城镇化影响农业可持续发展的机理分析，本文主要内容关键词为：机理论文,可持续发展论文,城镇化论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业的可持续发展是人类社会和国民经济可持续发展的基础。但长期以来，我国农业在城乡二元分离的体制约束和过大的人地矛盾压力下，走了一条资源耗竭型的增长之路。改革20年来，我国农业的生产能力和产出水平有了很大提高，主要农产品全面短缺的时代也已彻底结束，然而，我国农业可持续发展的三个基本目标却并未得到很好实现。在农业生产能力方面，目前虽然已达到年产5.0亿吨粮食产品的生产水平， 但生产成本却一直居高不下，产品质量也不能有效满足城乡居民的消费需求；在农村综合发展方面，虽然农业结构得到一定程度的优化调整，但农业劳动力大量剩余和农民收入增长缓慢的问题却并未得到根本缓解；在农业资源利用方面，虽然农业要素的使用效率有了较大幅度的提高，但生态环境的恶化和自然资源的衰竭却也在不断加剧。实现可持续发展是我国农业发展的合理取向和唯一出路，上述问题的出现，客观上要求我们挖掘出影响我国农业可持续发展目标实现的深层障碍，进而整理出以城镇化为主导力量的农业可持续发展之路。
一、城镇化滞后制约我国农业可持续发展的机理分析
城镇化是指以农村人口向城镇转移和集中以及由此引起的产业—就业非农化重组为基础的一系列制度变迁过程。衡量一国城镇化水平的高低主要是看其城镇人口占社会总人口比重的高低。从国际经验来看，一国城镇化水平往往随其经济发展水平的提高而提高。世界银行1998 —1999年发展报告提供的数字表明，1997 年高收入国家的人口城镇化率为78%，中等收入国家为49%，世界平均水平为46%，我国的人口城镇化率为仅为32%（比国家统计局公布的数字高2.1个百分点）， 远远落后于世界整体的城镇化进程（注：World Develpment Report 1998 ／1999,Knowledge for Develdpment,Oxford Univ,Pre.,1998,P193;）。 与人口城镇化水平低下相反的是，我国经济的非农业化和工业化率分别高出人口城镇化率51.4个百分点和12.6 个百分点（注：《中国统计摘要（1998）》中国统计出版社，1998年，P17、P30；）。不论是从国际比较还是从国内社会经济结构变化来看，我国的城镇化进程是大为滞后的，而这不可避免地给我国农业的可持续发展设置了如下几个方面的严重障碍：
1、农业发展缺乏持久市场拉动力， 限制了农业生产能力的提高
农业的可持续发展，必然要求农业部门参与到整个国民经济的良性循环体系中来，也就是要求农业资源和产品积极参与社会经济的整体流程。从社会分工的角度看，农业部门承担了食物、要素、市场和外汇等生产性功能，农业发展的可持续性也需通过这些功能的具体发挥得以体现。然而，在市场经济的条件下，这些功能的发挥却有赖于市场需求的持续拉动。在人口城镇化严重滞后的情况下，来自城镇部门的市场需求对农业部门的拉动作用难免变得异常脆弱。尽管城镇居民的收入水平长期维持在农民收入的2～3倍，并且其消费支出的恩格尔系数也长期保持在接近0.5的较高水平， 但终因总体人口规模的相对狭小而并没有产生对农业部门持久而有力的市场拉动，我国农业生产能力的提高在近年来明显受到市场需求不足的抑制。自八十年代以来，在人均食物消费水平较低且大部分农产品人均占有量不到世界平均水平的情况下，却连续发生了1983～1984、1991～1992、1996至今三次较大范围的农产品“卖难”问题。也正是由于城镇居民对农产品的总体消费需求不足，使得我国农业难以化解稍遇丰收便遭卖难的矛盾，农业生产能力的持续提高因此而受到极大的抑制。
