我国环境保护投资效率问题研究，本文主要内容关键词为：环境保护论文,效率论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国环境保护投资效率现状分析
从1972年全球人类环境会议召开后，我国逐渐重视环境保护工作，对环境保护的投资总量逐年增加，环境保护投资额占同期GDP和固定资产投资的比例也呈波动上升趋势(见表l和图1)，但治理污染的效果并不是很理想(见表2)。
在表2中，从1998年以来，我国每亿元GDP所产生的工业固体废弃物产生量从1998年的0.9486万吨/亿元下降到2007年的0.7039万吨/亿元，降幅不明显，而每亿元GDP所产生的工业废气排放量却由1998年的1.4360亿标立方米/亿元上升到2007年的1.5556亿标立方米/亿元，反而有所增长。由此可见，我国环境保护投资所取得的治污效果相对于其自身的增长速度不成比例，环境保护投资效率总体偏低。
二、我国环境保护投资效率的实证检验
本文在对孙冬煜(2001)[1]所构造的“环境保护投资优先增长模型”的假设条件进行适度修正的基础上，结合我国实际情况及近年统计数据，对我国环境保护投资效率进行计量检验。由模型可知，如果环境保护投资增长速度快于经济增长速度，即i/g>1，环境保护投资在正常的运行效率下，就应有g>Ω。因此，可以通过比较g(GDP增长率)和Ω(治理后污染排放量变动率)的大小，来评价环境保护投资效率的高低。理论上讲，在环境保护投资运行具有相当效率的前提下，Ω越接近于0或者为负，表明环境保护投资的运行效率越高。
(一)环境保护投资效率的计量检验
数据来源说明：GDP数据来源于1999-2008年《中国统计年鉴》，环境保护投资、工业废水排放量、工业废气排放总量、生活污水排放量、工业固体废弃物产生量等数据来源于1999-2008年《中国环境统计年鉴》、《全国环境统计公报》。
利用Eviews统计软件，分别计算出1998-2007年我国环境保护投资(EPE)和GDP的环比增长速度。
同理，求出1998-2007年环境保护投资平均每年的增长速度i=18.30％。
代入数据可得到：i/g=18.30％/12.35％=1.48。可见，从1998年到2007年，我国环境保护投资的增长速度远远快于GDP，几乎是GDP增长速度的1.5倍。
(二)实证结果分析
我们引入1998-2007年我国主要污染物的排放量(如图2)来对实证结果进行分析。
图2 我国污染物排放量摆动趋势(1998-2007)
我国主要的污染物中，除工业废水的排放量在1999年、2000年略有下降外，其他年份污染物的排放量均呈现持续上升态势。工业废水的排放量虽然出现了短暂的下降过程，但是，其绝对量却从1998年的200亿吨上升到了2007年的247亿吨，增加了23.5％，平均每年增长速度为2.37％；工业固体废物的产生量呈现持续上升的趋势，从1998年的80068万吨上升到了2007年的175632万吨，上升幅度为119.35％，平均每年增长速度为9.12％；工业废气的排放量的上升幅度最大，从1998年的121203亿标立方米上升到了2007年的388169亿标立方米，上升幅度为220.26％，平均每年增长速度为13.81％；生活污水排放量也明显上升，从1998年的195亿吨上升到了2007年的310亿吨，上升幅度为58.97％，平均每年增长幅度为5.28％。
由此可见，我国环境保护的实际情况和“环境保护投资优先增长模型”的理论结果是不相符的。增长速度几乎是GDP增长速度1.5倍的环境保护投资并没有控制住我国污染物的排放量。从总体上看，我国的污染物排放量是呈逐年上升趋势，且上升幅度比较大，其中工业废气的排放平均年增长率达13.81％，大于我国平均每年12.35％的经济增长率。因此，可以判断，我国环境保护投资的运行效率总体低下。虽然每年我国环境保护投资的总量是不断增加的，但由于种种原因，相对于其自身的高速增长，环境保护投资所取得的污染治理效果并不显著。
根据对我国近年环境保护投资效率的宏微观分析，可以看出，目前我国环保投资效率低下是由投资工作缺乏有效监管、污染治理设施建设和运行效率低、环保资金投向不合理、投资主体过于单一、缺乏良好市场竞争机制、污染治理专业化程度低等因素综合引起的。世界上一些发达国家的环境保护投资工作起步较早，实践中取得的经验对我国环保投资工作的有效开展，环保投资效率的不断提高有很好的借鉴作用。
三、发达国家环境保护投资的发展经验对我国的启示
