加强制度建设 遏制权力腐败，本文主要内容关键词为：制度建设论文,腐败论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：P261.3 文献标识码：A 文章编号：1008-2921(2002)01-0017-03
近年来，中央不断加大了反腐败的力度，取得了明显的阶段性成果，一批批腐败分子被查处、严惩，顺应了民心，得到了人民的衷心拥护，但是也出现了腐败现象屡禁不止、“前腐后继”、甚至边腐(败)边提(拔)的奇怪现象。对此，人们不禁要问：究竟有没有一种方式或力量可以尽早察觉腐败、有效遏制腐败?学习我们党的领导人的有关论述，结合我国的具体国情，笔者认为，遏制权力腐败必须从源头上防腐、治腐，即加强制度建设。
一、加强制度建设是遏制权力腐败的根本
邓小平同志在总结我们党和国家领导制度的历史经验时指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”[1]这表明，就个人的思想、作风与制度的作用相比较而言，制度比个人的思想、作风更重要。在近些年的反腐败斗争中，我们已经清除出不少腐败分子，但在总结经验教训、制定对策时，强调腐败分子个人思想品质堕落的成分相对较多，而切实总结制度方面疏漏的分量相对较少。固然，我们不能否认加强思想道德修养的重大作用(它能增强人的自律性等)，但它不能保证人们主观上持久不变的抑制自利的本性。胡长清、成克杰之流所受的教育不差于他人，中国传统的伦理道德、党的性质与宗旨没少受到教育并给他人宣讲，但他们却何以堕落至此?事实表明，思想道德教化与修养固然有其不可替代的价值，但用它来遏制权力腐败远不如法律、制度有效。列宁曾经指出，要防止滥用权力，完全依靠掌权者的“信念、忠诚和其他优秀的精神品质，这在政治上是完全不严肃的”[2]。因此，不健全制度，不堵塞漏洞，腐败就难以遏制。
根据邓小平同志的思想，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度问题具有根本性，因为制度的设立是以人性的缺陷为前提的，人的恣意、自私等缺陷是与生俱来且富有弹性、无法根除的，因而是无法通过道德说教予以规训、改造的，只能通过法律等制度化的理性力量最大限度地予以刚性的遏制。在现代社会，法律等制度性的规范已经成为社会控制的主要手段，国家的长治久安和社会的安定有序都离不开制度，作为现代文明的重要标志，制度意味着秩序，它维系着人类生存、社会发展的基本秩序。制度问题具有全局性，一是因为制度的形成一般都需要一定过程，都要经过特定的程序，体现国家或某一单位、集体的共同意志，在其规范的范围内对所有人都具有相应的效力；二是因为制度问题关系到国家兴衰存亡、单位或集体的秩序、效率、生存和发展。制度问题具有稳定性和长期性，因为作为国家或单位、集体共同意志的体现，制度一经形成就成为规范人们行为的一条重要标准，包括组织、参与制定这些制度的人在内，概莫能外。这就使制度本身成为个人意志之上的一种客观的理性力量，不为领导人的爱好、注意力的改变而调整，不被个别人的意志所左右，这就是制度的稳定性和长期性。虽然制度也要根据客观需要及时进行修订和完善，但这并不意味着制度可以朝令夕改。否则，制度就不能体现公共意志，就不是理性力量，也就失去了严肃性、规范性。
有的人认为，我们并不缺乏制度，我们需要的是如何贯彻落实已有的制度。这种看法确有一定道理。因为，我国的法制在不断健全，据统计，就党风廉政建设方面来说，从中央到地方已经制定出台了1400多个规章制度。但是，这些制度在一些地方真正得到落实的却很少，这种现象正表明我们的制度缺乏贯彻力度。法律不被执行，制度得不到落实，其背后的深层原因在于制度的理性力量不够强大，即从根本上说是制度不严密，并没有在其应有的范围内形成必须被执行、否则将付出沉重代价的威力。因为，好的制度本身就具有一种不容违反、不得越界、不能变通、没有弹性、确保自身一丝不苟被执行的力量。
