由分权制衡的宪政原则看分权政府的构建，本文主要内容关键词为：宪政论文,原则论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D523.1文献标识码：A文章编号：1005-460X(2006)03-0049-04
一、制衡思想的演进及其在社会实践中的应用
近代以后，许多崇尚民主和法治的国家，都把分权制衡作为宪政的基本原则，用以指导国家政治权力的构建。分权制衡作为一种政治理论早在古希腊时代就已产生。亚里士多德在《政治学》中指出：“一切政体都有三个要素，即议事机能、行政机能和审判机能。一个优良的立法家在创制法律时必须考虑到每一个要素。倘若三个要素都有良好的组织，整个政体也将是一个健全的机构。”[1] 这就是我们所了解到的对国家权力进行明确划分的最早论述。古罗马时期，波里比阿在《罗马史》中坚持了三个机关各自权限及其相互制约的关系，他第一次提出了国家三种权力机关之间相互制衡的思想。到了文艺复兴时期，特别是在英国资产阶级革命的大潮中，这些古老的分权思想又在进步的资产阶级政治学说中获得了新的生命力，并被赋予新的内容，获得了新的发展。
近代意义上的分权思想是在反对封建君主专制和独裁统治的斗争中产生、发展和完善起来的。在封建专制国家里，虽然政府机构中有不少机关的分设，甚至由官僚机构的组织法加以保障，但是最终决定权仍然由最高统治者把持，因为封建国家的君王“一言兴法，一言废法”。随着封建社会的衰落和资本主义的产生、发展、壮大，资产阶级开始提出了从政治上分享国家权力的要求。法国学者布丹在他的《论共和国》一书中宣传温和的民主制度的好处，主张把司法权从君王手中分离出来，企图以此限制王权，以便为城市资产阶级争取某些权利和自由。到了17世纪，英国的思想家洛克根据英国历史上出现过的新兴资产阶级同封建地主阶级实行阶级分权的事实，主张把国家权力分为立法权、执行权和对外权。其中，立法权最高(包括司法权)，由议会享有，执行权和对外权由国王享有，执行权与对外权都与立法权没有必然联系。洛克对国家权力的这一划分，目的是通过立法权的分设和强调立法权这一核心，企图建立起由资产阶级掌握立法权的政治权力结构。进入18世纪，法国思想家孟德斯鸠在总结前人分权思想研究成果的基础上，创立了比较完整的三权分立学说，他把国家权力划分为立法权、行政权和司法权，这三权彼此相对独立，分别由议会、政府和法院行使。孟德斯鸠的出发点是保障人民的自由。在孟德斯鸠看来，如果三权不分开，国家就会成为暴虐的压迫者，任何独裁者总是在剥夺了人民的自由后，才真正推行独裁统治的。为保障人民的自由，权力就必须按照它们的特性分开。[2] 不过，孟德斯鸠只是科学地阐明了国家权力之间的划分，对国家权力之间的制衡问题并未详细论述。权力之间的制衡理论是由美国的制宪者们完成的。美国的宪法之父麦迪逊指出：任何权力都具有侵略性，人的控制欲望会使一个部门侵犯另一个部门的权力，所以，自由的政府应当分权，但这种分权应当是有内在联系的几个权力间的分立，这种内在联系所具有的功能是使一个部门的权力可能对另一个部门产生压制性的影响。具体分权方法是从某个权力范围内取出一部分，交予另两个部门，或者在一个部门的权力之上设立由其他部门行使的限制手段，使后两个部门能够对前一个部门的权力及其行使过程有所牵制，并对抗其可能的侵犯。[3]
美国采取的是严格的分权与制衡形式。在横向权力领域，议会立法权受到的制约是：总统享有对国会立法的批准权和否决权，法院也可以通过司法审查权来制约立法权。总统的行政权受到的制约是：国会可以通过同意权和否定权来制约总统任命内阁部长以及对外缔结条约的权力，国会还可以运用弹劾权来制约总统、部长等高级行政官员的违法失职行为，最高法院也有权审理经国会弹劾的总统和高级官员，还可以对行政行为进行违宪审查。法院的司法权受到的制约是：最高法院的法官需要总统提名和国会批准，国会还可以对违法的法官行使弹劾权。在横向权力领域，美国实行的是联邦制的国家结构形式。而这种联邦制的国家结构形式，事实上就是中央和地方的分权，从而使地方权力可以制约中央权力，中央权力也可以制约地方权力。
