上再慢慢寻求其解决的办法。另外，在土地的分配过程中，按人口均分土地也是合理的选择，这样做能使农民对现行的农地政策有较高的满意度；反之，如果不按人口均分土地，一部分人多地便意味着另一部分人少地，少地农民的生存便不能得到保障。人地关系的紧张局面客观上要求保持现阶段以家庭承包责任制为主体的农地制度的稳定。
2.中国城乡分割的二元经济、社会体制形成了农民依附土地的刚性机制
“城乡分治，一国两策”的构想是计划经济时期中国赶超型经济发展战略的产物，其最初的含义是不要让农民拥入城市，在农村大办工业，让农民就地成为工人⑨。1958年1月《中华人民共和国户口管理条例》的颁布标志着这一构想作为制度正式付诸实施。这一条例人为地将中国人口分为农村人口和城市人口，城市居民享有由城市户籍带来的种种福利和权利，由户籍制度和农产品统购统销制度、人民公社制度及原则上只安排“非农业人口”在城市就业的用工制度等制度结合在一起，初步形成了将农民严格锁定在农村、城市经济和乡村经济各自封闭运行的完整的城乡分割二元政策和二元体制。在国家工业化进程中，在优先保证城市、工业和城市居民发展的思想指导下，这种体制不断得到强化，农村和城市的差距不断拉大。现阶段，统购统销制度和人民公社制度已不复存在，户籍制度也有所松动，但城市和乡村不对称的状况没有根本改变，某些方面还有所加剧。
中国城乡分割的二元经济、社会体制是中国农村贫穷落后的社会根源，这一体制人为割裂了农村经济和城市经济的内在联系，严重损害了农村经济的自我发展能力，将农民严格束缚在土地上的做法也使得现阶段解决“三农”问题变得尤为艰难。讨论现阶段中国农地改革问题，不能只就农地制度谈论农地制度，必须放在中国三农问题形成的大背景中去考察。不变革中国长期以来形成的二元经济社会体制，农民还会长期地被束缚在土地上，农地规模经营、农地经营从保障型向效益型转变就会成为空话。
3.中国经济的市场化、国际化使单个农户家庭为主的农地经营方式面临巨大挑战
中国改革开放的过程就是中国经济逐渐市场化、国际化的过程。随着社会主义市场经济体制改革目标的确立和中国加入WTO，中国经济市场化、国际化的速度在加快。中国经济的市场化、国际化使现阶段以单个农户家庭为主的农地经营方式面临巨大的挑战。经济的市场化使户营经济面临小生产如何服务大市场的难题。在农地经营社会化服务体系缺失的现状下，在产前，高昂的市场需求信息搜寻费用使单个农户家庭根本无力负担，农户只能凭直观和经验作决策，决策的盲目性给农户经营带来极大的市场风险；在产中，单个农户的资金实力薄弱，无力引进新品种和采用新技术，只能维持简单再生产；在产后，千万原子状的农户单独进入市场，在市场交易中处于极其不利的地位，市场力量的缺乏使农产品生产过程产生的利润大部分被农户以外的其他市场主体所占有。中国经济的国际化使户营经济面临如何应付国际竞争的难题。欧美发达国家的农地经营规模普遍很大，农业生产技术水平高，农业劳动生产率远远高于我国，再加上这些国家普遍建立了完善的农业扶助、支持体系，使其大宗农产品在国际市场上极具竞争力。相对这些国家而言，目前，中国的大宗农产品无论是品质还是价格都处于下风。可以预见，随着中国农产品市场的逐步放开，中国的户营经济将处于更加艰难的境地。
中国经济的市场化、国际化要求现阶段农地经营从保障型向效益型转变，从粗放型向集约型转变，从过度分散型向适度规模型转变。
4.现阶段中国农村经济、社会发展中出现的一些新情况和农地制度实行过程中存在的一些新老问题要求中国农地制度进行局部的调整和创新
现阶段中国农村经济、社会发展中出现的一些新情况主要表现在：(1)农民的温饱问题已经解决，农民终日辛勤劳作，仍不能使自己变得富裕，如何提高农民收入，在农村实现小康，是摆在党和国家面前的严峻课题；(2)越来越多的农民进城务工、经商，如何处理他们承包的农地已成为现阶段不容回避的问题。