(一)合理划分各环境保护投资主体的事权，充分体现“污染者付费”原则
随着市场经济体制的建立，我国政府、企业、个人之间的环境保护事权应重新分配，政府的作用应逐步减弱，而企业、个人的作用应得到加强。美国环境保护投资的主体分为联邦政府、州和地方政府以及企业和私人投资，在不同的环境保护领域，其投资主体是不同的。在环境基础设施建设领域，20世纪80年代以前投资主体是联邦和州政府。此后，政府投资比例逐步下降，鼓励私人投资公共环境设施；企业污染防治费用，基本上全部由企业自我承担，较好地体现了“污染者付费”原则。而在瑞士，来自于企业和个人的环境保护资金占了投资总量的2/3，使企业和个人在环境保护中的事权得到切实的体现。合理划分各环境保护投资主体的事权，有利于减轻政府的财政负担，将更多精力放在对环境保护投资的宏观管理上；“污染者付费”原则不仅使制造污染的企业和个人切实负起了相应的污染治理责任，而且有效地引导消费者购买对环境有益的商品，促使产品结构向有利于资源、环境的方向转化，从而在总体上有利于环境保护投资效率的提高。
(二)环境保护投资方向重在“治本”
环境保护投资应从“末端治理”转向以预防为主和清洁生产上来，以“治本”为主。清洁生产是对生产过程与产品采取整体预防性的环境策略，需要强大的技术支持。所以，环境保护投资必须对环境技术的研究与开发有所倾斜。世界上许多发达国家在发展过程中，一直对环境污染的预防及清洁生产予以高度重视。美国在1988年EPA中就规定成立了预防污染办公室，组织专家对各行业进行调查，并对如何进行清洁生产进行具体指导。1990年8月美国国会通过了《污染预防法》，申明：“国会宣布对污染应尽可能地实行预防和污染源削减是美国的国策；对不能预防的污染，应尽可能地以对环境安全的方式使之再循环；对不能预防或再循环的污染，应尽可能地以对环境安全的方式处理。处置或以其他方式向环境排放污染，只能作为最后一种方式使用，并且应以对环境安全的方式进行”。同时，要求在所有环境保护项目预算中必须留取2％作为污染预防基金，用来建立污染预防示范工程及科学研究等工作。
(三)建立环境保护开支账户
环境保护开支账户可以衡量经济活动对环境负面影响的社会反应程度，衡量各个部门为避免和限制环境冲击所支付的社会成本。建立账户后，就能比较准确地量化环境保护费用给财政造成的负担，在一定范围内通过比较环境保护支出与经济活动获得的利益，为环境、经济的决策提供支持。在加拿大，环境保护开支账户是资源账户体系的一个分支，其范围包括发生在污染治理和控制、生态环境恢复、环境评价、环境监视、环境审计等方面的费用。环境保护开支账户能够清楚地显示对与环境保护有关的商品生产和服务的最终需求以及中间消费的结构与特征。我国也应开始着手这方面的研究和实践，提高环境保护资金的使用效率。
(四)加强环境保护投资政策中经济手段的运用
由于环境具有经济外部性，污染者一般都不会自觉进行环境保护投资。所以，各国政府对环境保护投资最初都采取“命令控制”的直接管制。历史经验表明，尽管“命令控制”手段在许多情况下发挥了作用，但其实施的成本费用经常远高于预期。因此，从20世纪80年代后期开始，各国政府开始将注意力转移到设计和实施更多的包含经济手段的环境政策上来。如征收环境税政策，能够促使排污者自觉采取防污、治污措施，是常见的经济手段。荷兰早在1970年就制定了《地表水污染法》，由水资源管理部门对产生有机污染的单位征收排污税。法国1985年开始实施“大气污染附加税”，规定对电功率在50MW以上的烧煤装置征收SO[，2]排放税。荷兰、瑞典、奥地利则对SO[，2]、H[，2]S、NOx 等征收“大气污染附加税”。环境税的征收对改善环境作用十分显著，如瑞典的NOx税的征收，使1992年NOx的实际排放量减少30％～40％，大大超过预期的20％～30％的减少水平。发达国家的经验表明，环境税不仅是政府有效治理环境、筹集资金、增加环境保护投入的重要手段，而且在经济和社会活动中还能控制不合理的生产和开发行为，最大限度地利用环境资源，减少污染。[2]
(五)发挥法律的强制作用
