OECD成员国的预算绩效评价实践及其借鉴，本文主要内容关键词为：成员国论文,预算论文,绩效评价论文,OECD论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，以美国、英国、新西兰和澳大利亚等为代表的一批OECD（注：OECD是经济合作与发展组织的简称，其英文名为Organization for Economic Co-operation and Development.该组织成立于1961年，其前身是欧洲经济合作组织(OEEC)，是在二战后美国与加拿大协助欧洲实施重建经济的马歇尔计划的基础上退步发展起来的，目前共有30个成员国，其国民生产总值占全世界的三分之二。OECD成员国都是较为发达的市场经济国家，预算管理水平也普遍较高。）国家进行了以产出和成果为导向的预算管理改革。实施预算绩效评价是其中的一项重要改革措施。2003年开始的部门预算改革，标志着我国预算管理制度改革的正式启动。此后，财政部相继实施了部门预算、收支两条线、国库集中收付制度、政府采购以及规范预算编制程序等多项改革，并取得了较为显著的成效。但应看到，我国的预算管理改革尚处于初始阶段，目前的改革仍只是以对预算资金投入的控制为导向，尚未涉及到预算分配结果和支出绩效问题。随着我国公共财政体制的逐步建立，如何提高预算编制的科学性，如何评价预算资金的使用效益等问题开始变得突出起来。因此，分析和借鉴OECD成员国的有益经验和做法，逐步建立一套适合我国国情的预算绩效评价体系具有重要的理论价值和现实意义。
一、OECD成员国的预算绩效评价实践
OECD成员国通过实施预算绩效评价，在促进政府提高预算管理效率，充分发挥预算资金效能，增进公众对预算过程的了解和监督，改进政府形象等方面都产生了良好效果。由于OECD成员国政治经济体制的差异，各国的绩效评估体系也呈现出各自不同的特点：
（一）绩效评价的类型
以绩效评价目标作为标准，可以将预算绩效评价分为管理与改进型、责任与控制型和节约开支型等三种类型。其中，管理与改进型着重于激励和促进政府组织管理的改善，更为重视以产出和成果为导向的预算结果；责任与控制型评价则更为重视对政府部门和预算项目的绩效审计，以加强对各政府部门预算责任和预算程序的控制；而节约开支型评价则在预算过程中着重强调开支与成本的节约，对预算结果进行绩效评价是实现这一目标的重要手段。由于所面临的具体问题不同，各国在具体实践中选择了不同的绩效评价类型。例如，管理与改进型在澳大利亚、芬兰、瑞典受到较多关注，法国、新西兰、英国较为强调责任与控制型绩效评价，加拿大和美国则倾向于节约开支型绩效评价。此外，OECD各成员国的预算绩效评价实践表明，由于评价目标的多样性和混合性，各国并不单一使用某种绩效评价类型，往往根据具体需要将不同类型的绩效评价混合使用，实施复合式绩效评价。
从绩效评价和预算分配之间的关系来看，绩效评价分为两类：一种是绩效评价和预算分配之间没有直接联系，美国、荷兰、澳大利亚等国家采用这种类型，该种模式赋予政府部门更多的自主执行权和灵活性；另外一种是绩效评价与预算分配之间有着直接的联系，新西兰采用的就是这种模式，在此种模式下，政府各部门被赋予更多的责任（注：财政部预算司.绩效预算国际研讨会观点综述[J].预算管理与会计，2004,(11).）。
（二）绩效评价的实施途径
绩效评价可以是通过自上而下或是自下而上来进行，也可以是全面推进或渐进式地推进。其中，自上而下的绩效评价实施途径往往首先采用试点改革的方法，即先从个别政府部门开始，然后扩展至整个政府组织。这种实施途径侧重于绩效评价技术的有效性、可靠性和同质性，因而在实施过程中往往要求绩效评价要素和绩效评价程序的标准化。自上而下的途径带有较强烈的命令色彩，其所带来的预算管理变化会更广泛，但其缺点在于绩效评价是由政府高层部门发起，如果得不到下级机构的支持，会降低绩效评价实施的有效性。而自下而上的评价途径则更多地强调政府各部门之间的协调与合作，政府各部门中的内部机构一起参与讨论评价的指标设计。这种途径的优点在于绩效评价会得到各政府机构的更多支持，从而使绩效评价能够迅速开展，但有时会出现各政府部门和各项目之间的绩效评价方法缺乏协调等问题。从各国的实施中看，预算绩效评价途径的选择往往与各国的文化和制度因素有着直接的关系。
