中小学教师数量控制透析，本文主要内容关键词为：中小学教师论文,数量论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教师队伍数量到底多少为合适？师生比到底多大算科学？长期以来仁者见仁，智者见智：局外人或者管钱的部门往往感觉“教师太多”，“效益太低”，需要削减。教育部门和学校认为，教育规模日益扩大，教学内容不断更新，教学要求不断提高，教师要适应发展需要，要增加数量。教师数量现状到底如何，教师数量如何控制，计算办法如何科学，不应当感情用事，更不能凭感觉。笔者根据多年从事教师队伍管理的体会，对教师队伍的数量控制作些探讨。
从国际比较谈起
教育是有规律的。这些长期积累和形成的规律，在世界上不同的国家和地区是基本相同的，因此也是可以比较的。
——从教育投入和教育规模、质量比较。与“同属第三世界”的印度相比，1980年，中国的公共教育经费是印度的1.58倍，1985年这种差距缩小为1.08倍，到1990年，印度反而超出了中国18%左右。中国的基础教育规模比印度要大得多，这种教育投入的力度可以想象。
1991年，中国公共教育经费折合美元86亿，约占当年全世界公共教育经费总额的1%，中国受教育人口却占世界受教育人口数的22%。到今天，基本上仍然保持着这种比例关系。经费投入如此之少，承载的教育规模如此之大，令很多外国人觉得不可思议。1993年，笔者在芝加哥参加“师范教育国际研讨会”。斯坦福大学的一位教授特意要笔者“抽出两个小时共同研究中国教育的低投入高产出问题”。他认为：“凡是到美国上中小学的中国孩子，大都是美国学校的前几名，这证明中国中小学教育的质量是很高的。而另一方面，中国的教育投入这么低，这里面有什么诀窍，应该研究并公开，让印度、巴西这样的大国、穷国学习。”他甚至认为：这种低投入高产出的状况是“因为中国有民办教师”。不管他的出发点是什么，看法是否全面，至少他提出了这样一个问题：这种“低投入高产出”实际开支的很多费用到底由谁承担了？中国基础教育“低投入高产出”的另一个例证是义务教育的普及进程。如果从1986年《义务教育法》颁布算起，“普九”仅用了14年时间，即使从建国算起也不过50年。而德国普及8年义务教育用了120多年，日本普及6年义务教育用了30余年。中国“普九”的巨大成就，是靠广大中小学教师（包括一度大量存在的民办教师）大力支撑的。我们经常谈到“国家的教育投入只够人头费”，这从另一个角度说明，中小学教师数量少了，教师负担太重了。
——从每位教师负担的学生比较。教师与学生的比例关系，是反映一个国家教育效益和质量的一个重要指标。过大的师生比表明教师数量和教育经费不足，较小的师生比表明政府对教育的投入较大，教育质量较高。据美国、日本、法国等发达国家近百年的统计显示，随着经济和教育的发展，师生比逐渐缩小。1998年，中国的师生比为1:25，大体上与1:25.6的阿根廷相当。而经合组织成员国师生比平均值是1:18.3，其中英国中学1:15.8，小学1:22.2；德国中学1:19.2，小学1:23.3；日本小学1:21；法国中学1:14.9，小学1:18；美国中学、小学均为1:17.2。上述国家中小学班额平均25人左右，日本稍高些也只有36.5人。英国教育界认为，中小学班学生数超过30人，发展个性、因材施教将会受到严重影响。中国中小学班额规定45～50人，本来就已经较高了，而实际上最高的将近90人，和上述国家相比差距较大。这也从一个侧面反映出经济和教育发展水平对师生比和班额的影响。从比较角度分析，我国整个教育的师生比已经相当高了。具体到中小学，特别是义务教育阶段，由于中国地域辽阔，单人校和规模很小的教学点大量存在，一些教师还不能完全适应教育教学要求，要抽出时间和精力培训提高，很多学校办学条件没有达到基本要求，教师要用大量的时间负担教学以外的工作；中国农村中小学占70%；要对占半壁江山的西部地区进行开发，首先要提高教育普及程度。这些因素，都会加重教师负担，因此，中小学师生比不应当再扩大。据教育部组织有关专家测算，在班额45人左右时，高中师生比1:16，初中师生比1:17.5，小学师生比1:23.5合适。