环境立法是美国管理环境、保护投资的最主要手段。从20世纪70年代起，美国国会对环境保护各个领域的立法就有20多项。法律对执法部门提出具体的要求和授权，明确有关联邦行政部门的环境保护要求，并通过执行具体的实施计划满足这些要求。同时，国会每年也通过立法批准行政当局的预算。这部分由联邦税收中通过执行联邦预算并直接用于环境保护的投资接近全国环境保护总费用的30％。从20世纪80年代起，美国开始执行严格的环境保护法规，并对已经污染且危险性超过标准的污染地点开展全面的治理，从环境治理的付费方法和环境治理的责任作出了详尽的规定。法律的强制性可以确保政府在执行环境保护上的政策力度，使政府确立的“使用者和污染者付费”原则得以贯彻执行，有利于根除环境污染的源头。同时，法律的相对稳定性能够确保政府对环境保护投资的持续性和治理资金的稳定性，有效防止治理环境的短期性和非连续性，促进环境保护投资效率的提高。
四、提高环境保护投资效率的政策建议
(一)加强对环境保护资金和设施的有效监管
1.加强对环境保护资金使用的监管
有关部门不仅要对环境保护资金进行跟踪管理，保证其专款专用，而且对环境保护项目的投资建设要严格执行专业化前期可行性论证和后期评价程序，对环境保护设施和项目的建设要重点推行法人责任制、代建制、招投标制和工程监理制，严格合同管理，确保工程质量，降低工程造价。尽快建立科学规范的环境保护投资效益评价体系，对环境保护建设项目引入投入产出的经济核算机制。建立政府环境保护财政预核算制度，即在中央和地方财政支出预算科目中，逐步建立环境保护财政支出预核算科目，对投入产出和投资效率进行核算。
2.加强对企业污染治理设施运行的管理
一是要建立健全环境保护设施运行的监督管理制度，加强对擅自停转治污设施企业的经济惩罚措施。二是要加强环境保护部门对企业的监督检查工作力度，对企业污染物排放实施动态监测。三是要按照现代企业制度的要求，建立治污企业的运行机制，增强企业活力，把设施运行费用降低到最低水平，使环境保护资金发挥出最大效益。
(二)发挥经济手段在提升环境保护投资效率中的作用
1.改革环境保护基础设施管理中价格与税收政策
(1)改革排污收费制度，提高排污收费标准。通过提高排污收费标准，激励企业提高对治污设施的利用效率。除通过强化管理，切实做到依法、足额、全面征收排污费外，还要按照收费标准略高于治理成本的原则，提高现有的排污收费标准。具体的实施步骤是：第一步，使排污收费等于环境保护设施运行费用；第二步，使排污收费等于环境保护设施的购置加运行费用；第三步，使排污收费高于环境保护设施的购置费加运行费用，使企业从自身经济利益出发，提高环境保护投资的效率。[3]上述改革思路已获得政府部门的肯定，但真正落实尚需时日。有关部门应加快相关工作的研究，使这些改革措施早日出台。
(2)对企业环境保护设备投资给予税收抵免、税前还贷、加速折旧等多种间接优惠政策。通过优惠政策刺激企业积极进行环境保护设施投资。除对废物利用给予直接税收减免外，应允许企业对生产经营过程中使用的无污染或减少污染的机器设备，如无公害的生产设备、特定基础材料、产业结构改善用设备等实行加速折旧制度。这样，不但可以将污染尽可能地遏制在萌芽状态，还能鼓励企业积极开发先进技术，加速设备的更新换代。
2.调整环境保护投资投向结构
环境保护投资要实现从“末端治理”向全过程管理的转化，注重用先进的科学技术支持清洁生产的发展。着重投资于清洁生产、清洁技术，促进企业从产品开发、原料选择、工艺设计、技术进步和生产管理等诸多环节将工业污染消除在生产过程之前和之中。在有关部门对节能、降耗、减污等清洁生产关键技术进行筛选评估过程中，要将有指导意义和推广价值的清洁生产科研项目优先列入国家、地方及行业的重点科研计划；对清洁生产研制及开发过程所需短缺资金，要优先从科技发展基金和环境保护科技基金中立项，予以贷款支持。此外，对一切有利于清洁生产活动的新技术开发、实用技术推广，可采取免收各种技术转让费、评估费等中介费用；企业研究开发清洁生产技术所发生的各种费用，可不受比例限制，计入管理费用。
3.加快环境保护产业的发展
国家和地方各有关部门应认真贯彻《国务院办公厅转发国务院环境保护委员会关于积极发展环境保护产业若干意见的通知》。制定优惠政策，进一步提高环境保护产品和环境工程的质量和技术水平，对有能力生产性能先进可靠、经济高效的环境保护产品的企业，在固定资产投资等方面优先予以扶持，促进环境保护产业形成规模。同时，加快建立和完善激励环境保护产业自我发展的经济政策体系和利益激励机制，及早形成统一开发和竞争有序的环境保护产业市场。
4.建立和发展国家环境保护基金