（三）绩效评价的制度安排
由于各国的政体和预算管理体制的不同，绩效评价的制度安排也存在明显差异。目前，国际上典型的代表模式有两种：
(1)美国绩效评价模式。其特点是：在绩效评价中，联邦政府各部门接受国会的领导和监督，由审计署代表国会对联邦政府各执行部门进行绩效评价，政府各部门在配合国会进行绩效评价的过程中，也带动了政府部门内部的绩效评价工作。绩效评价的范围包括政府部门及所属机构和国有公司，评价内容从部门绩效到预算项目的绩效等，评价方式包括定期（年度）评价和主题评价，并要将评价结果进行公开报道或作为国会听证会上的证词。
(2)澳大利亚绩效评价模式。澳大利亚的绩效评价制度是由联邦财政和管理部(DOFA)制定，该部门也对预算绩效评价工作全面负责。联邦政府各部门在DOFA的指导下收集绩效信息，完成绩效报告。评价的范围侧重于政府部门内部，评价的内容主要针对预算的执行情况、效果、影响、管理等方面。其主要目标在于改善和提高政府部门的资金使用效率和服务质量，并在部门内部形成以绩效为核心的组织文化。
这两种绩效评价模式的相同点是：两国的预算绩效评价都是在完整的法律框架指导下进行的，且评价内容都包括部门绩效评价和预算项目绩效评价。其不同之处在于：美国模式是由国会主导，是从政府系统外部对政府预算绩效进行评价，具有强制性和广泛性的特点；而澳大利亚模式则是由财政部门主导，并将绩效评价的范围限定在政府部门内部，把预算绩效评价作为政府各部门日常管理工作的重要组成部分。
（四）绩效评价的主要内容和步骤
从预算绩效评价的内容看，各OECD成员国不仅对具体的预算项目进行绩效考评，而且还对政府活动的绩效进行考评。一般来说，预算绩效考评主要包括四方面的内容：一是目标考评，即对政府部门绩效目标制定的合理性、明确性等进行考评；二是财务考评，即对政府部门预算支出的合理性、管理的规范性进行考评；三是结果与影响考评，即对政府部门活动和预算项目的完成结果及其持续影响力进行考评；四是资源配置考评，即对公共资源分配合理性、有效性进行考评。
其主要步骤是：①编制绩效战略规划，这可以是部门的中长期规划（5～10年），也可以是预算项目的总体规划；②各部门根据绩效战略规划编制年度绩效计划，建立预算需求和绩效目标之间的联系；③在一个财政年度结束后，各部门完成并提出本部门年度绩效报告；④国会或财政部组织对各部门绩效计划的执行情况、完成结果以及提交的年度绩效报告进行考评；⑤将绩效考评的结果反馈给被考评的部门，并将绩效考评的结果用于部门的战略目标、年度绩效计划的调整。
二、若干启示与借鉴
从OECD成员国的实施情况看，预算绩效评价体系是市场经济条件下，政府预算管理模式发展到一定阶段，进一步加强预算支出管理，提高预算资金有效性的客观选择。因此，作为部门预算改革的延续和提升，预算绩效评价体系的建立已经成为确保我国公共财政改革顺利实施，以及提高政府预算管理效能和财政资金有效性的重要措施。具体而言，OECD成员国的所采取的预算绩效评价措施中，主要有以下几个方面的经验值得我国借鉴：
（一）分阶段、分步骤逐步推进
构建预算绩效考评体系是一项十分复杂的系统工程。从总体上看，我国预算绩效评价体系的构建应充分借鉴OECD成员国的现有经验，并结合我国公共财政改革的总体进程和预算管理实际，分阶段、分步骤逐步推进。预算绩效考评的最终范围应当涵盖所有政府支出，即把政府预算中的基本支出预算和项目支出预算全部纳入绩效考评的范围。但根据目前的紧迫性，我国应把项目支出预算绩效评价作为切入点，在目前对某些具体财政支出项目进行绩效评价试点的基础上，继续扩大试点范围；在具备一定经验后，在所有政府部门全面开展项目绩效评价工作；然后，再选择一些部门进行包括全部政府支出在内的绩效评价试点；在取得成熟经验的基础上，完善有关的绩效评价制度办法，在政府部门中全面开展预算绩效评价工作。
（二）建立以财政部门为主导的多层次绩效评价体系