从中国教育发展规模分析
中国的经济基础和国民素质状况，决定了在相当长的时期，“两基”是教育的重中之重。“两基”的重点在农村。按照预定的指标，在“十五”期间，小学现在实行“五三”学制的地区要基本完成向“六三”学制过渡，增加一年学制要增加大量教师；初中阶段入学率要达到90%以上，高中阶段入学率要达到60%左右，初、高中学生将有大幅度增加。另外，中小学要加强德育工作，要新开设信息技术课程，也需要增加师资。这种要求使中小学教育的发展对师资的需求增大。从更深层次讲，扩大教育规模或者延长教育年限，可以推迟就业，缓解就业矛盾（法国就是这么做的）。提高劳动者素质，变沉重的人口负担为人力资源优势的惟一出路是教育，而且已有研究表明，劳动者受教育平均每增加一年，GDP会增加3%，假如未来5年内普通高中招生规模扩大1倍，因为现有的高中教师不仅不存在超编，而且还有结构性短缺问题，换句话说就是要扩大教育规模，而扩大教育规模必然要增加教师。
从法制角度思考
我国由计划经济向社会主义市场经济过渡，首先要求管理体制适应这种过渡。市场经济是法制经济。在这种大环境的变化中，我们的教师队伍管理，也应当由政策管理过渡到法制管理。
——应当有法定的教师工作量标准，根据个体的工作量和教育教学需要计算出教师编制标准，从而按照编制标准合理配备教师。在相当长的时期，随意安排教师工作的现象大量存在。例如有的班学生近百人，有的单人校教师既要采取“复式教学”形式同时教几个年级的学生，还要负责学生的吃、住和接送；有的随意占用教师的假期安排各种各样的活动，等等。我们在考虑教师数量的时候，在考虑社会发展对教育规模和教师需求的时候，应当考虑教师的工作量。但长期以来，我国教师工作量无法定标准，形成教师劳苦不均。教师的“能量”是有限的，如果不从教师“可持续发展”的角度考虑合理确定教师工作量，势必带来牺牲教师健康、影响教师积极性、降低教育教学质量的严重后果。何况在市场经济条件下，教师应当享有法律规定的合法的个人利益。
教师工作量是教师队伍数量控制的基础。我国农村中小学教师工作量普遍较大，据调查，教师日均劳动时间约9.67小时，比其他岗位的一般职工人均日劳动时间高出1.67小时。一年积累下来达400多小时。长期超负荷运转，使教师疲惫不堪。在教师的周工作量方面，法国的做法值得借鉴。法国教师属于政府公务员，政府公务员的周工作量是39小时，中小学教师也按此标准计算周工作量，中学教师周上课时数18小时，相应的备课、批改作业折算为21小时，小学教师周上课时数26小时，另有1小时交流教学情况，相应的备课、批改作业、家访等折算为12小时。——对教师的职业性质应有法定的规范。教师的职业性质与教师数量控制关系重大。因为只有在确定了某种职业的职业性质后，才能确定采取什么样的聘任方式，采取什么样的调整手段，采取什么样的待遇形式，实行什么样的激励机制。以前教师和所有由财政供养的人员一样属于“国家干部”。在市场经济条件下，这种笼统的、庞大的“干部体系”已经在进行改革。市场经济条件下，中小学教师仍然应当是国家公职人员。第一，中小学教师的“载体”——学校是国家举办的（少数社会力量举办的学校另当别论），课程由政府统一规定，学校不允许因经济原因而“倒闭”。第二，从事教师职业必须具备由国家依法认定的教师资格，按照法定的聘任办法由政府聘任或者任命。第三，教师的工资是由国家财政支付的，变化由国家控制，而不是像企业一样根据经营效益变化确定。第四，教师的劳动成果体现滞后而且难于量化，职业道德水平成为做好教育教学工作的重要条件。第五，其培养目标是“有理想、有道德、有文化、有纪律，德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人”，不是单纯的传授知识和技能，对教师的思想政治素质和职业道德修养要求很高。