二、从制度上遏制权力腐败当前条件下应如何做的几点思考
首先，转变政府职能，消除政府有形的“手”对市场不必要的干预，防止政府领导和部门在市场经济条件下权力的泛化和滥用。在市场经济条件下，我们的各级政府应尽力做好那些应当管、可以管好的工作(如宏观调控、经济发展战略、产业结构调整、社会保障制度的建立与完善、城市基础设施建设等)，而不能四处插手，干预那些政府不该管、也管不好的事情，不能把政府行政管理的权力无限扩大；否则，政府或政府领导、部门就破坏了市场的游戏规则，从而必然伴生腐败。更为严重的是按照我国当前的现行体制，政府用有形的“手”干预支配市场，让市场服从“官场”，在很多情况下还是“合法”的。本来，正常的市场经济是通过看不见的手，在看得见的市场上，根据经济规律自行运转；不正常的市场，则通过看得见的“手”，在看不见的“官场”里，凭借权力进行操作。正常的市场在竞争中分胜负；不正常的市场靠权力决定存亡。这就是在不完善的市场经济中市场的参与者千方百计寻租权力的根本所在。由此得知，目前我国经济领域正在蔓延的腐败就是由现行制度缺陷带来的制度性、权力性腐败。腐败的根源在于现行制度本身的缺陷和制度不健全，集中表现为权力在无限扩大中的被滥用。只要事实上存在着“官场”支配市场这样一种制度缺陷，大大小小的成克杰、胡长清肯定会层出不穷。成克杰任广西壮族自治区政府主席期间，谁向他行贿他就利用职权帮谁营利。问题的严重性还在于成克杰干扰市场、兴风作浪(如操纵招投标、大幅压低国土价格、批拨巨额银行贷款等)，这本是极端的权力腐败却在现行制度下成了他光明正大地履行主席职责、在完成他的本职工作。如果不是制度上存在着严重缺陷，政府的权力能如此普遍、广泛、大规模的滥用，以至给党和国家造成如此重大的经济损失和严重的政治影响吗?湛江、厦门走私案，涉案金额上千亿元，涉及官员数百人，沈阳市慕、马窝案牵出“一把手”数十人，这就很难用个别人经不起金钱、美色的诱惑来解释了，结论只能是我们的现行制度不完善，有严重缺陷，不然何以这么多人、这么轻而易举地把权力滥用到这种程度?腐败的根源已经找准，解决的办法就是我们要采取切实措施转变政府职能，下决心大幅度地削减政府及其部门干预市场经济的权力，明确政府在市场经济条件下只能干什么，不能干什么，要斩断有形之“手”，让市场经济规律自行运转，政府该干的事要干好，不该干的不准越雷池半步，超越就是违法，就要受到严惩。
其次，健全完善监督制约机制，切实有效地监督、惩治权力的泛化和滥用。江泽民同志在党的十五大报告中强调，反对腐败“监督是关键”。强化监督是遏制权力腐败的重要一环。强化监督，一方面，我们要加强社会监督，充分发挥人民群众、各民主党派和群众团体的监督以及法律、舆论监督的作用，形成全民监督的氛围。另一方面，在当前的条件下，我们要把强化党内监督作为遏制权力腐败的重中之重。我们党是执政党，党内监督实际上是全社会监督体系中的核心，加强党内监督，尤其应针对对党政“一把手”监督不力的问题，健全、理顺党内的监督机制。现行党内监督机制存在着明显的不足：一是自下而上的民主监督十分薄弱。广大党员虽是党内监督的主体，但他们对违法乱纪的领导干部的行为却很难行使了解权、批评权，更谈不上罢免权了，因而自下而上的民主监督不仅对腐败分子形不成相应的威胁力，甚至于出现监“虎”不成反被“虎”咬的悲剧。