新加坡公务员薪酬均衡的比较机制及其启示_公务员论文

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      新加坡政府及其公务员队伍的廉洁、高效得到了世界各国的认可与称赞，在透明国际历年公布的清廉指数(corruption perceptions index)排名中，新加坡政府的廉洁程度始终排在全球前五名。与此同时，根据世界银行发布的《全球治理指数》，新加坡政府在政府效率(government effectiveness)指标方面的得分也一直很高，常年保持在99.1分以上，甚至多次达到100分。新加坡政府及其公务员队伍之所以有这种突出表现，与新加坡政府在公务员薪酬方面长期坚持采取与市场相比较的相对高薪政策是分不开的。本文专门对新加坡政府的公务员薪酬与市场薪酬之间的比较方法问题进行研究，以探讨其对我国公务员薪酬水平决定的意义和启示。

      一、新加坡公务员制度的总体情况及公务员的分类

      新加坡实行议会共和制，总统是名义上的国家元首，总统会任命一个他认为能够获得议会多数议员信任的议员担任总理，并依照总理的建议从议员中任命各部部长(朱福惠、王建学，2012)。新加坡的总理及内阁行使行政权力，并向议会负责。目前，新加坡一共设有9个国家机构(organs of state)，1个总理公署(Prime Minister's office)，15个部(Ministers)，67个法定机构(Statutory Boards)。在所有这些机构中任职的人被统称为公职人员(Public Service)，但公职人员并不全是公务员(Civil Service)，新加坡的公务员仅仅包括在前三类机构中任职的人。新加坡政府是新加坡最大的雇主，2012年，新加坡的公务员总数达到77，540人。

      在横向上，新加坡根据公务员所在机构的职能属性，将他们划分为经济管理类、社会服务类、安全保障类和政务类四大类。此外，针对公务员实际承担的职位，又将公务员的职位族(Occupation Groups)划分为管理类和非管理类两大类。其中，管理类职位族要求任职者必须为大学本科毕业，可细分为管理执行类(Management Executive)、会计和财务管理类、信息与公共关系类、对外服务类和高级安全保障类等职位。至于非管理类职位族，则对任职者的学历要求较低，可细分为管理辅助类、操作辅助类和初级安全保障类。

      在纵向上，新加坡公务员一共分为特级公务员、高级公务员和一般公务员三大类。首先，特级公务员(Staff Grade)相当于部长及以上级别的官员，薪酬等级为MR4级及以上，其最高级为总理。严格来讲，这部分公务员属于政务官，即随议会选举而进退的公务员或政治任命官员。其次，高级公务员包括超D级、超C级以及超B级三个级别的公务员，相对应的薪酬等级分别为SR7级、SR6级以及SR5级。普通公务员为超E级及其以下级别的公务员，薪酬等级分别对应为SR8级、SR9级以及水平更低的R10级—R14级。其中，超E级和超G级公务员是级别较高的普通公务员，并不属于高级公务员。关于新加坡公务员的行政级别及其薪酬等级对应情况，见表1。

      

      二、新加坡公务员薪酬平衡比较机制的形成演变及其主要内容

      新加坡公务员薪酬与市场薪酬进行比较的机制已经有了很多年历史，只不过早期的比较机制不是以非常正式的形式完成的。规范和正式的公务员薪酬与市场薪酬平衡比较机制始建于1994年。在此之前，新加坡政府公务员薪酬水平的高低是通过与私营企业进行非正式比较而确定的，但正因为缺乏正式和定期的公务员薪酬比较和调整机制，结果导致新加坡公务员的薪酬水平增长难以与增长迅速的私营企业人才薪酬水平相匹配，政府面临着难以吸引和留住优秀人才的问题，公务员队伍中的优秀人才流失问题也日益严重。其中，公务员薪酬水平与市场薪酬水平差距过大的问题，特别明显地体现在一部分年龄在35岁以上的较高级别公务员以及担任政治职务的领导人才身上。由于薪酬水平远远低于企业中那些层级较高的管理者，这部分精英人才中有大量的人流向了私营企业，给政府及公务员队伍带来较大的损失。

