从传统土地保障走向现代社会保障——关于乡镇企业职工社会保障问题的思考，本文主要内容关键词为：社会保障论文,企业职工论文,乡镇论文,走向论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇企业，作为我国亿万农民的伟大创造，经过改革开放二十年的发展，现已成为我国农村经济的重要支柱和国民经济的重要组成部分。2000多万家乡镇企业（注：《中国统计年鉴》1998第17页。）分布在广大农村，不仅创造着巨额的社会财富，彻底改变了农村的产业结构乃至整个国民经济的产业结构，而且吸收了众多的农村剩余劳动力，使农业劳动者大规模地走向非农化，缓解了农村就业的巨大压力，促进了小城镇的建设与发展。从1978年至今，乡镇企业就业人数已增长到1.3 亿多人（注：姜永涛：《乡镇企业和小城镇，做好两大战略结合这篇文章》，《经济日报》1999年4月14日），预计每年还将有一定速度增长。 他们中的绝大多数主要来自于农村。而面对工业化浪潮的冲击，他们所依靠的仍然是传统的土地保障。本文的目的在于阐述传统土地保障已无法很好地保障这些脱离土地的农村人口群体的生活。必须正视这一处在农村与城镇“边缘”的非农非城特殊群体的社会保障问题，以推动乡镇企业的新一轮发展。
一
按照《乡镇企业法》的规定，乡镇企业停业、终止，原属于农村集体经济组织的职工有权返回农村集体经济组织从事农业生产，或者由职工自谋职业。这就从法律角度界定了乡镇企业职工的保障方式，即回到原籍，依靠土地来保障自身利益。但事实证明，传统的依赖土地保障全体农村人口生活的方式已无法适应乡镇企业职工这一群体的要求，推进农村社会保障体系的发展，必须先从乡镇企业职工的社会保障入手，为他们建立相应的社会保障体系，从土地保障过渡到社会保障。
首先，从乡镇企业劳动者角度来看，他们已不是传统的农民。按照传统的做法，我们习惯地将户口属农村的所有人口称为农民，乡镇企业职工理所当然地也属于农民之列，因此他们的社会保障问题也就是农村社会保障问题，无任何特殊性。而事实上在探讨社会保障问题时，必须区分农村社会保障与农民社会保障，二者不能混为一谈。农民是一种特定的职业即从事农业生产活动的人口，据中国社会科学院农村发展研究所的一份最新研究报告统计，中国的农民人口实际只有2.5亿， 包括赡养人口在内，中国真正的农业人口也只有4.8—5.3亿，而不是我们通常所说的近9亿。 （注：中国社会科学院农村发展研究所：《中国农民人口为2.5亿人》，《报刊文摘》1996年10期第24页。 ）而除农民及其赡养人口之外还包括大量从事非农产业的农村人口，乡镇企业职工就属于这一群体。
乡镇企业职工特别是一些规模较大、相对稳定的乡镇企业的职工，他们已完全脱离土地，依靠工薪收入生活，从而也就同样出现了与城镇劳动者一样的退休收入保障与生活保障风险问题，迫切需要有社会性的养老保险措施来解除其客观存在的后顾之忧。同时，随着乡镇企业职工日益成为熟练工人而不再具备从事农业劳动的意识和技能从而在事实上完全失去了对土地的依赖，他们也正承受着日益增大的、真正意义上的失业风险，尽管现阶段他们还不具备失业保险意识，且一般有承包土地，失业后都是自己找出路或重新从事农业生产。但农业生产向规模经营方向发展，农村劳动者的不断非农化、城镇化已是一个不可逆转的趋势，失业保险应当关注传统户口制度下的农村非农职工的失业保险和救助问题，同样不可忽视的事实还有在乡镇企业，特别是大量小乡镇企业，职工一般处于既无工伤社会保险又无企业保险的境地，其工伤风险极大，许多地方已经发生过大量的工伤事故及由此而导致的职企纠纷。因此，乡镇企业职工已成为目前最迫切需要工伤保险的对象。另外，乡镇企业职工从这一群体诞生之日起就缺乏起码的医疗保障。