由于孟德斯鸠和美国的制宪者们的分权学说符合17世纪以来欧美资本主义国家在等价交换的商品经济新秩序中主体资格平等的要求，所以，美国、法国和其他许多资本主义国家，包括一些发展中的资本主义国家都相继建立起以分权为基础的国家政治权力结构。不仅如此，分权制衡思想还运用到其他领域，在军队，统帅部与参谋部分设，标志着军事领域里决策权和执行权已经分离，两次世界大战使得这种分权趋势更加明显，为军队现代化带来了动力。在企业界，经理制的出现，打破了老板就是经理，老板主管一切的局面，导致了一个新的职业阶层的产生，这一变化几乎改变了所有现代企业法人的治理结构。现代企业法人的治理结构中普遍实行所有权和经营权的分离，决策权从经营管理权中分离出来，监督权独立存在，即实行决策权、执行权和监督权的分离，从而有利于决策的科学化，有利于董事会作出的决策能较好地得到执行，有利于对企业领导权进行监督，有利于企业领导权相互之间的制衡。
二、制衡思想的实质及其对行政管理领导的影响
尽管分权制衡思想在古希腊古罗马就已经萌芽，但真正形成一个完整的思想体系，并经受社会实践的检验，还是在资产阶级革命胜利之后。分权思想产生的动因是两个方面：一方面是通过阶级分权达到制约权力的目的，另一方面是通过分权实现管理的科学化。阶级分权表现为资产阶级在取得经济上的统治地位后，要求在政治上与君王分享政治权力，进而最终夺取政治权力的意愿。管理的科学化反映了社会发展的要求，具体说来，它反映了国家机器发展到资本主义时期更庞大、更复杂而需要分工的要求。这时期的阶级分权色彩逐渐淡化，逐渐从政治领域渗透到其他领域，演化成为一种管理理念和管理方法，深入到社会管理的各个方面。因而，许多组织在构建其领导体制时不得不考虑并体现这一管理精神。分权作为一种政治思想，首先，它是为资产阶级的阶级利益服务的，也是资本主义社会化大生产的产物，它较之于以专制为核心的封建集权思想有着无可比拟的优越性和进步性。反过来，它又促进了资本主义社会化大生产的发展；其次，分权思想凝聚了资产阶级的政治理想，有利于资产阶级民主政治的发展。在民主社会里，政府的力量与民间的力量均衡发展，正是因为这一均衡力量的存在，从而使得政府与民间力量形成了互补。一方面，政府作为掌舵人为民众生活指明了方向，解决了民众不能解决的问题，另一方面，民众在政府的掌舵下自动划桨，政府和民众各尽所能，各行其职。正是因为政府和民众各自找到了自己的位置，才使得社会和谐稳步发展；再次，分权有助于保证政治权力的健康运行，防止政治权力的腐败。任何一种超然至上、缺乏监督和制约的权力，都必然导致腐败，这是一条铁的定律，被无数事实所证实；最后，它有助于提高组织机构的工作效率。因为把权力分解到各个部门，各部门的职权职责明确，从而使其利益和责任明确。并且，分权以分工为基础，可以使得各个领域各个部门都有相当的专业技能和专业知识要求，让受过不同教育，有着不同知识背景和不同经验和志趣的专业人才分别掌管不同部门，这无疑有利于提高工作效率和提高管理水平。
分权思想作为一种政治思想无疑有其局限性，但是，当其演化成为一种管理思想之后，其意义已不再囿于政治统治领域，而是涉及到社会生活的各个领域，展示出它在管理领域的普遍意义，特别是其对行政管理领导体制带来的影响是重大和深远的，可以说它带来了行政管理体制的一场革命。
