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中图分类号：D63；D601 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2009)06-0135-04
一、公共政策终结——服务行政在实践中的具体体现和要求
20世纪90年代以来，服务型政府研究在中国兴起，实践中从中央政府到各级地方政府都提出建立服务型政府的施政目标。服务型政府建设的兴起，是服务行政理念在实践中的成功运用。所谓服务行政是指在公民本位、社会本位理念的指导下，在民主法治的社会环境中，经法定程序组建起来的，以服务社会大众为宗旨并承担公共行政责任的社会治理模式。服务行政的本质特征在于其在社会治理活动中始终贯彻服务原则，始终以公共利益的增长为公共行政活动的根本目标，服务大众、依法行政、有限政府、责任政府、透明行政、引导行政等理念都是其基本的价值内涵。服务行政适应当代中国社会治理环境的变化，已经成为指导各级地方政府改革的目标。
社会治理模式的转变必然会对公共管理活动的各个方面产生巨大的影响。公共政策活动是公共管理活动的重要组成部分，自然会受到服务行政理念的影响。政策终结作为公共政策周期承上启下的一环，必然要对照服务行政的要求对自身作出合理的调整，即政策终结工作要符合服务行政的基本价值要求。“政策终结是政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种政治(或政策)行为。”[1]390政策终结可以节省资源、提高公民参与水平、缓解社会冲突等，这些也都符合服务行政的基本要求。重视并顺利地开展公共政策终结工作，可以加快推进服务型政府建设的步伐。因此，公共政策终结工作是服务行政理念在公共管理活动中的具体体现，也是服务行政对政府治理活动提出的基本要求。
二、服务行政视角下公共政策终结的价值标准和进步意义
(一)政策终结的价值标准
服务行政的根本目标是维护并促进公共利益的增长，即政府治理活动应促进社会发展，方便社会大众的生活。服务行政视角下的公共政策终结当然以维护公共利益作为自己的应然价值取向。概而言之，服务行政视角下政策终结的标准是：政策终结是否有利于维护公共利益，是否有利于公共利益的长远增长；具体的衡量标准是政策终结工作的开展应能够节约有限的社会资源、提高公民的政治参与水平、提升政府的治理能力等；最终实现在维护好公共利益的同时加快服务型政府的建设。
(二)政策终结的进步意义
1.贯彻服务行政的要求
“服务就是服务型社会治理模式中的核心价值。”[2]303服务行政的本质性特征就是公共管理活动的服务性。某种程度上说，“现代政府的实质是服务型政府”[3]198。随着政策终结工作的进行，那些不方便社会大众日常生活或损害社会大众利益的政策法规必将遭到终结；政策终结要经过法定的程序才能获得合法性承认，这将提高政府依法行政的水平；对超出政府职能范围、过分干预社会的政策法规进行终结也会使有限政府理念深入人心；通过政策终结中的政策评估过程，可以发现错误政策的责任者并追究相关决策者的责任，树立责任政府形象；通过引导公民参与政策终结，透视政策终结过程，可以使得公共管理活动向透明行政发展；在政策终结过程中，重视相关利益主体的利益并促使利益相关者之间进行协商，将一改过去的强制行政方式，逐步实现向引导型行政过渡。总之，政策终结工作的开展是服务行政理念在政府管理实践中的贯彻。
2.将有限社会资源服务于社会需求
在服务行政理念的指导下，开展政策终结工作可以将有限的社会资源用于满足社会日益增长的公共需求。任何一项公共政策的实施都必然要占用有限社会资源的一部分。通过政策终结工作的开展，及时清除过时、多余、损害公共利益的政策法规，可以减少政府维持政策运行所需的资源投入、失误决策所造成的资源浪费以及低效决策造成的资源的高消耗等。总之，政策终结可以节省有限社会资源，使有限社会资源真正服务于社会的公共需求。
3.使政策终结工作服务于社会公共利益的增长