国家公职人员的职业特点是需要相对稳定，因为他们熟悉本职工作需要一定的时间积累。特别是中小学教师，需要相当长的时间积累才能成为合格教师或者优秀教师。“教师成长研究”的成果显示：中小学教师从入门到基本胜任教育教学工作需要3年左右时间；到单独承担教育教学工作并尝试创新需4至8年；从成熟到教育教学效果最佳状态需8至15年；到出教育教学研究成果需15至30年。这种成长规律决定了教师不能随意“上岗”和“下岗”。
世界上很多发达国家都把中小学教师作为公务员，或者相当于公务员的国家公职人员对待。其目的在于使中小学教师职业有保障，免于“下岗”之类的后顾之忧，安心从事教育教学工作。只有在触犯法律或者考核不合格时才能解聘。我国《教育法》第十三条规定：“国家鼓励教师长期从事教育事业。”《教师法》第十三条规定：“县级以上地方人民政府可以适当提高长期从事教育教学工作的中小学退休教师的退休金比例。”这也是对教师长期从事教师事业的一种鼓励。这不是一定时期教师地位低、待遇差，职业缺乏吸引力提出的鼓励性措施，而是遵循教育规律，为保持教师队伍稳定，使教师安心从教，珍惜自己的职业，不断提高教育教学能力而作出的法律规定。
职业稳定不仅是队伍稳定的需要，也是促使从业人员积极性得到充分发挥的重要措施。有的企业已经开始实施这种做法。例如美国的思科(CISCO)公司，近年来以平均每年10家的速度累计收购了60多家公司，在收购和兼并的过程中从不大规模解雇员工，而是努力使员工把稳定视为对本人“主人翁式的尊重”，从而珍惜自己的岗位，自觉为公司效力。有6.8万名职工，年产汽车470万辆，居世界第三的日本丰田汽车公司成功的一个重要原因是丰田公司对员工采取“安定雇用”的方式。员工在比较稳定的基础上，工资随年功和能力的增加而增加。丰田公司认为，如果员工的流动变化太大，公司的创新能力和凝聚力会大大降低，从而大大影响公司的效益。当然他们的“安定雇用”是以严格的考核做基础的。工作能力、技术、实绩与岗位职责不相称时工资要降低，不称职要被辞退甚至开除。而且对“白领”的考核比“蓝领”更要严格。由于丰田公司认为“职工是公司的最大财宝”，不轻易辞退员工，使员工乐于配合公司实行的各项改革，从而使公司越来越繁荣。
以物质效益为主的企业尚且如此，作为具有国家公职人员身份，以培养人为目的的中小学教师更应当保持“安定雇用”方式。中小学教师的“雇主”是政府，“政府雇员”更应当“安定雇用”。
“安定雇用”方式符合中小学教师的职业性质、劳动特点，有利于激励教师不断进取。中小学教师队伍需要相对稳定，不应当过分强调竞争，不应当频繁地更换教师，更不应当把教师等同于企业职工进行管理。原因如前所述，教师成长需要一定的时间。设想一下，如果教师整天面临“下岗”威胁，怎么可能兢兢业业地不断进取，不断提高自己的教育教学质量。而且在当前劳务市场还不健全，社会保障机制不完善的大环境下，作为提高教师地位的一种措施，也应当在保证教育质量的前提下保持教师职业稳定。
当然，“安定雇用”不能等于“铁饭碗”、“大锅饭”，应当按照《教师法》的规定，充分利用考核这一约束和激励机制，加强教师考核。教师晋升或解聘的主要依据应当是考核结果，教师本身的条件或者工作能力、工作态度、职业道德达不到考核要求即解聘或调离教师岗位。
教师数量控制失误回顾与反思
教师数量控制失误在国际国内都曾发生过，教训是非常深刻的。我国在20世纪60年代特别是“文革”期间，曾经大量裁减教师，还把一些公办教师“下放”为民办教师。而另一方面，由于人口增长失控，教育需求增大，需要大量教师，不得已又大量招聘学历、知识水平都很低的代课人员，形成教师地位低、待遇差、素质低、流动大的恶性循环。改革开放以来不得不花大量时间和财力来解决这类问题（例如“民转公”），影响了教育发展。