2、 形成并固化了城乡产业—就业—收入结构的长期失衡态势，限制了农民收入的提高
从历史角度来看，我国的城镇化是在“抑农保工”的体制背景和产业转移与就业转移相互脱节的状况下展开的，最明显的特征就是虽然实现了经济的非农化和工业化，但却并未相应地实现人口的城镇化，结果使得农业部门与非农业部门形成了极为悬殊的产业与就业结构偏差。 1978年，农业部门以70.5%的从业人员创造了28.1%的生产总值，而非农部门却以29.5%的从业人员创造了71.9%的生产总值，农业部门与非农业部门的产业—就业结构总偏差为84.8%。1997年，这一偏差虽然有所缩小，但仍保持在62.8%的较高水平。产业—就业结构的过大偏差，使得农业部门的回报率（农业产值比率除以劳动力就业比率）相对过低，1978年为非农部门的1／6.25，1997年虽有所上升， 但也仅为非农部门的1／4.41，而农业回报率的低下又严重限制了农民收入的提高。 改革20年来，我国农村居民的收入水平一直维持在不到城镇居民一半的较低水平，1978年农民收入为城镇居民的收入的1／2.57，1998 年仍然停留在1／2.51的较低水平。从绝对数来看，1998 年农民家庭的人均纯收入仅为2160元，离小康目标仍有不小的差距，并且还有近5000万农村人口没有解决基本温饱问题。农民收入的低下和增长迟缓，成了我国农业实现可持续发展的沉重的掣肘因素。生存的压力和资金的约束，迫使我国农业长期走了一条资源耗竭型的增长之路。毁林开荒屡屡不止、基础建设投资乏力、掠夺性经营一再发生，这些虽然不排除一部分农民的短视和急功近利，但最为严重的却是在其背后蕴藏着的农民要生存却无收入保障、要发展却无就业机会的无可奈何的现实和长期存在的城乡分离的制度性歧视。
3、在农业部门沉淀了十分庞大的剩余劳动力， 限制了农业环境的改善
我国城镇化滞后的一个重要原因就是政府利用行政集权人为阻止农村人口向城镇转移，这样一种强制性的制度安排不可避免地加重了农业劳动力过剩的困境。据测算，我国现有的农业劳动力中大约有1／3处于隐性失业状态，时至今日积累了大约1.2～1.5亿的剩余劳动力，并且在未来几年由于农用耕地的减少和劳动生产率的提高每年还将以600 万人的规模递增（注：参见钟朋荣：《跨世纪难题—谁为中国人造饭碗》，中国经济出版社，1998.9.P11～12.；）。 如此庞大的剩余劳动力滞留在农业部门，耕地等主要农业资源不得不承受严重超载的人口压力。为了解决现实的生存难题，农民只能更加努力地向大自然索取，对耕地进行高强度耕作，对水资源进行超强度开采，对森林进行大规模砍伐，这些努力虽然缓解了一时的生活所需，但却严重的耗竭了农业生产的资源基础，恶化了农业生产的环境条件。在耕地资源方面，由于利用不善和保护不力，现有约1／3的耕地受到水土流失的危害，约有1000多万公顷的耕地受到工业“三废”和化肥、农药等的污染，地力出现了不断下降的趋势。在水资源方面，我国农用水资源的“赤字”逐年增加，在地下水超采区扩大和地表水的调蓄量减少的双向夹击下，全国灌区农业年缺水量目前高达300多亿立方米，缺水每年给农业部门带来了200～300 亿斤的粮食损失。（注：参见陈家骥：“我国农业生态与环境”，《调研世界》，1998年第11期。）。
二、城镇化加速发展促进农业可持续发展的机理分析
可持续发展是我国农业发展的目标追求和行动指南，对此人们已达成了共识。在如何推进我国农业朝可持续方向迈进的问题上，人们也从推动科技进步、加强环境保护、创新农业模式、加大政策支持等方面提出了许多具体方案和思路。然而，正如上文所析，制约我国农业可持续发展的深层障碍是城镇化进程的滞后，因此，从制度创新的角度大力推进我国的城镇化进程，也就成为我国农业实现可持续发展的具有决定作用的主导力量。