一是管理领导体制开始由集权时代走向分权时代。从管理意义上看，分权思想的系统形成并在政治、军事、经济乃至文化教育等领域的运用，标志着一个旧时代的终结和一个新时代的诞生。国家管理体制由集权制转变为分权制，国家领导体制由君主制转变为共和制抑或由专制君主制转变为立宪君主制，① 绝对君权，一个人主宰国家政治命运的时代已经一去不复返了。实际上，这种领导体制的转变源于生产方式的转变。在古代农业社会，生产方式几乎不发生重大变化，然而，在商品经济的世界里，商品生产方式和商品交易方式是变化不定的，它既要求人们有相当的行为自由，又要求对这种行为自由有固定的法律保障。如此一来，一个人的统治就失去了它原有的合理性和必要性。的确，人们不能期望君王们总是贤明的，而且，国家权力全部集中在一个人的手里，国家、社会和个人的命运系于一人之手和一人之念是不会使人有安全感的，特别是财产集中于一人之手，其他人就没有生活上的保障。
二是分工协作成为基本的管理领导方式。分工是专业化的需要，协作是实现管理目标的需要。近代以来的社会生产不再是以家庭为生产单位的“单兵作战”，取而代之的是社会化大生产。这种社会化大生产的方式对其上层建筑产生了重大的制约和影响。国家权力一般分为立法权、行政权、司法权、军事权和外交权等，行使权力的部门分为立法机关、行政机关、司法机关、军事机关和国家元首。在一些资本主义国家，立法机关进而分为上议院和下议院，从而增加其内部的对抗性，使其内部有一个相互竞争和相互制约的关系，司法机关又划分为审判机关和检察机关。并且，作为代议制民主制度下的政党政治也强调两党制或多党制，以增加其竞争性和对抗性，从而消除执政党自身的腐败和提高执政能力。值得说明的是，社会主义国家在批判资产阶级分权思想的超阶级实质的同时，并没有抹杀它对国家机构各组成部门分工的历史价值。事实上，所有社会主义国家的机构设置也吸取了他们的经验，也都是分权的，分权的理论和实践并不仅为西方国家所独有。恩格斯指出：“事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务的分工罢了。”[4]“分工是一种特殊的协作。”[5] 由此可以看出，马克思主义并不否认或反对国家权力的分立；分权是国家权力运作的一种具体模式或方式，而非国家的本质问题；分权是各国家机关在行使国家权力或履行其管理社会职能时的分工；这种分工十分必要，是简化和监督国家机构所必不可少的机制。
三是责任制成为行政管理领导工作的基本模式。在集权制下，领导者的权力和责任是不对称的。19世纪70年代以前，普通法系国家就有“国家无过失论”、“国家不能违法论”和“国王不能为非论”等政治理论。这些政治理论企图为国王或政府开脱责任。事实上，一个人或一个组织享有太多的权力，它根本就承担不起相应的责任。分权思想认为：权力和责任是对等的，有多大的权力就应该承担多大的责任。相反，承担多大的责任就要赋予多大的权力。权力不应高度集中，而应按照权责一致的原则，将权力分解分配到管理的各个环节、各个岗位直至各个人员，不仅在横向领导集团内部如此，而且在纵向管理层次之间也是如此，首长负责制、分工负责制、岗位责任制理所当然在各个领域的领导和管理工作中普遍运用。
四是权力之间相互制约和制衡，是保证权力健康运行，防止权力腐败的保障机制。权力之间明确了分工和制衡，也就有了内部之间的对抗性和竞争性，这样，使任何权力一方有了“对抗天敌”的存在，如此一来，权力就不易于腐败。自然界的法则如此，社会领域也是如此。正因为此，市场经济条件下，要反对垄断，崇尚公平竞争，民主政治权力领域也要反对垄断，崇尚公平竞争。
三、改革传统的集权政府的必要性分析
