英国自然垄断产业企业所有制变革及其启示，本文主要内容关键词为：所有制论文,英国论文,启示论文,自然论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F401.1 文献标识码：A 文章编号：1004－4892（2002）01－0001－07
一、英国自然垄断产业的国有化
20世纪40年代末、50年代初，在英国自然垄断产业发生国有化有其特定的经济、政治原因。从经济背景看，在一些自然垄断产业中存在着一大批小规模的生产经营企业，难以取得规模经济效益。表1反映了在国有化前，英国的电力、煤气和自来水这三个自然垄断产业的分散经营情况。
表1 国有化前在英格兰、威尔士的电力、 煤气和自来水产业中的企业数量
资料来源：James Foreman-Peck,Robert Millward,1994:Public and Private Ownership of British Industry 1820-1990.Oxford University Press,p.280.
从表1可见，英国在国有化前，仅英格兰、威尔士这两个地区， 电力产业中就有565个企业从事发电、输配电力等经营活动； 而在煤气和自来水产业中，企业数都在1000个以上。从企业经营业务的构成看，如在电力产业中，大多数企业从事电力输送业务，相当一部分企业的销售额很小，产业集中度很低。根据有关资料，在1934年，400 多个企业的销售额总数仅占整个产业销售总额的10％。（注：Hannah,L,1979:"Electricity Before Nationalisation,"London:Macmillan,P.213.）这种极其分散的市场结构导致一系列问题：如相互分隔的狭小供应区域阻碍了发展高效的、大规模的网络系统；不同地区使用不同的电压，缺乏统一性；由于在各供应地域之间缺乏互通功能，各企业为适应高峰用电需要不得不各自增加电力供应容量。所有这些都表明，由于缺乏网络经济和规模经济，结果使电力运行成本居高不下，甚至上升。如在1924—1925年，电力输配成本占整个电力产业总成本的44％，而在1933—1934年，这个比率上升到60％。既然如此，为什么企业之间不进行必要的合并，以改变这种局面呢？其中一个主要原因是，地方政府企业数在整个电力产业总数中占60％以上，各地方政府出于本位主义，既不愿放弃对企业的控制权，更不愿放弃所属企业所创造的利润。这就使各企业在地方政府的支撑下，在具有自然垄断性的产业中处于小批量、高成本的低效率运作状态。在煤气、自来水等产业中也存在类似情况。因此，要在一国范围内获得规模经济，就必须实行产业集中，在整个产业中形成数家甚至一家大型企业。而要达到这一目的，如果只是通过市场机制让企业进行自愿合并，就会有一个漫长的过程，况且相当一部分企业受地方政府保护，以优胜劣汰为特征的竞争规律并不发生作用。这就需要借助中央政府的权力，运用法律进行强制性合并。这就是英国实行国有化的主要经济原因。
一个国家的经济体制改革首先需要有一定的经济基础，但这种经济条件只有与一定的政治力量相结合，才能使经济体制改革成为现实。推动英国国有化的政治原因就说明了这一点。1945年第二次世界大战刚结束，英国工党被选为执政党。英国工党把生产、分配和交换方式的所有制关系视为政治经济权力的基础。国有制能被用来控制资本主义制度对人民的剥削。（注：Stephen J.Bailey.1995:Public Sector Economics:Theory,Policy and Practice,Macmillan Press LTD,p.293.）根据当时的经济状况，工党认为，需要通过国家垄断才能提高经济效率。当时的工党领袖莫里森（Morrison）还认为垄断是一种理想的方式，因为这有利于实现规模经济，消除无效竞争。但他认为私人垄断是一种祸根，因为“私人垄断者具有谋取利润的强大刺激”。（注：Morrison H.1933:Socialisation and Transport,Constable,p.78-80.）而政府对国家垄断企业不要求追求利润最大化，但要求其严格地履行法定的义务。工党还十分重视经济计划，试图通过生产方式的公共所有制有计划地促进经济效率，并实现收入和财富的分配，而国家所有制则是实施经济计划的重要工具。