根据世界一般经验，当一国城镇化率达到30%时，必然进入一个城镇化快速推进的时期。我国人口城镇化率1998年已达到30.4%。据国家计委预测，这一比率在2010年将达45%。相关研究表明，我国现阶段已进入一个城镇化推动型经济发展的崭新阶段（注：周振华：《体制变革与经济增长》上海三联书店、上海人民出版社，1991.1.第7章、第11章。）。而城镇化的加速推进，必将在提高农业生产能力、增加农民收入和促使人口、资源与环境相互协调和共同发展等方面诱导我国农业朝可持续性方向发展：
1、诱导农产品数量的增长和质量的提高， 有利于农业生产能力的持续提高
城镇化的结果是城镇的人口数量、占地面积、经济规模等的不断增大，这一过程将在以下几个方面诱导农产品数量的增长和质量提高，从而有利于农业生产能力的持续提高：①农村人口转移到城镇，收入的增加和用于食品方面支出的增加将扩大对农产品的总消费需求。据计算，城镇化率每提高1%，所增加的农产品需求折合成粮食将达到1054 万吨（注：马晓河：’我国中长期粮食供求状况分析及对策思路”，《中国农村经济》，1997年第3期。）。 ②城镇化引起的城乡居民消费结构的差异调整，将导致对高质量农产品需求的快速增加。从人均消费的农产品数量和品种结构来看，城镇居民对单位价值较高、品质较好的加工增值后的农产品的需求远高于农村居民，而对初级的粮食产品的需求却大大低于农村居民的消费需求。城镇化的加速推进，城镇人口在总人口比重的增加，必然使得社会总食物消费中对高质量农产品需求比重的快速上升。③城镇化引起居民食物消费方式的调整对农产品数量与质量提出了更高的需求。由于城镇居民具有更多的消费知识，对农产品的营养价值、卫生状况、外观及保健功能等更加重视，加之他们拥有更多的社会性群体消费，因此他们对高档农产品往往会产生更多的额外需求。
2、 促使农业从封闭循环的自给农业向开放循环的市场农业转化，有利于农民收入的持续增加
在城镇化水平滞后的状况下，过多的农村人口滞留在有限的土地上，农业生产的方向不得不以提供生存所需的食物产品为主，而由于产品剩余有限和市场需求有限的双向制约，农业的市场化进程举步维艰，纵使农业部门可能维持一定程度的稳定与平衡，但农业发展却无从实现。然而，在城镇化不断增加的市场需求拉动下，封闭循环的自给农业不断向开放循环的市场农业转化，而这十分利于农民收入的持续提高：①城镇化引导了农业剩余劳动力不断向城镇转移，一方面为转移出去的农民提供了城镇居民公平竞争并求得发展的机会，另一方面也缓释了农业内部的人口压力，为留下来的农民提供了进行农业结构优化调整所要求的基本资源条件。城镇化在为农村居民提供利用自身劳动力资源增加收入的机会的同时，也为农业生产成本的降低和规模效益的提高提供了必要的基础和前提。②城镇化缩小了城乡产业与就业结构的过大偏差，一方面为农村居民开辟了新的收入来源，另一方面也提高了农业部门的回报率，两者都为改变农业部门不利的经济地位和增加农民的收入水平提供了有力的保障。③从社会再生产的流程来看，城镇化在生产方面为农业的专业化和规模化准备了基本的人地比例条件，在分配方面诱导了农产品从农村向城镇的商品化转移，在交换方面拓展了农产品的市场空间，在消费方面增加了居民食品消费的货币性支出，这些都为农业效率的提高和农民收入的增加提供了有力的制度性支持。
3、诱导农业部门从提供单一的生产性功能向提供融生产、 生活与生态为一体的多重复合功能转化，有利于农业人口、资源与环境的相互协调和共同发展