现阶段中国农地制度始终没有解决的问题是：(1)人口的自然变动和稳定农地承包经营权之间的内在冲突；(2)农地产权界定不明晰，农户的利益经常受到侵犯。农地制度中出现的新问题是：农地征用成本越来越高，很多地方酿成了农民对抗开发商、政府的血案，现行的农地征用制度已难以维持。
上述问题要求现阶段中国农地制度进行局部的调整和创新，农地产权交易市场的建设和农地征用制度的改革已是大势所趋。
(二)制度变迁的主体分析
建国以来，中国农地制度变迁具有典型的强制性变迁特征，政府在农地制度变迁中起了主导作用。现阶段，政府在维持农地制度的现状还是局部调整农地制度(尤其是农地征用制度)上处境尴尬。
从使全社会总产出最大化的目的来看，政府有调整农地制度的动力和激励。明晰农地产权、建立农地产权交易市场和改革已遭社会各界诟病的农地征用制度，一方面能够发展农村经济，提高农民的收入水平，为城市经济提供广阔的发展空间和发展动力，从而为本世纪末全面建设小康社会目标的实现打下坚实的基础；另一方面，这些措施的实施能够赢得广大农民的拥护和社会各界的赞扬，从而能极大地提升政府的声誉。
但是从统治者租金最大化的目的来看，政府又希望维持农地制度的现状。农地产权明晰和农地征用制度改革的必然结局是：政府再也不能像以前那样顺利、廉价地从农民手中获得土地。在土地收入是很多地方财政支柱和房地产业是很多地方经济增长火车头的局面下⑩，如果不能顺利、廉价地从农民手中获得土地，原有的财政和经济增长就不能维持。这是任何一届政府在自己的任期内都不希望看到的局面。
(三)“路径依赖”分析
实行家庭联产承包责任制后，农民生产生活的积极性大大地提高了，极大地促进了农村生产力的发展。现阶段，虽然家庭联产承包责任制遇到了一些问题，但是它自身也在不断地加以调整和完善，向着保护农户私有产权和提高绩效的方向发展。
1984年中央决定将土地承包期从原定的三年延长到十五年。从此，形成了以集体所有、家庭承包经营、稳定土地承包关系的农村土地制度。1986年4月通过的《民法通则》规定，“承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。”随后，6月份通过的《土地管理法》，第一次对农村土地的所有权和使用权作出了具体规定，在法律上结束了农村土地“三级所有”的制度。1992年《农业法》中，明确规定了承包经营者享有的权利和义务。针对第一轮15年承包期即将先后到期的情况，同年中央提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的承包期可以更长。”1998年8月对《土地管理法》作了第二次修订，将“土地承包经营期限为三十年”上升为法律规范。另一重要修改是间接地明确了行使村农民集体所有的权力机构是村民会议或村民代表会议。2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，对农村土地集体所有权的行使方式、农村土地制度的核心、家庭承包方式和其他承包方式的区别、争议解决机制等诸多方面做出了较系统的法律规定。
三、现阶段中国农地制度的改革方向
关于现阶段中国农地制度的改革方向，理论界主要提出了三种主张：(1)主张稳定和完善家庭承包责任制；(2)主张土地归国家所有，农民永佃；(3)主张土地私有化。基于现阶段中国农地制度变迁的内在逻辑，本人认为，现阶段中国农地制度的改革方向只能是稳定和完善家庭承包责任制。
(一)对农地私有化和农地国有化观点的批驳
主张农地私有化的理由是：农村土地实行私有化之后，明晰了农地的产权，农民对土地拥有完全的占有、使用、收益和处分的权利。农民所拥有的农地产权将不再是残缺的，同时土地私有制有利于土地的流转，从而可以通过市场机制将土地配置到效率最高的用途上去，以实现土地的规模经营。(11)