可见，乡镇企业职工作为适龄劳动人群的一个重要组成部分，迫切需要参与现代社会保险面向劳动者依法强制实施的所有项目，包括养老、失业、工伤、医疗等等，即使他们是传统户籍制度下的农村人口。而乡镇企业所提供的相对稳定的工薪收入又使他们具备了参与社会保险的能力。因此，在他们中间推行社会保险制度是必然的。
其次，从乡镇企业而言，在其第一次创业时期，没有社会保障和福利支出这些计入国有企业劳动力成本的项目曾经成为乡镇企业低成本的重要因素，相对增大了乡镇企业的利润空间。乡镇企业的劳动力是直接来自于农业内部分化和生产效率提高所释放出的劳动力，而传统农业劳动收益率相对较低，意味着劳动力职业转移的机会成本低，这是导致乡镇企业劳动力成本低的决定性因素，也使乡镇企业在“原始积累”阶段可以不考虑劳动者社会保障和福利支出等成本开支，从而低成本进入，抓住发展机遇。经过近二十年的发展，许多乡镇企业在具备了一定实力后，也已着手考虑职工福利与保障问题，根据本地、本企业实际制定了一些具体的保障措施，如对本企业职工建房、看病、子女上学等给予一定数额的补助；对于在本企业工作达到一定年限、进入退休年龄的职工一次性或分月发放一定数额的退休金，或由企业出资为职工购买一定标准的商业养老保险；职工出现工伤，按劳动合同要求可获得一定的补偿，等等。这些措施对于保障本企业职工及其家庭的生活起到了较好的作用。
但是，目前，乡镇企业在经过异军突起，高速增长阶段之后由于外部市场环境的变化等因素的影响而出现了增速放缓、优势削弱等问题，不少企业陷入不同程度的困境，乡镇企业的发展进入第二次创业阶段，面临着转变经济增长方式，实现结构调整，进行产权制度创新，组建企业集团等方面的变革。这种变革必然会冲击、影响原来以本地、本企业为单位的各种不规范、临时性的职工福利和保障措施。而以社会化的养老、医疗、失业、工伤等保险措施以及住宅、教育福利取代上述企业行为是在转制过程中保障这些职工利益的唯一出路。
第三，从土地的承受能力及农村各项事业的发展角度而言，以各种社会保障措施取代传统的土地保障也是一种不可逆转的发展趋势。现有农村土地能否承受包括现有乡镇企业职工在内的所有农村人口，为占全国人口总数70%（注：《中国统计年鉴》1998第105 页。）以上的这一群体均提供良好的保障？对这一问题的回答，持否定意见者肯定居多。因为这些年不断涌动的民工潮、乡镇企业所吸纳的数以亿计的农村劳动力的事实本身就已作了很好的回答，正是因为现有土地无法承载如此庞大的农村人口、无法保障全体农村人口的温饱生活，才有大批农村劳动者主动放弃土地这一根本依托而走进城市、走进工厂成为工薪收入者。而随着工业化的不断深入，耕地面积不断减少也是一种必然趋势，当前农村农业生产规模化经营、农业产业化的发展及农村小城镇建设的开展，都将使越来越多的农村人口脱离土地，成为非农产业的劳动者。因此，在整个农村人口中，率先在这部分非农产业的劳动者中推行社会化的保障措施，解决其后顾之忧，有利于农业的产业化发展和农村小城镇建设，从而有利于提高农业生产率，提高农村劳动者的生活水平和生活质量，也有利于城乡劳动力市场的一体化发展。