值得一提的是，虽然英国工党在国有化中发挥了特别重要的历史作用，但国有化并不是该党一党的主张。事实上，一些公共企业（如前中央电力局和伦敦客运局）是在1945年前保守党、自由党执政时建立的。许多具有不同政治背景的地方政府也建立了市政电力、煤气、自来水、交通等公共企业。从这一点看，国有化是一个多种党派的主张，它实际上是对在自然垄断产业中市场失败的一个探索性反应。
英国的国有化运动促使社会资源大量流向国有企业，国有化产业的资本密集水平显著提高。到50年代初，政府投资约占全英国投资的50％，而在政府投资中，国有化产业约占2／5，而且，这种势头一直保持不变，从二战结束到1980年间，国有化产业的投资在全国总投资的比重基本上保持在20％左右。经过几十年的持续发展，国家所有制企业在英国经济中的相对重要性不断提高。表2 便是国有企业在英国经济中所居重要地位的缩影。
表2 1979年英国的国有企业主要经济指标
资料来源：UK National Income and Expenditure (1984)
从构成看，国家所有制占主导地位的产业部门有：燃料、电力、交通、邮政、电信、自来水和钢铁等。除燃料和钢铁产业外，这些产业都属于自然垄断产业，对国民经济发展具有举足轻重的作用。英国国有化的一个重要成就是通过对这些自然垄断产业的集中，改变了原来小规模分散经营的局面，为实现规模经济奠定了基础，从而促进了经济发展和社会、政治稳定。
二、英国自然垄断产业的私有化
英国从二战结束后实行国有化政策到80年代初转向私有化政策，其中包含了相当复杂的政治经济原因。国有企业固有的一些弊端，如政府可以直接干涉企业的经营活动，企业缺乏决策权，政府把国有企业作为达到一定政治目标的工具，忽视企业的赢利性，导致不正常的财务状况等等，这些都可以说是引发私有化的诱因。但更为重要的是，在英国私有化前夕，又出现了新的情况，促使英国政府改革原有的管制体制。
英国从国有化到私有化的政策转移的原因，可以追溯到70年代中期所发生的高失业率和高通货膨胀率这两大并发症，它打破了人们对传统凯恩斯主义实行宏观调控，能达到供需总量平衡的信念。1976年国际货币基金组织强化了紧缩预算控制和贷款目标，这些都使国有产业所需要的财政补贴无法得到满足。同时，政府也没有足够的财力对国有自然垄断产业进行投资，结果使70年代的投资呈明显下降趋势。国有自然垄断产业不断增长的投资需求使政府力不从心，便觉得私有化对其很有吸引力。当时负责贸易和工业的国务大臣基思·约瑟夫（Keith Joseph）对美国在电信产业实行放松管制政策很感兴趣，使试图对英国的电信产业进行改革，但遇到的一个难题是如何设计一种制度安排，使国有自然垄断产业不需要财政部担保便能大规模融资。作为解决这一问题的一种途径，英国政府考虑向公众发行股票出售整个电信产业。电信产业实行私有化并取得成功后，其它自然垄断产业也相继采取了向公众出售国有企业股份的形式实行私有化。
在70年代末，英国的意识形态领域也发生了变化，这突出地反映在对政府干预的认识上。政府的经济目标是促进可持续的经济增长和提高人民的生活水平。为实现这一目标，需要对造成英国经济滞胀的微观经济进行改革，改革的思路是改进市场效率和增强经济的长期供给效能。而政府为增强供给效能的战略思路是使经济适应市场规律，这就要求扩大市场调节的范围，强化竞争机制。在市场经济中，政府干预的经济合理性是建立在效率标准上的。政府干预的必要性在于它能否补偿市场失败所造成的效率损失。效率与平等之间的替代关系意味着公共部门的增长是以牺牲经济增长为代价的。因此，公共部门的增长会最终导致生活水平增长缓慢。进一步说，如果存在一个庞大的政府，并按照自己的（而不是公众的）利益行动，那末，经济就会失去发展潜力。这种政府干预理论为英国政府采取“缩小政府边界”（rolling back the frontiers of the state）政策提供了基本理论。而英国的私有化便是这种理论的一次重大实践。
从英国十多年来的私有化实践看，英国私有化政策采取了三种主要形式：一是出售国有资产，主要形式是向社会公众发行股票以出售国有资产，实现国有资产从公共部门向私人部门的转移；二是放松政府管制，打破国家对产业垄断的格局，取消新企业进入产业的行政法规壁垒，这既可以在出售国有资产的情况下实现，也可以在不出售国有资产的情况下实现；三是通过特许投标、合同承包、鼓励私人部门提供可市场化的产品或服务，它不涉及资产所有权的转移。具体选择哪种私有化形式，这决定于政府的目标和产业特点等因素。