开展政策终结工作，可以实现服务型政府促进公共利益增长的目标。在政策终结的进程中，通过政策评估和反馈，可以发现公共政策的缺陷、遗漏等，进而采取可行性的补救方案或重新制定新的政策，以保证新的政策能带来公共利益的持续增长。同时，在公民参与政策终结的过程中，政府可以清晰地知晓社会大众所期望的政策，可以保证政策终结后新制定的政策能服务于社会大众。
4.贯彻服务行政以缓解社会利益群体间的利益冲突程度
引导行政是服务型政府的基本理念，它要求政府通过多途径化解社会冲突，实现社会运行的有序。落实到政策终结工作中，就是要求政府在政策终结中要处理好不同利益相关者的利益关系，以实现不同社会群体间利益的融合。一般而言，公共政策就是政府对社会资源的权威性分配，它决定着不同社会利益群体在社会利益结构中的地位。在多元利益格局下，基于对有限社会资源的争夺，不同社会群体间的利益冲突是必然的。某项公共政策的存在，就是意味着该项政策的受益群体和受损群体的同时存在，意味着利益冲突的存在。政策终结的推动者要彻底地消除不同社会群体间的冲突是不可能的，但是，公共政策终结具有利益调整、整合的功能。通过政策终结及时地调整政策倾向，实现社会利益群体间暂时的利益均衡，缓解不同社会利益主体间的利益冲突是可能的。
5.提高公民参与水平以确保政策终结活动服务于民
政策终结工作的顺利进行，需要借助社会大众的力量。通过引导公民参与政策终结，既可使公民对政策终结有一个正确的认知和价值上的认同，也能依靠社会大众的支持加快政策终结进程。通过鼓励公民参与政策终结，必然激起公民的参与热情。同时，通过参与政策终结活动，也能使社会大众积累参与其他公共管理活动的经验。最为重要的是通过参与政策终结，社会大众可以向政府表达自身的利益诉求而确保政府的决策能够反映民意。公民参与政策终结，也可以对政策终结活动形成有效的外部监督，保证政策终结真正服务于民。
三、服务行政视角下政策终结存在的问题及原因分析
(一)存在的问题
1.服务行政视角下政策终结的任务量大但终结力量有限
由于决策体制不完善，部分公共政策常常脱离实际，缺乏民意支持，在政策执行过程中对公共利益造成巨大损害，有些公共政策甚至引发了一系列公共危机事件，导致政府需要及时终结的政策数量在不断上升。同时，由于政策的时效性或政府转型过程中的政策清除，导致需要及时终结的政策数量也在增多。然而，政府在政策终结上资源投入却很少，推动政策终结的力量有限，难以保证政策终结的顺利开展。
2.服务行政视角下政策终结障碍重重
政策终结意味着原有政策框架下的利益分配格局将会被打破，政策终结过程实际上就是利益相关者相互斗争的过程；在公共政策终结过程中，利益相关者都力图影响政府的决策以维护自身的利益。实践中，政策终结的推动者未能观察到终结工作背后所隐藏的复杂的利益关系，更重要的是不能处理好利益冲突问题，导致政策终结工作困难重重。政策的制定者、政策的受益者等社会力量都在政策终结的过程中向政策终结的推动者施加压力，使得政策终结工作不能有序进行而面临重重障碍。
3.服务型政府法治建设滞后导致政策终结的随意性
现阶段，我国的政策终结缺乏相关的法定程序，或是有一定的法定程序也不去遵循。政策终结的启动多是由政府官员个人推动的，带有强烈的个人主观意志的色彩，缺少稳定的、定期的政策终结制度，而且多是经由政府内部发文形式进行的，缺少民意调查、政策评估、发布公示等程序。程序的缺失，必然导致非程序性因素在公共政策终结中占主导地位，既减弱了政策终结的合法性，也不利于政府及其官员法治意识的提高。
4.政府服务效率低而造成政策终结的滞后性
公共管理活动中，政策终结工作总是表现出明显的滞后性。一方面，公共管理活动中，政策终结工作总是落后于社会环境的变化。另一方面，政策终结工作总是在政策执行出现重大失误，或是引起社会舆论的强烈反对时才启动的。同时，在政策终结的决策作出后，政策终结工作也不能立即展开或得到贯彻执行，往往要经历漫长的时间才得以完成。因此，政策终结的滞后性给社会造成了一些不必要的损失。
(二)原因分析
1.服务型政府的公民参与水平不高，决策体制仍然是自上而下的政策制定方式
由于政治制度的设计和我国的特殊国情，在实践中形成了自上而下的决策体制。纵向上，国家的重大决策都是由党中央和国务院作出的，下级政府的决策要服从上级政府的政策要求，各级地方政府的决策多是由上级党委和人民政府作出的；横向上，各级政府的决策权主要集中在党委和行政首长手中，其他党政官员不能真正地参与到决策活动中，而是游离于核心决策权之外。由于决策体制的制约，社会大众更是不能参与到决策活动中，当然也无法参与政策终结活动，制定的政策往往不能符合社会大众的根本利益，在执行过程中容易造成社会公共利益的损失，也违背了服务行政的服务大众的原则。