最后，从政府角度来讲，我国近十几年所进行的社会保障制度改革的重点一直是放在城镇，主要考虑的对象是城镇的国有企业职工和一部分集体企业职工，改革的核心之一是以社会统筹与个人帐户相结合的经费负担模式来代替过去政府的大包大揽，减轻政府财政的压力。同样，限于政府财力，我国数目庞大的农村人口始终未纳入社会保障的范围。在我国广大的农村，仍然采取的是传统的依靠土地、依靠家庭的自我保障方式，农村社会保障在我国严重滞后于城市。然而，从理论上说，社会保障是全社会的安全和福利制度，本应惠及社会每个成员，不应有城乡之别。虽然由于目前的二元经济社会结构使农村严重落后于城市，但作为政府来讲，不可能长期忽视这一庞大社会群体的社会保障问题，在改革完善城镇职工社会保障制度的同时，也将逐步在农村推行社会保障制度。在庞大的农村人口中，有能力有需求者当属以乡镇企业职工为代表的非农产业职工，对于这一部分与土地脱钩、失去土地依托的“农民”而言对社会保障的要求更为迫切，他们将成为政府在农村推行社会保障的首选对象。
总之，在政府不断出台措施推进城市社会保障制度改革的同时，也不可忽视创造了我国工业增加值“半壁江山”的乡镇企业职工。如果说，对城市居民而言，即使没有今天的社会保险，他们仍然有各种传统的劳动保险条例来保障其利益，而对于广大的乡镇企业职工来说，虽然因户籍关系他们可以将土地保障作为最后退路，但事实上土地已不能保障工业化带来的各种劳动风险。因此，充分考虑他们对建立社会保障制度的迫切要求，在他们中间建立崭新的社会保障制度，应是今后社会保障的一个重点。
二
如何才能从传统的土地保障过渡到现代社会保障，建立起适应乡镇企业职工需求的社会保障制度？基本对策如下：
（一）确立失业保险和救助制度，以保障失业乡镇企业职工的基本生活。
前面已经提到过，目前乡镇企业职工正面临着日益增大的、真正意义上的失业风险，按照传统做法，乡镇企业职工属农村户口人员，一但乡镇企业破产倒闭或被企业裁员，则只能回到原籍土地重新从事农业生产或自谋出路，没有任何失业保障。但乡镇企业职工本来就是从农村向外转移的剩余劳动力，再回到土地只会加重农村失业。因此，使失业职工重回土地的做法应该扭转，而代之以失业保险和救助制度。
政府可以在有条件的乡镇企业逐步推行失业保险制度，通过由雇主和职工共同出资的方式筹集失业保险基金，解决乡镇企业职工失业问题。经济发达、较发达地区和位于城乡结合部的乡镇企业的具体实施办法、基金筹集方式和标准可以比照当地城市其他企业，欠发达地区及偏远农村乡镇企业可以根据当地收入水平及生活情况制定标准，使失业保险金的支付水平维持在低于当地最低工资标准、高于最低生活保障线的标准范围内。为确保失业保险制度的平稳实施，各地应确定乡镇企业职工的认定标准、重新划分以农业生产经营为主的农民与农村工薪阶层、对当地基本生活水平进行调整、摸底，并可像城市一样先开展小范围的失业保险制度试点，等等。
在建立乡镇企业职工失业保险制度过程中，要将失业保险与农村社会救助制度相配套。失业保险属于社会保险制度范围，它只能按照规定的标准在规定的保险时间内实施对失业者本人的救助，而失业者一旦失业即使有失业保险金也可能因保险水平低而无法负担其赡养的农村家庭人口，导致家庭生活陷入贫困。同时，还有可能出现失业者在失业保险期满后仍未找到新的岗位或找到其他新的谋生出路而生活陷入贫困。因此，应将失业保险与农村正在起步的最低生活保障制度相结合，对失业乡镇企业职工失去领取失业保险金待遇后土地不足以保障其家庭基本生活而陷入贫困者给予最低生活救助。