英国的私有化政策对英国公共部门的规模和经济实力产生了重大影响。英国国有企业在国民生产总值中所占的比重从1979年的7.8 ％下降到1986年的4.3％；从1979年以来， 国有产业的职工人数和比重逐年下降，1979年约有210万人在国有产业部门就业， 约占全英国总职工人数的8.1％，到1986年，其绝对数和相对数分别降至120万人和4.9％； 与之相应，私人部门的经济实力则大大增强。但从经济效率的角度看，英国实行私有化政策后，原来的国有企业效率有了较大幅度的提高。图A反映了9个最大国有企业（多数属于自然垄断产业）劳动生产率的总体发展趋势和作为比较的全英劳动生产率发展趋势情况：
图A 劳动生产率变化情况（注：资料来源：Bishop,M.and Thompson D.J.,1991:Privatization in the UK:Internal Organization and Firm Performance,Centre for Business Strategy Working Paper.London Business School.）
表3则反映了这9个国有企业在70年代和80年代的劳动生产率发展速度。
表3 劳动生产率年平均发展速度 （单位：％）
资料来源：Matthew Bishop and David Thompson,1993:" Privatization in the UK:Deregulatory Reform and Public Enterprise Performance",in V.V.Ramanadham (ed.).Privatization:A Global Perspective,London:Routledge.
从图A和表3不难发现：第一，在整个70年代，这9 个国有企业的总体劳动生产率增长速度低于全英劳动生产率的增长速度；第二，在80年代，全英劳动生产率的增长速度高于70年代水平，这被一些人称为“撒切尔夫人生产率奇迹”，（注：Kay.J.A.and Haskel.J.,1990:Mrs Thatcher's Economic Experiment:Lessons from the UK,Centre for Busiess Strategy Working Paper,London Business School.）但特别引人注目的是，这9个国有企业的劳动生产率增长速度尤其明显，从80年代中期后，其增长率就高于全英劳动生产率的增长率。
当然，劳动生产率的增长取决于多种因素，除了劳动力和资本投入及其两者的替换关系外，还受整个宏观环境、技术变化等因素的综合影响。但不能否认这样一个事实：英国在80年代对自然垄断产业实行私有化政策后，生产效率有了相当快的发展。而且，它促使原来的国有企业以顾客为导向，努力提高产品与服务质量，降低价格。如英国电信公司自1984年到1996年，其电话收费价格已降低50％左右。这就增加了消费者剩余，提高了社会分配效率。
三、英国企业所有制变革对我国自然垄断产业实行民营化改革的启示
英国自然垄断产业的国有化与私有化都有世界性影响，特别是自然垄断产业的私有化，不仅促进了西欧、日本等经济发达国家的私有化改革，而且对许多发展中国家也产生重要的影响，从而在20世纪80年代形成了一种私有化的浪潮。但无论是学术界还是实际部门，对“私有化”（Privatization）没有一个明确的定义。不少人认为，私有化就是非国有化（denationalisation），即把国有企业的资产出售给私人部门。产生这种观念的主要原因是，在英国等国家私有化的初始阶段，确实是以出售国有企业资产作为私有化的主要措施。但随着时间的推移，“私有化”具有更为广泛的含义。通常认为，各种经营活动由原来的公共部门转移到私人部门都属于私有化。（注：Richard Hemuning,Ali M Mansoor,1988:Privatization and Public Enterprises,International Monetary Fund,p.6.）有的甚至把运用竞争机制，以提高公共部门绩效的任何活动都称为私有化。（注：Simon Domberger,John Piggott,1994:"Privatization Policies and Public Enterprise:A Survery," in Matthew Bishop,John Kay,Colin Mayer (ed).Privatization & Economic Performance.Oxford University Press,p.32.）由前述英国私有化的政策实践看，私有化不仅包括把国有资产出售给私人部门，而且包括向社会公众发行股票；对一些自然垄断产业放松政府管制，引入竞争机制；通过特许投标、签订合同等形式鼓励私人企业提供公共服务等。因此，许多人把私有化也称为“民营化”。对我国来说，私有化是一个十分敏感的名词，而“民营化”已被普遍接受，所以，笔者主张更多地使用“民营化”一词，这并不影响对问题讨论的实质，而能避免一些麻烦。