对环境保护投资进行基金制管理，多方面筹集资金，并以信用形式分配和使用到环境保护工作中，从而在保证环境保护投资来源的同时，使污染治理由分散治理向集中控制转化，实现投资的规模经济，提高投资效率。环境保护基金由专门机构管理，以贷款形式分配使用，在保证环境保护资金使用的情况下可以拆借。基金实行较低利率，对于项目完成较好的贷款，可以豁免部分本息。为了更多地筹集环境保护资金，可采取由国家财政预算内给予一定的定额拨款；吸收和接受世界银行等国际组织与外国政府、机构的贷款和赠款；把企业的部分排污收费集中安排使用；发行环境保护债券；接受国内外人士的捐赠等。基金主要应以补贴或投资的方式，用于跨省、市的综合治理项目，重点污染的江、河、湖、海和城市，中央示范工程项目，中央大中型企业的污染治理以及重大环境科学应用技术的推广项目等。
5.建立环境税收制度，全面实施有害环境的产品税或间接税
实施环境税是一项复杂的系统工程，需要针对我国的实际情况，分期、分批地逐步加以推行。我国可先在氟氯烃、含铅汽油、含磷洗涤剂、二氧化硫、生活污水、生活垃圾等方面制定专门的环境税收政策，通过试点，逐步向全国加以推广。
(三)促进环境保护投资主体多元化、投资渠道和投资方式多样化
在环境保护投资领域，除政府外，多元化的投资主体还应该包括本国企业、社会公众和国外投资主体。各投资主体的投资方式可以是直接的或间接的，亦可以直接、间接共用。在事权分配上，对于城市环境保护基础设施建设等公益性环境保护领域，应主要由政府投资和负责，政府应从多方位筹集资金，无偿投资，有效地提供高质量的环境公共物品和服务；而对于经营性环境保护产业的投资领域，政府可以逐渐放开主要发挥扶持和监管作用。挖掘市场机制在资金配置上的巨大潜力，实行公平竞争的市场准入政策，鼓励和吸引民间资本和外资进入，建立与市场经济相适应的环境保护投资和运营管理体制，实现环境保护投资主体多元化、运营主体企业化、运营管理市场化(如表3)。[4]
此外，为进一步拓展环境保护融资渠道，可以采用债券、股票、创业板块和BOT、ABS、TOT等新型资本市场融资方式。创新融资渠道不仅有助于环境保护资金的筹集，减轻政府财政压力，而且新型的项目融资模式能够有效避免环境保护公用事业机构运行的低效率。如在我国的城市环境基础设施建设和运营方面，可以推广BOT的公私合营模式，引进先进的项目管理方法和手段，有助于提高项目质量并加快建设进度，从而以更低的服务价格使社会公众受益。目前我国的新型项目融资模式运作还存在诸如操作不规范、政策法规不完善，以及投资风险过高等问题。因此，各级政府主管部门要全面认识各类项目融资模式的特点，通过形成有利于其推行的政策环境，积极稳步地推进项目试点，降低项目投资风险，并以此为契机形成多种社会资金、多种形式进入环境保护投资领域，保证环境保护资金供给和投资效率稳步提升的新局面。
(四)努力提高我国环境保护领域的技术水平
1.重视研究开发适合我国经济发展水平的环境保护实用技术和设备
环境保护投资效率的提高，要以技术进步为前提、以环境保护工艺水平和环境保护设备质量的不断提高为基础。因此，要增加对环境保护技术与设备开发研究方面的投入力度；要加强对经济实用性污染治理技术与设备的筛选、示范和推广工作，尽快普及与我国工业发展水平相适应的污染治理设施。
2.培养环境保护高级专业技术人才
人才是提高环境保护技术水平的根本动力，但目前我国该领域的专业人才比较匮乏。因此，政府应推行促进环境保护专业人才培养的教育政策，并努力促使企业培养、吸收环境保护专业的大、中专毕业生和环境保护技术人员及其他相关高级专业人才，不断提高环境保护产业队伍的专业技术水平。
3.加强对企业治污方案的评估和咨询服务
治污工程对技术和工艺的要求比较高，使用某项技术或设备之前，需要进行认真的技术经济评估和业务咨询，目前我国多数治污企业对这些专业技术缺乏了解。因此，环境保护部门应自行组建专业团队或鼓励社会专业咨询机构为企业进行咨询服务，提供技术支持，提高环境保护投资的科学性，并通过示范作用，促进企业评估治污方案的整体技术水平不断提高。
(五)运用法律手段保障环境保护投资效率
政府部门应加强环境保护投资方面的立法工作。借鉴发达国家环境保护投资方面的法律法规经验，使我国在该领域的法律体系以及发展水平尽快与国际接轨。制定环境保护投资项目产权及经营权转让的有关规则，规范项目进入、退出的条件及项目建设、运营、转让过程中有关各方的责、权、利关系和经营规则。根据不同环境保护项目、不同投资者的特点，设计灵活多样、清晰可行的投资方式，规范各种投资方式的投资条件和运作规程，使投资行为有法可依。制定投资额度与环境效益对应的各级标准，以法律法规形式规范政府、民间等不同投资主体的投资效率。
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