同时，还要将失业保险与再就业培训相结合。在城市失业治理中，这些年政府实施的再就业工程收到了良好的效果。而为乡镇企业职工提供各类就业指导、职业介绍、转岗培训、生产自救等各种服务，使之能尽快重新就业或掌握自谋出路的生活技能，其意义不亚于城市。如果说发放失业保险和进行贫困救助是一种“输血”的话，那么进行再就业培训则具有“造血”的功能，它将在一定意义上解决职工根本出路问题，是一项积极的，最终解决失业问题的措施。
（二）推行养老社会保险制度，以解除乡镇企业职工的后顾之忧。
在我国农村，依靠土地的家庭养老做法始终是农村老人养老的主要模式。但目前农村核心家庭增加、代际关系疏远，“四、二、一”式家庭结构使得农村老人养老问题日趋突出。农村养老亟待制度化、规范化、社会化。乡镇企业职工作为农村人口中的工薪阶层，有条件率先通过参与社会保险来解决自己今后的养老问题。因此，乡镇企业职工的养老保险代表了农村养老保险的发展方向。在农村养老保险的发展过程中，乡镇企业劳动者的养老保险应当得到优先发展，尽快由自愿走向半强制，最终实现强制实施并走上规范化的发展轨道，并及早考虑其与城镇劳动者的养老保险的接轨问题，以确保与城乡工业的一体化和劳动力市场的一体化相适应，并藉此促进农村土地使用权的转让，推动农业生产向规模经营发展。
推行乡镇企业职工社会养老保险制度，要充分考虑其与城镇劳动者之间的差异性。不能不搞，但也不能一哄而上，要因地制宜。在城镇目前可以推行全国统一的基本养老保险，而乡镇企业职工由于地区发展、企业实力悬殊乃至个体发展的极不平衡而不可能一起步就实施统一的养老保险制度，在养老保险的水平结构上必然具有地区性甚至个别性，因而乡镇企业职工的养老保险原则上应按照地域划分的原则，根据当地收入水平和生活水平及职工的缴费能力确定不同层次的养老保险水平。
在筹资方式上，为了避免重走城镇养老保险的老路、减轻政府未来时期的财政压力，其资金主要来源于乡企职工个人和乡镇企业，以个人缴费为主，经济实力较强的集体可以给予一定补助，政府特别是地方政府应予以扶持。
为了促进规范化的养老保险制度在乡镇企业职工中的实施，解除其后顾之忧，还必须建立健全乡镇企业职工退休制度，规定职工基本缴费年限，确保其达到一定工作年限，从而保证养老保险基金有充足的积累年限。在养老保险基金缴费年限之内，若乡镇企业职工因企业及自身原因导致失业的，可允许职工个人继续按规定缴纳养老保险费，直至达到积累年限，并于退休后享受相应待遇。具体操作办法可以参考城镇职工养老保险相应规定。
（三）建立、健全医疗、工伤保险制度，确保乡镇企业职工的健康、安全。
在我国农村，合作医疗这种互济互助型的医疗保障制度曾经是我国农村社会成员解决看病医疗问题的主要方式，它以免费或低收费的全方位的医疗服务为特点，通过农村集体和个人集资，为农村居民提供基本医疗保障服务。这种医疗方式在20世纪70年代曾经覆盖了90%以上的农村，被誉为具有中国特色并创造了世界奇迹的医疗保障事业。但80年代由于农村家庭联产承包责任制的实施绝大部分合作医疗保障在农村消失了。近些年来在政府的倡导与推动下有一定程度的恢复与发展。乡镇企业职工由于户籍关系和用工性质及与农村的天然“血缘”关系，特别是经济欠发达地区的乡镇企业职工和大批在小乡镇企业就业的职工参加医疗保险，可以考虑走合作医疗的道路。