二是同级纪委对同级党委的监督流于形式。按照规定，同级纪委具有对同级党委进行监督的职能，但现行体制却将纪检机关置于其主要监督对象同级党委的领导之下工作(纪委书记一般由同级党委副手或常委兼任)，由此决定了纪检机关实际上成了同级党委的“附属品”(原广东省人大副主任欧阳德在任东莞市市委书记时竟然说要“摘掉纪委的牌子”就是一个典型的恶案)，这样，中央关于“对领导干部一定要严格监督”的政令不可避免地难于落到实处，正如江泽民同志在中纪委第四次全体会议上的讲话中指出的：“这几年查处的领导干部违纪违法案件，大多数是群众举报或查办其他案件带出来而获得线索的，这在很大程度上反映出对领导干部的监督软弱无力。”因此，健全党内监督机制，遏制权力腐败，从根本上解决“虚监、漏监、弱监和难监”的问题，当务之急要着重解决以下两个问题：一是要切实完善党员民主权利的条例，使广大党员在同违法乱纪行为作斗争时权利能得到有效保障，使他们摆脱监督的后顾之忧，促使他们敢于监督。二是建立党内分权制衡机制，改变纪检监督机构的附属地位。建立党内分权机制最有效的办法就是提升目前党内的专门监督机构——党的各级纪检委，从中央到基层党组织党委会和纪检委都应当是权力平行的机构，由党的代表大会同时选举产生，其成员互不兼任，前者为党的执行机构，后者为单纯的监督机构，同时向党的代表大会负责并报告工作。这样，就形成了党的纪检监督机构能够监督的局面。
再次，加强立法，使遏制权力腐败制度法制化、系统化。这是十一届三中全会以来我们党的一项基本方针，也是全党开展反腐败斗争正反两方面经验教训的总结。目前，我国的法治建设虽然有了长足的发展，形成了初具规模的法治体系，但迄今为止，我国还没有一部专门用于制约权力的法律，虽然从中央到地方已经制定了一系列党风廉政制度，缺乏规范性、权威性，实行起来缺乏力度，从而给腐败分子有机可乘。特别是当今最普遍的吃喝玩乐、超标无序用车、公事私办、私事公办、请客送礼、多占私建装修住房、部门行业不正之风等方面的腐败现象，还没有纳入法律惩处的范畴，这给有力地惩处腐败分子带来了很大的困难。因此，当前迫在眉睫的头等大事是建立健全制约领导干部权力的法律法规，因为，只有把遏制权力腐败制度法制化，逐步建立健全有关遏制权力腐败的一整套防范、约束和惩罚机制，通过法律法规来规范、约束权力的行使，使遏制权力腐败建立在社会主义法治的基础上，才能发挥制度规范权力行使的根本性作用，实现依靠制度和法治而不是依靠人治来解决腐败问题。与此同时，还要使遏制权力腐败制度系统化。因为权力的遏制涉及到许多环节和方面，是一项系统工程。它不仅包括规范党政干部行为方面的制度，而且包括重大事项决策制度，人、财、物方面的管理制度，办事公开制度等，各方面的制度单个看起来比较全面，但如果它们之间缺乏有机联系，没有系统化，就如同有了高质量的零部件但未组装成一台机器一样，只不过是各方面制度的无序堆砌，在实践中很难彻底贯彻实行。有没有制度是一个层次的问题，而制度之间是否有机联系以发挥制度的同向合力作用，则是另一个层次的问题，而且是更深层次的问题。因此，应从制度的整体作用和相互联系出发，运用系统方法建立健全各项制度，协调好各项制度之间的关系，使之形成有机统一，发挥同向的合力作用，从而有效地遏制权力腐败。
江泽民同志在建党八十周年讲话中郑重声明：“党内不允许有腐败分子的藏身之地。我们一定要以党风廉政建设的实际成果取信于人民。”江总书记的讲话不仅充分表明了我们党惩治腐败的坚强决心，同时也说明了当前腐败形势的极端严峻性。因此，为了从根本上遏制、消除权力腐败，我们必须从制度上切实加强防腐、治腐建设，从而还民众一个满意，还吏治一个清平。
收稿日期：2001-11-10