尽管不同民族、不同历史时期的政府形态各异，但是，不同政府却传承着一个共同的传统，即管制行政。所谓管制行政就是政府以管理者和统治者的身份对公民进行管理和制约。应该说，管制行政源于“主权在君”的政治理论，作为国家构成要素的人民便自然成为其管制的对象。而管制行政建构导致的必然结果是政府有权无责，老百姓不过是统治者手中任意摆布的棋子抑或牧羊人牧鞭下的“羊群”。在管制行政的作用下，政府的权力具有极大的随意性和任意性，无所谓合理的分工和科学的构建，因而，国王或政府集立法、行政、司法等于一身。然而，这种集权下的政府必然导致对老百姓权利的普遍侵犯，必然导致政府权力的腐败。近代以后，资产阶级建立了国家政权，在国家权力的横向领域，进行了立法、行政和司法的划分，在国家权力的纵向领域，明确了中央和地方权力的划分，并通过建立市场经济体制，实现了国家职能的转变，从而使政府的权力得以收缩，市场、市民和社会的权力得以舒展。然而，由于历史的惯性以及20世纪初以来的工业化、城市化和环境化的运动，各国政府的权力又进一步得以扩张。政府不仅享有执行权，而且也享有一部分的立法权和司法权。行政立法就是行政权向立法权扩张的结果，② 行政司法就是行政权向司法权扩张的结果。③ 当然，政府权力的扩张也是一种必需和必然。因为，现代社会里，国家事务80％以上是由政府来承担的。④ 正因为此，行政权的扩张和膨胀成为一种普遍的趋势。于我国而言，政府权力的扩张和膨胀较之于其他国家更为突出，究其原因，至少有以下几个方面：一是新中国成立以来，我们在很长时期内实行的是计划经济体制。这种体制形式下的政府非但没有使传统的行政权得以收缩，相反，行政权却得以进一步扩张。在这种体制形式下，政府权力的作用是全方位的，不仅要充当传统的维护公共秩序和社会利益的“守夜人”角色，而且还要充当分配资源、安排生产、照顾社会的“家长”角色；二是自秦汉以来，我国的国家结构形式，一直实行中央集权制，⑤ 这种集权制的历史和文化对新中国政治权力的构建产生过不可忽视的影响。改革开放之前，我国政府的权力高度集中于中央，直到改革开放之后，这种状况才有所改变；三是建国之初，由于新生政权的社会主义性质，遭到了敌对势力和敌对分子的围剿，为确保新生政权的稳定，我们需要建立一个强有力的政府，以此整合社会各方面的资源，用以对抗敌对势力和敌对分子可能的入侵。然而，对这一强硬政府的模式，我们随后并没有随着国际国内形势的变化而作出相应的调整和改变。这种集权制政府也造成了多方面的负面影响：一是政府大包大揽，无疑扼杀了老百姓的积极性和创造性，剥夺了老百姓管理社会公共事务的权力，不利于老百姓参政议政的民主意识的形成，不利于社会经济的持续发展和良性政治秩序的构建。法国学者托克维尔认为：美国有世界上最好的民主制度，而美国民主制度的形成取决于美国的地理环境、美国政治权力制度的构建以及美国乡村民主自治的传统。在上述三要素当中，地理环境的作用不如政治权力制度，而政治权力制度又不如美国乡村民主自治的传统。理论和实践表明：民主法治社会的形成，从根本上讲不是取决于政府力量的作用，而是取决于老百姓自我管理能力的提高。专制政府虽然可以使社会的治安形势在短时间内获得好转，使社会经济在短时间内获得增长，但是，专制政治不可能使社会治安形势根本好转，更不可能使社会获得持续发展；二是增加了政府的管理成本，政府扩充大量的人力和财力，从而使政府入不敷出，使政府无力履行职能。李文良等在《中国政府职能转变问题报告》一书中指出：“政府功能的实现需要充足的财政收入”。然而，“无所不在的政府权限必然需要无比庞大的官僚机器，光靠维持这个庞大的官僚机器的运转就要占去巨大的财政收入”。[6] 目前，中国政府管理的成本高居世界前列，平均每22个纳税人供养一个吃“皇粮”的人。这种状况一方面使得许多地方政府的财政演变成“吃饭”财政，政府已无力承担起其管理社会的公共职能，另一方面影响到地方经济的发展，尤其是影响到当地老百姓的生存和发展；三是政府权力的高度集中和垄断，造成了政府权力的腐败。任何权力都应该是有限的。当政府权力过多涉足经济领域，成为权力资本之后，便会进行寻租活动。寻租活动不仅造成了社会的不平等，损害政府的合法性，而且也削弱了政府的能力；四是违背了管理学“有所为，有所不为”的规律，以至于“不该管的事情没有管好，该管的事情也没有管好”。事实上，政府只能做应该做和能够做的事情，否则，什么事情也做不好，而只有当政府秉承了“有限”的价值基准，政府才能以一个能干的面貌出现在公众面前。