考虑到我国的实际情况，绩效评价应主要借鉴澳大利亚模式，由财政部门负责绩效评价的整体规划，并组织和指导政府各部门的绩效评价工作。因为我国的财政部门作为负责政府支出的职能部门，不仅具体负责编制和执行政府预算，而且在政府宏观调控和政府公共管理中都处于重要的地位，具有其它部门不可替代的作用。有鉴于此，财政部门理应在规划、指导和推动预算绩效评价中发挥关键作用。但是，政府预算绩效考评工作覆盖面广，涉及到预算的编制、执行和监督等多个环节，牵涉的利益也极为广泛，因此，必须逐步建立起包括人大、审计部门、民间中介评价组织和社会公众在内的多层次的预算绩效评价体系。各级人大是我国的最高权力机关，其有权对各政府部门定期向财政部门提供的预算绩效报告进行审查监督。审计部门作为我国的重要执法部门，有权代表各级人代会对各部门支出配置和使用情况进行年度绩效评价。在必要时，审计部门也可以选择部分重大预算项目进行绩效评价。同时，应借鉴国外经验，鼓励和发展民间中介评价组织。由于中介评价组织独立于公共项目的利益关系，因而有助于保证评价的公正和客观。随着我国社会主义民主进程的进展，也需要通过一定的途径吸纳社会公众参与到预算绩效评价工作当中，建立起政府与公众之间的良性互动关系。
（三）运用立法手段保障绩效评价的顺利实施
立法保障是开展政府绩效评价的前提和基础。早在20世纪80年代，英国就通过政府绩效评价方面的法律，此后荷兰颁布了新《市政管理法》，1993年美国国会通过《政府绩效与成果法》，丹麦、挪威、澳大利亚、加拿大等国也都进行了政府绩效评价立法工作，并以此为基础建立起较为完善的绩效评价体系。（注：OECD Journal on Badgeting,Volume 1,No.4,2002.18.）我国也应借鉴OECD成员国的经验和做法，通过立法手段保障我国政府绩效评价走上制度化、规范化和经常化的道路。首先，应从立法上确立预算绩效评价工作的地位，促使各政府部门开展绩效评价工作，保证绩效评价成为政府预算管理的一个重要环节；其次，从法律上树立支出绩效评价机构的权威性，赋予其应用的权力，享有调查、评价有关政府部门活动的权力；最后，颁布有关预算绩效评价工作的具体法律制度和规范，使绩效评价工作有法可依、有章可循。
（四）合理确定绩效评价目标与内容
根据我国当前的预算管理水平和预算管理需要，我国绩效评价当前的侧重点应是责任控制和节约开支这两项目标，主要应加强对预算投入有效性的考评，突出财务合规性，力争低投入、高产出，少花线、多办事、办好事。这是和我国当前预算约束弱化、预算支出浪费严重相适应的。但从将来的发展趋势看，绩效考评的侧重点应该在对预算投入有效控制的基础上，逐步转向预算过程和预算产出，更加注重预算结果。此外，在设计我国预算绩效考评体系的基本框架时，应在与国际接轨的同时，结合我国国情，增加对公共资源配置和利用、政府预算管理的规范性等方面的考评，主要包括四方面：一是绩效目标的合理性、科学性；二是预算管理与财务管理状况；三是政府活动和预算项目的效果、持续效能与影响力；四是公共财政资源的配置与利用情况。在此基本框架基础上，根据不同政府部门和预算项目的具体情况，确定具体的考评内容和重点。
（五）明确绩效评价程序
从OECD成员国的绩效评价实践来看，预算绩效评价是一个持续的、周期性的过程，通过不断的反馈和运用考评结果来实现提高政府各部门预算绩效的目的。具体程序如下：
(1)政府各部门制定绩效评价战略规划和年度绩效计划。绩效战略规划主要是对各政府部门的职能、使命、完成任务的期限、短期行动及较为准确的长期行动纲领进行详细说明。
(2)由财政部门设定绩效基准和绩效评价指标体系。绩效基准是政府各部门的预算绩效应该达到的目标水准，也是实际绩效与计划绩效进行比较的基础。此外，还应结合各政府部门的不同性质，建立定性与定量相结合，统一性指标与专业性指标相结合的多层次的绩效评价指标体系。
(3)在财政年度结束后，政府各部门要编制并提交年度绩效报告。
(4)由财政部门对各部门绩效计划的执行情况、完成结果以及提交的年度绩效报告进行考评，并综合应用绩效考评的结果与相关信息，提出改进预算管理的措施，按预算绩效评价结果的高低水平确定下一年的预算拨款。财政部门的绩效考评报告还需向各级人代会或人大常委会提交，各级人大有权对其进行审查监督。
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