这一主张的错误是：(1)理论上认为私有产权制度比公有产权制度更有效率。这一认识源于阿尔钦、德姆塞茨、张五常等人，他们把产权分为国有产权、共有产权和私有产权三种，认为国有产权和共有产权的交易成本高，私有产权的交易成本低，所以完全私有的产权制度是唯一有效率的产权制度形式。这一理论的错误是显而易见的。从具体的产权制度安排来看，只要解决好对代理人的监督、激励问题，公有制产权制度同样有效率，甚至比私有产权制度更有效率；从私有产权制度本身来看，它本身存在缺陷。巴泽尔(1997)就曾经对“盲目自由化”的倾向进行了尖锐的批评，他认为在现实中完全清晰地界定私有产权是不可能的。(2)完全忽视中国国情，看不到农地私有化的严重后果。在农民没有任何社会保障的条件下，农地私有化的必然后果是土地的兼并和集中，丧失土地的农民失去了土地这一基本的生存保障，就可能成为社会动荡的根源。菲律宾、印尼、拉美等国有前车之鉴。
主张农地归国家所有、农民永佃的理由是：集体土地产权制度在土地使用、土地收益以及土地处分等方面的权利受到了国家的种种限制，因而目前现行的农村土地产权制度是虚无的，实行农村土地国有化只是为其“正名”而已。而且实行农村土地国有化之后，可以实行“永佃制”的土地使用制度，以克服土地利用的无政府状态，有利于促进农民对土地进行长期投资，有利于土地的高效利用。(12)
这一主张的错误是：(1)“农地国有、农民永佃”虽然可以解决农地经营权的稳定问题，但是这一制度同样不能将农地经营从保障为主的桎梏中解脱出来，因而在这种制度框架内仍不能实现农地的规模经营和农地的高效利用。(2)忽视国有化的弊端和可能带来的新问题。农地国有化后，国家不可能亲自行使所有权，只能委托其他主体代为行使，这就比现行的农地制度多出了一块委托代理费用。另外，农地国有化有可能造成所有权的滥用。在农地所有权归集体的情况下，各级人民政府就是违法乱占滥用农地的主角，一旦农地所有权归政府，农地流失的速度有可能会加快。
(二)现阶段中国农地制度的改革方向只能是稳定和完善家庭承包责任制
基于上述分析，现阶段中国农地制度的改革方向只能是稳定和完善家庭承包责任制：(1)现阶段中国农地制度环境产生了稳定和调整农地制度的矛盾要求，但稳定是主流。在农村社会保障缺失和人地关系的紧张局面不能从根本上得到解决的情况下，农地的保障功能是第一位的，而农地集体所有制正是为这种保障提供了可靠的制度保证。家庭经营尽管存在种种缺陷，但是农业的自然再生产和经济再生产的特性，以及家庭经营的激励充分和无需监督的特点，决定了家庭经营在农业生产中是任何其他组织形式所不能完全替代的，在现阶段，它仍然具有生命力。农地经营规模过于细化和农地利用效率低的问题可以通过提高农地经营的组织化程度，如建立农业经营的社会化服务体系和建立农业产业化组织来解决，不必非要触动现行农地制度的基本框架。(2)家庭承包责任制已经有过历史的辉煌，现阶段仍在朝着改善绩效的方向调整，自身在不断强化。(3)中国走的是渐进式改革道路，农地制度改革不能脱离中国总体经济的改革轨道，在其他相关制度条件尚不成熟的条件下，农地制度改革单兵突进的必然后果，要么是制度创新代理的收益被其他相关滞后的制度所抵消，要么是新制度的夭折。
四、完善现阶段中国农地制度的建议
(一)外部制度的重构
1.建立健全农村社会化服务体系
解决小生产对大市场的难题和农地的低效利用的关键是建立健全农村社会化服务体系。农村社会化服务体系通过将农业再生产诸环节被分割的内在联系以市场为纽带重新连接起来，引导分散的农户小生产参与整个系统的分工和协作，从而极大地提高了家庭经营的组织化程度，降低了农户的市场风险和市场交易成本，保证了农户获得其应得的市场利益，因而成为现阶段解决农户小生产和大市场矛盾、提高农地利用效率的根本制度选择。