近年来美国由于中小学教师工作辛苦，工资提高缓慢，中小学教师流失严重，根据测算，在现有260万中小学教师基础上，要净增加100万新教师。以至于总统竞选中把这个问题作为争取选票的砝码。戈尔声称如果他当选，将在今后10年内投入160亿美元招聘100万中小学教师。小布什则承诺要投入50多亿美元用于教师在职培训。法国的教训更为深刻。1997年笔者到法国考察，在同法国国民教育部和外交部的官员交流考察感受时，他们忧心忡忡地谈到法国高中教师太少，潜伏着危机，而且还没有想到好的解决办法。1998年笔者再度赴法时，危机终于爆发，成千上万的高中生和家长上街游行，要求增加高质量的高中教师以保证教育质量。教师数量控制应当作为一个重要问题对待，切忌大起大落，应当“未雨绸缪”，根据教育的改革与发展需要提前做好准备。
教师数量控制定量分析
根据调研情况和对2000年教育统计数据分析，全国中小学教师数量总体上不存在超编，城镇教师局部性过剩与农村合格教师严重短缺并存，显性超编与隐性缺编矛盾突出，且余缺难以互补。这是定性结论。根据这种结论，不妨进行一些定量分析，按现有学生和1984年教育部颁发的全日制中小学教职工编制标准计算，需配备教师948万，全国中小学教师缺编10万，其中城镇中小学教师超编50万，农村中小学教师缺编约60万。如果减去约30万民办教师，全国中小学教师缺编约40万。近年来，中小学教育教学任务、内容、结构、目标发生了较大的变化，国家和社会对基础教育提出了更高的要求，课程结构调整，特别是实施素质教育，缩小班额等增编因素不断增多。如果完全按照规定班额及有关标准计算，全国中小学教师缺编还要多些，这种计算没有考虑“十五”期间初中招生的大幅度增长，高中招生几乎要翻番的增编因素，只是按现状计算的，否则缺编更多。
教师数量控制办法
第一，尽快制定和颁布教师工作量标准和教师编制管理办法，使政府有关部门和学校能够依法配备教师，教师工作量和教师编制最好是法定标准，以减少执行的随意性。鉴于中小学教育特别是义务教育阶段教育目标的一致性，教师工作量和编制标准应当是国家标准，或者省级政府根据国家标准结合本地区实际制定的标准，以保证其权威性。
第二，通过实施教师资格制度、教师聘任制度、中小学教师定期轮换等措施，在近3～5年内，逐步解聘代课教师；辞退约40万不合格教师；分流15万城镇超编中小学教师到农村中小学任教；每年自然减员20万中小学教师。与此同时，每年招聘包括师范院校毕业生在内的人员约20万到中小学任教，3年合计60万；根据教师需求情况，结合教师资格制度的实施，面向社会招聘具有教师资格的优秀人才任教。使中小学教师队伍逐步达到余缺和学科等方面结构调整基本到位，队伍结构初步合理，素质进一步提高。
第三，实行中小学教师定期轮换制度。教师在一所学校工作一段时间后，轮换到其他学校任教，打破长期以来形成的教师“一校定终身”的局面。根据城镇、农村中小学教师的余缺情况，通过以城镇中小学教师向农村中小学流动为主，辅之以派遣和鼓励城市中小学教师到农村支教和定期任教等措施，加强农村特别是薄弱学校的教师队伍建设。
第四，充分发挥工资待遇在促进教师向农村学校流动中的调节作用。建立农村中小学教师浮动工资和农村小学教师津贴制度，对那些被派遣或自愿到农村中小学任教的教师实行浮动工资制度。根据《教师法》中“地方各级人民政府对教师以及具有中专以上学历的毕业生到少数民族地区和边远贫困地区从事教育教学工作的，应当予以补贴”的规定，推行乡村教师津贴制度。根据乡村学校所在位置的生活、交通、医疗卫生和邮电通讯等方面的条件确定3～4个地区类别，并分别按教师的不同条件发放乡村教师津贴。
第五，加强政策导向，充分发挥有关政策的杠杆作用。面向社会招收具有教师资格的人员从教，以招聘后安排到农村中小学工作为主。在教师职务评聘中，将其是否在农村中小学从事教师工作或者是否在城镇薄弱学校工作过的经历列为教师职务晋升的必备条件之一。
第六，包括教育行政部门在内的政府行政部门以及其他事业单位不得占用教师编制。已经从中小学抽调出去的教师要办理调出手续，脱离学校，或者立即回到学校，中小学教师不应当“借调”或者“停薪留职”。教师工龄满30年的可允许提前退休。
上述教师数量控制措施，如果能够尽快得到实施，中小学教师队伍才有可能形成合理的数量、分布以及学科等方面的合理结构，教育质量才能够得到保障。