除了管制行政导致政府的自我衰变之外，政府自身也有一种自我膨胀和自我衰变的趋势。英国著名历史学家、政治学者帕金森认为：即使政府的外界环境和条件不变，政府自身也不会静止不动。由于官僚主义者有喜欢“无事忙”和扩大下属机构从而抬高自身的通病，因而行政机构总是按照一定的速度往上增长，从而增加不必要的繁重的任务量和繁琐的办事程序。政府还可能利用行政立法权和行政权不断扩大自己的职能和职权范围，引起机构和人员的自我膨胀。美国的政治学家彼得认为：在政府等级制度的晋升中，许多人被提拔到他们所不能胜任的工作岗位上，由此对政府政策的制定和决策过程产生不利影响，这也是导致行政系统内部功能和结构混乱的原因。
正是由于管制行政的负面影响以及政府自我衰变的原因，各国政府普遍存在行政效率低下，官僚主义盛行，政府规模不断膨胀，国家财政负担日趋加重等问题。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府：企业精神如何改革政府》一书中指出：“这一类在工业时代发展起来的政府机构，……已经不再能有效运转了……当世界开始变化时，他们未能一直作出相应的变革”。[7] 为此，自20世纪60年代开始，政府行政改革成为了世界性的大趋势，这场改革给传统的行政模式带来了巨大的冲击，政府改革的目标模式是有效与有限政府，为建立有效和有限政府，政府必须实行分权。
四、构建分权政府的若干思考
马克思主义认为，经济基础决定上层建筑，国际国内形势的变化，必然引起政治体制的变化。随着我国国内以经济建设为中心以及市场经济体制目标的确立，随着国际上“和平发展共存”主题的彰显，我国构建分权政府的条件已经具备。如何构建我国的分权政府？笔者认为：
一是要实现非政府组织与政府的分权。这是广义上的政府分权。台湾的张金鉴教授认为，现代国家的行政职能大体上可分为维护、保卫、扶助、管制、服务和发展六个方面。笔者认为，政府的公共服务职能是近现代政府的一个主要职能，⑥ 它涉及到公共设施、公共卫生、公共交通、公共通讯、公共咨询、公共信息和公共教育等各个领域。这一服务职能不应由政府来具体承担，而应由非政府组织来承担。政府仅仅是“投资方”、“发包方”，而非“承包方”。因为包括行业协会和中介服务组织在内的非政府组织的生命力源于其自身的品质，而不是源于外在附加的力量，它要受到市场竞争机制的约束。而通过市场竞争机制，则可以对其形成经常的压力和动力，促使其提高劳动生产率，降低生产和交易成本，加快其自身的生产技术改造，从而为国民提供质优价廉的服务。并且，行业协会和中介服务组织其自身具有自律性、公正性和服务性等特点。政府则不同，政府是一个自然垄断性组织，缺乏竞争性，要政府自身提供质优价廉的服务，事实上很难做到。鉴于此，由非政府组织来承担社会的服务职能，远比政府到位。笔者在这里探讨的是非政府组织同政府在公共服务领域的分权，其实，非政府组织同政府的分权不应局限于政府的公共服务领域，还可适当扩大到政府的管制职能和发展职能领域等。
二是要实现政府内部的分权。随着科学技术、国际交往、经济和民主的发展，现代社会逐渐成为一种思想、利益乃至传统都呈现多元化发展的社会，随之而来的是国家管理任务的增多和行政权范围的扩大和权限的加强。行政权已不单是执行议会的立法，行政权已扩张到立法领域和司法领域。而行政权扩张和膨胀则可能侵犯公民权利，侵犯其他国家机构的权力以及行政权力被滥用。为此，需要规制行政权。对行政权规制的手段很多，包括立法和司法的外部监督等。但就其行政权本身来说，有必要进行分权，即行政立法、行政执法和行政司法的分权。如同国家机构的权力分设一样，行政权有必要进一步分设。行政权的分设，其目的是增加内部的制约性和对抗性。目前，我国的行政权有了一定的分权，但是，不彻底，也不十分明确，尤其是其内部的制约性没有完全体现出来。没有制约性的分权就会演变成为分立，而分立的国家权力是不可能实现行政目标的，这与分权的宗旨相悖。从广义上讲，行政权的分离还包括行政执法权限的进一步明确。实践当中，各执法机关权限不明，从而造成多头执法、重复执法和无人执法的局面，以至于出现执法的密集地带和执法的空白地带，这也是需要在行政权体制的构建当中进一步解决的问题。