当然这种合作医疗根据农村承包责任制和乡镇企业发展等所带来的特点，在合作方式、保障内容、经费来源、管理体制等方面均发生了变化，已不再是传统的合作医疗统一模式。在试点中，各地创造出村办村管型、村办乡管型、乡村联办型、乡办乡管型、多方参与型、大病统筹型、混合保障型等多种形式，各地在建立乡镇企业职工医疗保障制度时可以根据乡镇企业自身的特点和层次加以选择和创新。而对于经济发达地区和位于城乡结合部的乡镇企业来说，完全可以考虑采用城镇职工医疗保险制度，由乡镇企业和职工个人按规定比例缴纳医疗保险费，并实行社会统筹与个人帐户相结合的方式。
乡镇企业职工虽然由于户籍关系，企业性质而仍属农村人口，但工业化所带来的工伤风险已直接危及他们的利益。许多中小型乡镇企业迫于成本的压力和劳动风险意识淡薄而忽视劳动者的劳动保障，致使在这些企业就业的职工面临更大程度的风险。因此，工伤保险作为工业化带来的直接产物，理应成为乡镇企业职工社会保障体系的一个重要组成部分。在实施工伤保险制度过程中，工伤保险的保险费由乡镇企业单方面承担，乡企职工个人不用缴纳工伤保险费，乡镇企业为职工缴纳的工伤保险费因行业、职业风险的差别而实行级差费率制，即按照不同行业或大的职业类别的风险大小进行分类，分别确定等级不同的费率标准。另外，限于政府或社会保险机构的人力、物力和财力，加之户口制度的特殊性等原因，乡镇企业职工的工伤保险也可以选择雇主责任保险的方式，交由商业保险公司依法经营，政府只强制乡镇企业投保而不直接经办，事实证明，这是一种行之有效的解决乡镇企业职工工伤问题的办法。
（四）发挥商业保险的作用，满足不同层次乡镇企业职工的需要。
商业保险，作为一种纯粹的企业行为，以保险合同为直接依据，以向保险客户收取保险费建立保险基金为基本手段，并通过保险人与被保险人之间自愿订立保险合同来转嫁或分散特定风险责任，进而实现损失补偿或给付，来保障被保险者利益。它与社会保障有着根本区别，但这些年来，商业保险面向城乡居民所开展的人寿、养老、医疗等保险业务和面向团体开展的雇主责任保险业务在一定程度上减轻了社会保障的压力，从而也成为社会保障体系的有益补充。在构建乡镇企业职工社会保障体系时，仍然应该充分发挥商业保险的作用。以满足不同层次乡镇企业职工的需要。如对基本养老保险不足者，可以开办多种形式的人寿保险；对医疗社会保险不足者，可以开办商业性医疗或健康保险；对工伤保险，可以选择开办雇主责任保险以及人身意外伤害保险等业务。发展上述险种使之与社会保障协调发展，既可以促进商业保险这一新兴产业的发展，又可以发挥出社会性保障作用，但在实施过程中，一定要用法律明确界定社会保险与商业保险各自的实施范围，规范商业保险的行为，以避免发生商业保险与社会保险争夺市场，从而影响社会保险事业的事情发生。
最后，解决乡镇企业职工社会保障问题，必须充分考虑乡镇企业及职工本身的特点，坚持城乡有别、区域有别，不能一刀切，不能齐头并进的原则。
在乡镇企业二十年的发展历程中，乡镇企业职工功不可没。二十年后的今天，仍将土地保障作为这一部分人的最后避难所，使之“亦工亦农”的做法已面临各方挑战。重视乡镇企业职工这一庞大新群体的社会保障问题。是市场经济的必然要求，在这一群体中稳定地推进实施失业、养老、医疗、工伤等社会保障制度，将促进乡镇企业的二次创业，并对乡村社会保障起到示范带头作用。
标签：养老保险论文; 农民论文; 农村人口论文; 社会保障论文; 社会保障资金论文; 社会保障支出论文; 城镇人口论文; 失业证明论文; 人口问题论文; 医疗论文;