2.服务型政府法治意识淡薄导致政策终结法治建设滞后
各级政府在政策终结的过程中普遍缺乏统一、权威的规范性法律，在政策终结的实际操作中依据的多是地方性的政策文件或行政首长的命令，使得政策终结缺少权威性。同时，在行政立法中向来重视实体法建设，轻视程序法建设，导致多数的公共管理活动都不能依程序进行，为政策终结的随意性、不当的政策终结方式埋下了隐患。政策终结工作法制建设的滞后，导致政府及其官员的法治意识不能得到提高，不符合服务行政的依法行政原则。
3.服务行政对政策终结中利益补偿工作的不关注
政策终结的推动者未能认识到政策终结会导致政策的受益者面临利益流失的事实。如果政府在政策终结过程中不能及时地关注决策相关者的利益得失并做好利益补偿工作，受损的利益群体会基于自己的利益得失考虑，在政策终结过程中制造种种障碍。因为，“人们奋斗所争取的一切都和他们的利益有关。”[4]81同时，政府官员还没有真正树立服务行政的理念，还习惯于以强制命令的方式处理公共事务，没有认识到在政府行政环境日益多变、社会公共事务日益复杂的形势下通过协商方式解决公共事务的重要性，没有认识到利益协调能力在处理利益冲突时的重要性，显然违背了服务行政的引导行政原则。政府及其官员不能处理好政策终结过程中的利益协调问题，会给政策终结工作带来巨大压力。
4.服务型社会治理活动中缺乏公民参与，形成政策终结的封闭性
现阶段，政策终结多是在政府的主导下在政府内部进行的，缺乏开放性。社会大众无从知晓政策终结的相关信息，无法监督政策终结过程，当然也无法去参与政策终结活动。这样，一方面使得社会大众无法近距离透视政策终结，不能正确认知政策终结。另一方面，不能激发公民的参与热情，不能借助社会大众的力量去加强政策终结的支持力量。最后，由于政策终结脱离了民意，可能使得政策终结工作出错，最主要的是政策终结的封闭性违背了服务行政的透明原则。
5.政府未能深入贯彻服务行政理念，导致对政策终结的认知不足、关注不够
在公共政策活动中，政府及其官员主要关注的焦点是政策的制定与执行，很少会关注政策评估和反馈，政策终结更是不受重视。政府及其官员将大量精力投入到政策的制定与执行上，认为只有科学地制定政策、高效地执行政策才能使得公共政策的政策效应得到最大发挥。同时，政府及政府官员在公共决策活动中受理性主义决策模式的影响，认为作出的决策是深思熟虑的，没有终止的必要，自然不会重视政策终结工作。由于政策终结得不到应有的重视，政策终结便无法获得大部分政府官员的支持。同时，从社会大众到政府官员都普遍对公共政策终结存在着认知上的不足，主要表现为：认为政策终结是一种消极行为；从政策的稳定性、维护决策者权威等考虑出发，反对进行政策终结；不能认识到政策终结是政策再生的一种方式，不能认识到政策终结所带来的巨大社会效益等。由于认知不足，政府官员便不能从思想上高度重视政策终结工作，更谈不上在政策终结上投入资源，导致政策终结工作缺少力量支持。
四、服务行政视角下完善公共政策终结的对策建议
(一)树立服务行政的理念，推进公共政策终结
政策终结工作的顺利开展，可以加快服务型政府的建设步伐。但是，要使政策终结工作顺利进行下去，树立服务行政理念是前提。因为只有在思想上认同服务行政理念，才有可能在公共管理活动中贯彻服务行政的理念，才有可能在政策终结过程中落实服务行政的要求。因此，政府要加大服务型政府的建设与宣传力度，使服务行政理念深入人心，使政策终结的推动者在政策终结中贯彻服务行政的基本原则，真正做到使政策终结工作服务于民，促进公共利益的增长，并通过政策终结工作的开展提高公民的参与意识、法治意识，使政府树立起责任政府、引导政府的良好形象。
在服务行政理念的指导下，政策终结的推动者以服务社会大众作为政策终结工作的出发点，通过吸引公民参与政策终结、制定政策终结法律和程序法、公开政策终结的相关信息、加强利益协调能力建设等措施，可以增强政策终结的透明度，提高政策终结的公民参与水平，强化政策终结工作的程序法建设，扩大政策终结的支持力量，从而加快政策终结的进程。