三是实现中央政府与地方政府的分权。如前所述，我国有中央集权的历史传统，加之1949年新中国建立后，中央集权的趋势不仅没有减弱，反而因为计划经济的实行，而造成中央集权趋势得以进一步加强，达到了前所未有的集权程度。这一集权的后果是极其严重的，它使得整个国民经济陷入崩溃的边缘。1979年以来，中央政府简政放权，到目前为止，通过多次简政放权的改革，各地方政府已经取得了大量的权力，省、地、市政府也通过地方政府职能改革，把许多职能下放给下级政府。然而，到目前为止，中央权力与地方权力的关系处理尚未有一个明确的法律规定，即缺乏制度基础，以至于中央对地方的放权陷入“一放就乱”，“一乱就收”、“一收就死”和“一死就放”的循环之中，从而也造成只有中央政府制约地方政府，而地方政府无权制约中央政府，地方政府的权力完全由中央政府单方面意志决定的局面。此外，由于我国地方政府的层级较多，在省县之中又增设了地市一级，这样，使中央下放到地方的权力由此有了折扣，并没有完全落实到基层。基层政府的自主权力的有限性，极大地制约了地方经济的发展，也影响到地方事务的管理。据悉，国家民政部门正在进行的“扩省强县”的调研课题，笔者认为，确有其现实意义，它完全符合构建分权政府的目标模式要求。亚洲国家银行认为，亚洲国家政府现代化的第二大挑战是如何实现分权的目标，不仅要改变政治和经济决策往往集中于中央政府和上级政府的高度集权的状况，而且还要改变大部分经济活动以少数大城市为中心的状况。笔者认为，只有把所有应该下放的权力下放给地方政府，让地方政府来决定地方事务，由中央政府来解决全国辖区效应的事务，并同时发挥中央和地方的两个积极性，才真正有利于上下级政府作用的充分发挥。
注释：
①立宪君主制即君王的权力受到宪法的限制，事实上，君王只有形式上的权力，而并无实权。立宪君主制也是一种民主制。
②资本主义制度建立之初，资产阶级通过宪法确定严格的三权分立原则与制度，政府被严格定义为执行议会制定的法律的执行机关，丝毫不得染指立法机关的立法权。但从19世纪中期以后，严格的分权制度有所松动，政府可以根据议会的授权制定一些规程、规则和命令。但在此期间，行政立法权虽得到部分承认，但数量和作用极为有限。进入20世纪以后，社会关系和社会矛盾日渐复杂，社会管理任务日益繁重，对法律的要求日益增大。而议会立法受其工作方式的限制无法满足社会对法律的需求，于是，议会不得不将本来专属自己的立法权授予其他机关，行政机关由此获得了越来越广泛的立法权力。20世纪中期以后，行政立法获得迅猛发展，在国家生活中发挥越来越重要的作用。
③行政司法包括行政调解、行政裁决和行政诉讼。由于它们是按照准司法程序进行的，因而具有司法的性质。
④由于现代行政权力的急剧膨胀，政府的活动领域已经不限于过去的治安、外交、军事、税收等方面，而是扩展到社会生活的各个领域、各个方面，甚至人们的衣、食、住、行都与行政发生联系、发生影响。
⑤秦灭六国而建立一统天下的秦王朝以后，封建王国虽有兴衰分合，但统一是主要的，而分裂状态则是短暂的。其间少数民族不仅建立过许多地区性国家政权，而且几次入主中原。但无论是汉族还是边疆民族建立的王朝，都以封建中国正统自居，把中华民族纳入其封建版图之内。
⑥政府的基本职能是两个：一是维护统治阶级的统治，二是执行社会公共事务的管理。但是，近代以来，政府的主要职能是执行社会公共事务的管理。
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