目前我国农村社会化服务体系存在的根本问题是这些机构没有与农户结成利益共同体，另外这些机构条块分割，各自为营，势力薄弱，不能承担起为农户提供产前、产中和产后全方位服务的重任。解决这一问题的办法可以借鉴日本等国的经验，由政府出面，自上而下地建立类似日本农协的机构，政府对农业、农民的扶助支持政策主要通过农协来进行，农协对内以服务为主，对外则要赢利，与其他市场主体平等地参与市场交易和竞争，这就从制度层面上解决了小生产如何服务大市场的难题。
2.建立健全多层次的农村社会保障体系
首先，中央政府必须对中国农村社会保障工作强力介入，履行其应当承担的职责。就中国目前农村社会保障的实际状况来看，当前中央政府首要的工作是要在农村建立和实施养老保险和医疗保险这两种强制性的社会保障项目，并承担起相应的出资责任。从现实情况来看，在中国农村建立一种强制性的社会保障项目的条件已经具备，财力不足不应成为中央政府不作为的理由。其次，要建立社区合作组织，增强其经济能力，促进其社会保障功能的发挥。要按照现代合作经济的组织原则重新建立合作社。在设置形式上促进投资主体的多元化，增强实力；在合作社内部引进竞争与激励因素，提高组织效率；打破社区合作经济组织的社区封闭性，促使其向开放性、流动性方向转化。只有社区合作经济组织的经济能力得到增强，其社区保障功能才能真正得以发挥。
3.改革现有的户籍管理制度和用工制度
现有的户籍管理制度和用工制度实质就是对农村居民的歧视和限制，保证城市居民的优先发展权，这与社会进步的要求和当前中国经济社会发展形势的要求是格格不入的。当前，赋予农村居民和城市居民平等的自由迁徙权和工作权，改革现有的户籍管理制度和用工制度不仅必要而且迫切。这是解决“三农问题”的需要，也是从根本上解决人地紧张关系，实现农地经营从保障型向赢利型转变，提高农地经营效率的需要。
4.改革现有的农村教育投入体制
当前，农村义务教育投入主要由乡镇负担，中央、省、县级政府的投入所占的份额极低。(13) 这种投入结构造成农村义务教育投入严重不足，农民负担沉重。人是生产力中最具决定性的因素，农村教育的落后势必会从根基上损害农村的自我发展能力。当前农村教育中出现的问题应引起我们的高度重视。
解决农民子女的教育问题，关键是要加大中央和省级政府对农村义务教育的投入。这部分投入应主要由中央和省级财政来承担，不能往下推压。对财政困难的地区要加大中央和省级财政转移支付的力度。使全体国民都能接受义务教育是任何政府都义不容辞的责任。
(二)内部制度的完善
1.明晰农地所有权
农地所有权不明晰主要表现为：一是集体土地所有权虚化。我国《宪法》中明文规定农村土地归集体组织所有，但在现实生活中，土地所有权的绝大部分均由国家行使与掌握，农村集体土地所有权处于名存实亡的状态之中。二是集体土地所有权缺乏明确的组织载体。我国《民法通则》中规定农村土地所有权归属行政村，而《土地管理法》中却规定农村土地所有权属于合作经济组织。三是集体土地所有权行使过程中代理人内部控制问题严重。
明晰农地所有权首先要求国家将攫取的本不属于自己的部分农地所有权利归还给集体，确立集体的农地所有者主体地位，这是杜绝行政权力干预农地产权的根本制度措施；其次要求统一现行法律，明确规定农地所有权究竟归哪一级农村集体组织行使，使农地所有权真正有人行使；再次要求完善农地所有权的行使方式，做到民主决策，真正维护农户的利益。
2.明确农地承包经营权的性质，细化农地承包经营权的内容
现行农地制度下的农地承包经营权到底是债权还是物权，理论界存在争论，现实的情况是农地承包经营权在朝着物权的方向发展。但是这种发展方向需要法律制度予以明确的确认。农地承包经营权的性质不明，围绕农地承包经营权的经济关系便不明确，相关经济主体的行为便没有法律依据，其权益无从保障。实践的发展要求法律制度对农地承包经营权的物权性质加以明确的确认。细化农地承包经营权的内容是：严格界定使用权，使其成为使用权收益的接受和责任主体；规范收益权，无论是占有土地，还是使用土地，都要求在经济上得以实现；明确处分权，使土地使用者(或承包者)具有有限的处分权，如农地永久性转让、中短期出租、抵押、入股、拍卖、租赁、再承包、赠予、买断经营等；增设抵押权、发展权、开发权、占有权并使之与收益权相结合，以完善农地承包经营权结构。农地承包经营权性质的明确和内容的细化有助于从根本上理顺国家、集体和农户的关系，维护农户的合法权益。