事实上，我国对自然垄断产业的民营化改革已经起步，如近几年来，我国在电信、电力、铁路运输、管道燃气和自来水供应等自然垄断产业，已允许一些外资企业、国内民营企业进入，而且，随着我国自然垄断产业政府管制体制改革的深化，特别是我国加入WTO 后，我国在自然垄断产业实行民营化改革已是大势所趋。为促进这一重大改革的顺利进行，我们有必要借鉴英国等经济发达国家在自然垄断产业实行民营化改革的经验教训。其中，英国的改革对我国的启示是多方面的，限于篇幅，本文着重讨论以下三个主要方面：
第一，转变观念是自然垄断产业民营化改革的前提。英国自然垄断产业的企业所有制变革实践对此作出了很好的解释：在20世纪40年代末，英国执政党认为，在自然垄断产业需要通过国家垄断才能提高效率，因而在50年代出现了国有化运动；而在80年代，英国新的执政党则认为，国家垄断存在许多弊端，需要强化竞争机制，减少政府干预，更多地发挥市场机制的作用，体现在政策实践上，就是把自然垄断产业由公共部门转移到私营部门，即实行私有化改造。长期以来，我国在自然垄断产业实行政府垄断经营，这对许多人来说已成为思维定势，因此，要在我国自然垄断产业实行民营化改革，首先需要转变观念，根据我国的实际情况，正确评价民营经济在我国自然垄断产业中的积极作用及其实行民营化改革的客观必然性。
第二，民营化对自然垄断产业政府管制体制改革具有重要的促进作用。英国在自然垄断产业实行政府垄断经营期间，试图在政府与国有企业之间建立一种直接联系，表现为政府部长们对所属国有企业直接任命企业董事会成员，这就使企业董事会必然对政府部长负责，无条件地接受部长们的行政指令，企业管理者只能进行具体的操作性业务。这种政府与企业之间的特殊关系，实际上构成了以政企合一为特征的政府管制体制的基础。英国在自然垄断产业实行私有化后，原来的国有企业通过股份制改革成为私营企业，政府就不能用以前管理国有企业的办法去管理私营企业，这在客观上要求改革传统的政府管制体制，其改革的中心内容是，从根本上调整政府与企业间的关系，即把原来由政府直接干预企业经营活动的政企关系，调整为由政府间接控制企业主要经济活动的政企关系，也就是说把以政企合一为特征的政府管制体制改革成为以政企分离为特征的政府管制体制。进入20世纪90年代以来，我国也着手改革自然垄断产业的政府管制体制，但许多改革局限于中央与地方、部门与部门之间的利益调整，尚未真正形成政企分离的政府管制体制，其中一个重要原因就是政府与国有垄断经营企业之间还是一种“父子关系”。因此，根据英国的经验，我国实现政府管制体制实质性改革的一个重要政策思路，就是要放松进入管制，在自然垄断产业（特别是非自然垄断性业务领域）大胆引入民营经济，在近期内形成以国有经济为主，多种所有制并存的经营主体，以倒逼的方法，促使在我国自然垄断产业建立以政企分离为特征的新型政府管制体制。
第三，自然垄断产业实行民营化改革的关键是要促进竞争。英国自然垄断产业的政府管制体制改革具有两个显著特点：一是政府管制体制的重大改革几乎是与国有企业私有化相伴进行的；二是政府管制体制改革的主要目标、措施是通过竞争提高经济效率。因此，在英国便产生了一个颇具争论的问题，即英国政府管制体制重大改革的成效主要是来自私有化还是竞争？对此，一些学者从政治干预、财产权利和财务管理的角度来论证私有化对效率的促进作用。（注：Richard Hemming and Ali M.Mansoor.1988:Privatization and Public Enterprises,Washington,D.C.International Monetary Fund.）有的学者则认为，即使不考虑竞争因素，私有化也可能会提高效率。