在城乡二元隔离的体制背景和城镇化发展滞后的现实情况下，人们认为提供食物、要素、市场和外汇等生产性功能是农业发展的终极目标，农业部门也被当作单一的生产体系来对待。在这种思想认识的指引下，发展农业意味着增加农产品供给、提高农业要素效率、加强资源开发力度等，农业资源、生态、环境与生产协调发展的均衡条件随时都有被生产性目标打破的经济冲动，农业发展的可持续性很难得到有效维护。然而，随着城镇化的进一步推进，客观上诱致了一个人类与自然、城镇与环境协调发展的农业综合体系的出现，最具深远影响的就是近年来融生产、生活与生态为一体的“城市农业”的产生和发展。在这种农业体系中，农业提供食物、要素、市场和外汇的生产性功能、为城镇居民提供休闲、娱乐、旅游、教育和体验等场所和设施的生活性功能、创造优美环境和维护自然平衡的生态性功能等融为一体，农业生产建立在人口、资源与环境相互协调和共同发展的基础之上，在科技进步和城乡交流制度创新的推动下，不断追求生产、生态、经济、社会的可持续发展。也正是这些缘于城镇化引起的农业发展理念的创新以及城镇化所创造的强大的市场需求拉动，才使得我国农业在朝着可持续发展方向迈进的过程中有了明朗的指导思想和坚实的市场基础。
三、以农业可持续发展为基点调整城镇化战略
城镇化是我国社会经济发展的大势所趋，但以“抑制”为主要特点并“重小（城镇）抑大（城市）”的城镇化战略在实践中却给农业发展带来了两个难以化解的难题：一是大中城市人口增长的相对迟缓使得城镇化难以有效启动和扩大对农业部门的要素（主要是剩余劳动力）和产品的市场需求；二是小城镇的遍地开花使得在城镇化进程中难免出现乱占农用耕地、浪费农业资源、污染农业环境等问题。正是由于这些政策选择的负面效果，使得我国城镇化在促进农业朝可持续性方向发展过程中并没有发挥其应有的作用。因此，今后应积极调整我国的城镇化战略，在推进城镇化进程中要把人口的转移、生产的发展、资源的利用、环境的保护等结合起来，以农业的可持续发展为基点，走一条人口、资源、环境以及生产、经济、社会等相互协调和共同发展的道路。具体而言，应从如下几个方面适时调整我国的城镇化战略：
1、加快制度创新步伐， 营造有利于城镇化快速推进的制度环境
我国城镇化在传统时期基本上是依靠行政力量、由政府自上而下地作出强制性安排，其速度、模式和水平在很大程度上都受政府力量的支配。为了满足国家工业化目标的需要，政府通过户籍管制制度、粮油定向供应制度、就业统包和住房、医疗福利化制度等一系列强制性的制度安排，人为阻止了我国城镇化的正常进程。农村改革以来，农村居民虽然在一定程度上获得了进入城镇的自由，但人为抑制农村人口向城镇转移的制度壁垒仍远未彻底消除，一系列限制农村人口向城镇转移的障碍还严重存在。因此，调整城镇战略的当务之急主要是拆除阻止农村人口向城镇转移的制度门槛，加快制度创新步伐，逐步营造有利于城镇化快速推进的制度环境。具体而言，主要要做好以下几个方面的制度创新工作：1）户籍制度创新， 目的是创造“城乡平等”的人口转移与就业制度，为农业剩余人口向城镇转移打开方便之门，并保证他们在就业与收入方面能与城镇居民进行公平竞争。2）土地制度创新， 目的是建立有利于节约耕地和集约使用土地的城镇占地审批制度和农地流转机制。 3）城镇建设制度创新，目的是引导多元化的投资主体和激活基础设施投资机制，并通过配套制度的建设保障各相关主体的正当收益。
2、坚持节约用地和少占耕地的城镇建设原则