(二)竭力维护公共服务主体的利益，加大政策终结利益补偿力度
服务行政以服务社会大众为自己的行动准则之一。它要求政府在治理活动中要千方百计地维护公共服务主体的利益。在政策终结工作中贯彻服务行政的理念，就是要求政府要高度重视政策终结中的利益补偿工作。“一个社会处于常态运行的情况下，既定的政策已经对社会各个领域和各个层面上成员的利益结构作出了安排，体制和相应政策和组织结构都维护着这种既定的利益结构。”[5]6-10在政策终结动摇原有利益格局的情况下，政策终结的推动者要建立起合理的利益补偿制度，及时对政策终结的受损者给予合理的利益补偿，减少它们对政策终结的抵触。这样，才有可能减少来自政策终结反对者的阻力。同时，政策终结的推动者还要具备一定的利益协调能力，借助利益协调机制、科学的协调策略和方法将受政策终结影响的不同利益群体的利益整合到共同的利益群体中，并在此基础上形成合力，共同成为政策终结的支持力量，保证政策终结工作的顺利展开。
(三)引导公共服务对象参与公共政策终结
扩大公民参与社会治理活动的范围，通过公民参与实现利益表达，通过公民参与实现对政府施政的监督，是建设服务型政府的基本要求。同样，要使政策终结工作顺利展开、实现政策终结的透明化、减少政策终结过程中不法之举等，引导社会力量参与政策终结是必要的步骤。“人类历史走向现代的历程，不断向政府提出新的要求，其中，最为主要的就是要求政府不再仅仅表现国家的意志，而且需要更多地表现‘公意’。”[6]231现代社会中，公共事务日益复杂化，解决社会公共问题的方式也日益由政府强制主导型向协商引导型过渡，即公共事务的解决越来越需要多方社会主体与政府共同协商，需要公民的参与。同样，在政策终结过程中，要鼓励公民、新闻媒介和其他社会力量参与政策终结的全过程，以保证政策终结的民意基础和社会支持度，使得政策终结真正地服务于人民。
在引导社会力量参与公共政策终结的基础上，应该公开进行政策评估，公布政策终结的过程，及时地公布政策评估结果以及政府在政策终结上作出的重大决定。总之，政府要营造出一种公开、透明的政策终结环境，打破政策终结的封闭性。
(四)贯彻服务行政的法治理念，完善政策终结的程序法建设
依法开展社会治理活动是服务行政的基本价值内涵，政策终结作为社会治理活动的一部分，自然也要依法进行。因此，在政府立法活动中，要加大政策终结程序法的建设力度，特别在涉及政策终结的具体操作上要摸索出一套适用范围广、可操作性强的程序，保证政策终结的每一过程都有相应的程序可依。通过制定完善的程序法，可以减少政策终结过程中的主观随意性以及政策终结的失误。同时，通过在政策终结过程中强化程序法建设，也可以提高整个社会的法治意识，这也符合服务行政的法治原则。
(五)加大政策终结的执行力度以提高服务型政府公共服务效率
对服务效率的强调，是服务型政府建设的基本要求。服务行政视角下的政策终结工作也应注重效率，加快政策终结的进程以确保社会大众利益的快速实现。为此，要建立起高效的政策终结执行机构，配备专门人员，以保证政策终结决策的高效执行。这样，既能及时地清除过时、无效的政策，保证政策终结工作的及时性，减少政策终结滞后所带来的损失，也能提高公共管理活动的效率性，是对服务型政府中效率原则的贯彻。
(六)正确认知政策终结以推进服务政府的建设
对政策终结的正确认知，可以减少政策终结过程中的阻力，加快政策终结的进程，实现社会有限资源的合理配置，从而使得政策终结工作从根本上做到服务于社会公共利益的最大化。因此，政府应加大政策终结的宣传力度，使得从社会大众到政府官员都对政策终结形成正确的认知，并认识到政策终结的价值，最终使得整个社会在思想上高度认同政策终结，认识到政策终结工作是一项积极性的工作，它的顺利开展是利国利民的。这样，就可以减少社会公众在心理上对政策终结的抵触，壮大政策终结的支持力量。
政策终结是公共政策活动必不可少的组成部分，切实做好政策终结工作是贯彻落实服务行政的基本要求。因此，要加大政策终结的工作力度，通过一系列的制度建设和思想文化整合，使政策终结工作真正地做到服务社会大众，维护社会公共利益，使得政策终结工作符合服务行政的基本价值内涵。