3.积极培育农村土地市场，促进农地承包经营权的合理流转
现阶段中国农地制度的资源配置机制必须逐步转到以市场为主配置农地资源的轨道上来，这是市场经济的要求，也是优化农地资源配置的要求。在农地承包经营权成为农地市场流转核心的情况下，现阶段中国农地市场的培育和发展必须以农地使用权的二级市场为中心来进行。为此一要建立农地承包经营权的交易场所、机构等交易载体以及为农地承包经营权交易服务的资产评估机构、土地融资公司等中介服务组织，使农地承包经营权交易能够真正运作起来；二要为农地承包经营权流动创造流动载体(如财产权凭证、土地证券、土地使用权证等可流动、可收藏的载体等)以便于交易；三要建立和健全相关的法律、法规，使农地承包经营权的交易有章可循。
4.改革现行的农地征用制度，建立兼顾国家、集体和农户三方利益的合理的农地征用制度
现行农地征用制度的改革方向是建设非农用地有形交易市场，主要依靠经济机制实现供需对接。为此要：(1)严格区分公益性和经营性用地，提高征地补偿标准。除直接服务于社会公益事业的建设项目用地由政府出面采取行政性的征地行为外，其余的建设项目征地应进入市场范围，由土地使用者和农民集体土地所有者按市场规则和程序对等谈判。即使是行政性征地，补偿也应该按照市场价格来进行。另外，补偿形式也要多样化，可以通过解决失地农户的就业或社会保障等方式来补偿，以改变目前单一的货币补偿造成失地农户无法安置的局面。(2)建立独立的土地征收和征用委员会，解决土地征收和征用过程中的争议。发达国家普遍建立了独立的土地征收和征用委员会，作为土地征收者与土地所有者之外的第三方机构，负责受理、裁判双方的争议，以保证土地征收的合法性和公平性。我国也应该设立类似的机构，作为独立的第三方，负责受理和裁决土地征收、征用过程中出现的争议，这是保证土地征收、征用正常进行的重要保证。
注释：
①1983年10月，中央通知实行政社分设，结束了农村的人民公社制度，标志着家庭承包责任制在全国范围内的正式建立。
②本文所指的环境包括一国的资源禀赋条件、生产需求和制度环境。
③参见科斯等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社，1994年版。
④《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社，1972年版，第25～26页。
⑤《马克思恩格斯选集》第二卷，人民出版社，1972年版，第83页。
⑥“国家的存在是经济增长的关键，但是，国家也是人为经济衰退的根源”，参见North and Thomas,1981.Structure and Change in Economy History.W.W.Norton & Company Inc:20。
⑦资料来源：国土资源部公布的《2003年中国国土资源公报》，国土资源部网站，2004年3月。
⑧资料来源：《中国统计年鉴2003》，中国统计出版社，2003年版，第93页。
⑨见《毛泽东选集》四卷本，人民出版社，1966年版，第1078页。
⑩很多学者已经对长江三角洲地区经济增长过分依赖房地产的状况发出了警告。
(11)这一观点的代表人物有蔡继明、张振斌、陈东琪、李慧勇、李永民、杨小凯等。
(12)这一观点的代表人物有赵美玲、康晓光、魏正果、杨勋、孙自铎、张海渔等。
(13)据国务院发展研究中心调查，现在农村义务教育的经费中央只负担2％，省、地两级负担11％，县级负担9％，78％的经费要由乡镇这一级来负担。
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