我国是典型的人多地少的国家，现阶段人均耕地仅有1.2亩， 每一农户平均拥有耕地只有6.0亩左右，远远低于世界平均水平， 耕地资源十分紧张。尽管如此，我国的城镇化进程仍将不可避免地挤占越来越多的宝贵耕地。从1985年～1997年，我国城市面积从44.8万平方公里扩大到84.5万平方公里，城镇化以年均占地近90万亩的速度吞蚀着耕地。耕地资源的流失是我国农业实现可持续发展的最大威胁，保护耕地也是我国的基本国策。为了保证我国农业发展有最起码的资源基础和维护国家的基础食物安全，这就要求在推进城镇化过程中必须要始终坚持节约用地和少占耕地的原则。我国传统的耕地占用行政审批制度已经不能适应城市城镇化建设和农业发展的需要，必须进行彻底改变。具体而言，就是要在土地流转过程中，确保土地所有者和土地经营者的基本权益，允许集体土地进入一级土地市场。政府在征用土地时要以市场价格为参考，通过成本推动，遏制城镇企事业单位日益扩张的耕地占用动机，并加强土地使用情况的监督和检查，防止多占耕地和占而不用现象的发生。
3、重视维护自然生态和人文生态平衡
人口和产业高度聚集是城镇化不可避免的结果，城镇化必然会导致越来越多的城镇和越来越大的城镇，尽管这种聚集在经济上是合理而有效的，但它同时也产生了诸多的生态失衡问题。从人文生态方面而言，城镇化使越来越多的人远离农业和自然，从而也远离了他们内心深处最本性的需求；同时，人口聚集也容易导致拥挤、房价高昂、治安混乱等社会问题。从自然生态方面而言，城镇化易于造成土壤污染、水体污染、大气污染、城镇工业“三废”和居民生活垃圾、汽车尾气等不但恶化了城镇地域的生态环境，而且也使污染不断漫延到乡村，导致了整体自然生态的失衡。近年来，随着我国城镇化的快速推进，城镇垃圾污染、水污染和大气污染也呈不断加剧之势，这给人民的生产和生活带来了极大的威胁。为了遏制这一趋势和保证我国城镇化得以健康有序的推进，今后的工作中应从树立全民保护意识、加强环保法治力度、提高环保建设投资等方面着力解决城镇化进程中的生态问题。具体而言，主要应从如下几个方面努力：1）做好综合规划， 合理解决环境保护与经济发展的关系问题；2）深化产权改革， 并通过规范政府投资和创新税收方式等途径来解决环境保护的外部性问题；3 ）消除“城乡分离”的制度性歧视，努力弥合城乡差别，通过收入分配的调整引导农村居民有序地向城镇流动；4）调整城镇产业布局并引入竞争机制， 防止高污染的行业在城镇聚集，把治污能力差的企业淘汰出局；5 ）强化环境保护的法律意识，加大环境保护的执法力度。
4、小城镇的产业布局立应立足于农业部门
小城镇建设是我国城镇化进程中至关重要的一环，发展小城镇不但是转移农业剩余劳动力的重要途径，而且也是优化农业结构、提高农业效益、实现农业可持续发展的重要依据。然而，当前我国小城镇的产业布局过多移植和复制了大中城市的产业特征，没有很好地发挥与农业紧密相连的地域特色。仅以构成小城镇主要产业载体的乡镇企业而论，改革开放20年来，我国乡镇企业虽然获得了突飞猛进的发展，但与城市大工业同构性过大，高达80.6.，而与农业的关联系数仅为0.46%。 （注：参见《中国资产新闻》1998年10月12日。）按照这个比例，我国2000万个乡镇企业中，只有35万个与农业的发展有关，占乡镇企业总数的1.7%。也就是说，尽管目前乡镇工业产值占我国工业总产值的50%左右，但其中的绝大部分是在农民不熟悉的非农领域与地方工业争原料、资金、人才和市场。这种状况不但对乡镇企业的进一步发展是十分不利的，而且也使得通过小城镇建设来带动农业发展缺乏足够的市场空间。实践证明，小城镇的产业布局只有充分发挥脱胎于农业、与农业经济具有千丝万缕的联系的产业优势，充分利用各种农业和农村资源，以农业产业化为契机，以为农业和农民服务为导向，才能扬长避短、扬长补短，找到一条正确发展的道路。
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