（注：Mattew Bishop.John kay.and Colin Mayer,1994:" Introduction:Privatization in Performance." In their edited.Privatization and Economic performance.Oxford UniversityPress.）一些学者还认为，私有化有利于提高对消费者的服务质量，私有化与竞争具有先天的共存性，政府对私人企业比国有企业更能有效地实施竞争政策，（注：Michael Beesley and Stephen Littlechild.1994:" Privatization:Principles,Problems,and Priorities,"Lloyds Bank Review.）等等。 但许多学者更强调竞争对经济效率的促进作用，认为竞争不仅在促进企业内部效率中发挥了一种刺激机制的作用，而且它在不完全信息的世界中发挥了一种信息发现机制，打破了信息的垄断，迫使企业按照边际成本或平均成本原则订价，以实现分配效率，从而促进了整个社会效率。如有的学认为，虽然不能简单地推论私人部门的效率总是高于国有部门的效率，但有足够的证据说明，竞争性环境能提高所有企业（私人企业或国有企业）的效率。不存在竞争对手的被管制私人企业有时会扭曲刺激机制，导致比直接受政府控制的国有企业更高的成本水平。他们的结论是：在竞争性环境下，私人企业具有较高的效率，但如果不存在竞争，被管制的私人企业效率并不一定高于国有企业，也可能会低于国有企业，因此，在不存在竞争的领域实行私有化容易产生有害的影响。（注：J.A.Kay and K.J.Thompson.1986:"Privatization:A Policy in Search of A Rationale," The Economic Journal 96:pp.18-32.）类似的观点是：从长期看，英国私有化运动的成功与否取决于竞争的最大范围与程度，如果不能实现竞争，就会丧失一个历史性的机会。（注：J.Moore.1983:Why Privatize?.HM Treasury.）所有制的变革（私有化）可能会促进生产效率，但没有理由认为它也会自动促进分配效率，因为分配效率是一个市场结构的函数，不是所有制的函数，私有化要促进分配效率就必须同时运用竞争政策以消除市场障碍。进一步说，迫使企业千方百计寻找机会取得更多的利润，以减少破产倒闭风险的刺激主要是来自竞争压力而不是所有制的变革，竞争是实现生产效率的更重要源泉。一些学者则认为，理论与实践都说明了经济效率最重要的影响力是竞争而不是企业的所有制形式。由于缺乏竞争导致国有企业低效率，并不能推断私有化是提高效率的灵丹妙药。私有化的经济合理性主要是以它能促使市场更具有竞争性或可竞争性这一假定为基础的，但事实上，没有证据能说明私有化本身就能刺激竞争。伴随私有化产生的竞争程度，主要取决于私有化的形式和有关的市场结构重组程度。把垄断企业简单地从公共部门转入私人部门丝毫不会刺激竞争，因为这没有影响市场结构。（注：Sephen J.Bailey.1995:Public Sector Economics:Theory,Policy and Practice,Macmillan Press LTD.pp.305-306.）一些学者认为，英国私有化的一大失败也恰恰在于：没有在电信、煤气、电力、自来水等重要产业中最大限度地抓住运用竞争机制的机会。许多私有化后建立的私人企业仍然拥有垄断特权，它们或是受到法律的保护，或是因为没有在私有化时将原有的国有企业划分为若干独立的业务单位，致使它们具有足够的垄断力量以排斥竞争对手。（注：Cento Veljanovski,1989:Privatization & Competition:A Market Prospetus,Billings & Sons limited,p.Vili-ix.）
综合上面的讨论，笔者认为，英国自然垄断产业私有化的最大贡献是，它客观上促进了政府管制体制改革，形成了政企分离的新体制，为在自然垄断产业运用竞争机制创造了制度环境。但经济效率最终来自于竞争，如果不充分发挥竞争机制的积极作用，单纯的私有化并不能提高自然垄断产业的经济效率。这给我国一个重要的启示：我国在自然垄断产业实行民营化改革不是根本目的，最重要的是通过民营化推动自然垄断产业政策管制体制改革，放松进入壁垒，尽可能发挥市场竞争机制的作用，以提高自然垄断产业的经济效率。
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