      在这种情况下，1994年10月21日，经过谨慎的思考和激烈的国会讨论，新加坡发布了《以具竞争力的薪酬建立高效和廉洁政府：部长与高级公务员的薪酬标准》白皮书，确立了将部长级公务员及高级公务员的薪酬与市场相当人员的薪酬进行比较的基本框架。这份白皮书确定了两个基准的比较级别，一是行政级别中的特Ⅰ级，即内阁部长初任级公务员(薪酬等级为MR4级)，二是行政级别中的超G级，即普通公务员级别较高的第二级公务员(薪酬等级为SR9级)。作为公务员薪酬水平比较对象的则来自于银行家、会计师、工程师、律师以及制造企业和跨国公司中的中高层管理者这六类职业中的企业人员。选择这六种职业的理由则是，新加坡部长及其他较高级别的公务员如果离开政府，是最有可能去从事这些职业的，也就是说，这些职业的薪酬对于争夺政府中的这些高等级公务员来说，是具有直接竞争性的。

      新加坡于1994年确定的公务员薪酬比较以及薪酬水平决定方法分为两部分内容：一是初任部长的薪酬水平比较和确定机制。具体做法是，从上述6类职业中分别找出在新加坡收入最高的前4个人，共计24人，然后取他们平均收入的三分之二作为初任部长的薪酬标准。二是普通公务员的薪酬水平确定和比较机制。作为普通公务员标杆的超G级公务员(即SR9级薪酬)的薪酬水平的决定方式是：从上述6类职业中分别找出所有年龄为32岁的薪酬领取者(从薪酬数据情况和比较对象的年龄来看，这些人大致为私营企业部门主管级别人员)，然后将这些人分别按职业进行薪酬排序，并从每一种职业中找出薪酬水平排在第15位的人，最后将这6个人的薪酬水平加以平均，这个薪酬平均值即为新加坡超G级公务员的薪酬水平。

      新加坡政府于2008年对普通公务员的薪酬比较方法所做的调整不大，与1994年时选取的调查比较对象范围一致，仍然是银行家、会计师、工程师、律师以及制造企业和跨国公司中的中高层管理者这六类职业中的32岁薪酬领取者的薪酬，主要的变化是不再采取原来取平均值的做法。具体做法是，从六类职业中分别找出每类职业薪酬水平最高的8个人，共计48人，然后再将这48个人进行薪酬排序，最后直接将排名第15位的那个薪酬水平确定为超G级普通公务员(薪酬为SR9级)的薪酬标准。

      2012年1月10日，新加坡政府发布了《胜任且忠诚的政府的薪酬标准》白皮书，对部长及其他政治任命官员的薪酬比较方法进行调整。这次调整的最大变化在于，不再将来自特定的六类职业的高收入人群作为比较对象，而是不考虑职业类别，直接将薪酬水平最高的1000名新加坡人的薪酬作为比较的基准。具体做法是，找到1000位薪酬收入最高的新加坡人的薪酬中值，然后直接将这一薪酬中值的60%确定为新加坡内阁部长初任级级别(即MR4级薪酬)的薪酬水平。至于其他部长及以上级别的薪酬水平，则以MR4级薪酬作为基准级别，按照既定的比较比率来确定各自的薪酬水平。例如，总理的薪酬水平为MR4级薪酬的2倍，副总理的薪酬为基准级的1.7倍。部长级以上政治任命官员各级别薪酬与MR4级薪酬的比较比率关系以及2011年的具体年度薪酬数据如表2所示。

      表2：新加坡部长级以上政治任命官员的年度总薪酬(单位：新加坡元，2011年修订后数据)

      

      资料来源：http://www.psd.gov.sg/content/psd/en/white_paper/parliamentary_debate.html。

      需要指出的是，新加坡公务员薪酬比较中的薪酬数据是年底的总薪酬数据。实际上，新加坡公务员总薪酬一共包括月薪、年度可变薪(Annual Variable Component)、个人绩效奖金(Individual Performance Bonus)、国家奖金(National Bonus)四项。其中，月薪一共发放13个月，年度可变薪一般相当于1个月月薪，浮动范围介于0到1.5个月之间，个人绩效奖金一般相当于3个月月薪，浮动范围为0到6个月，国家奖金一般相当于3个月月薪，浮动范围为0到6个月之间，年度总薪酬约合20个月的月薪。

      三、新加坡建立公务员薪酬平衡比较机制的总体理念及其基本原则

      (一)新加坡建立公务员薪酬平衡比较机制的总体理念

      新加坡将公务员薪酬与市场薪酬进行比较的做法与其高薪养廉的理念是密不可分的。新加坡受制于狭小的国土面积和较少的人口，经济发展面临较大的制约，因此历来非常重视人才在经济发展中的作用，形成了浓厚的重视人才的氛围。2012年的白皮书就曾指出，新加坡人才数量较少，甄选和培养领导者不能靠运气，政治制度必须能在这些人正处于风华正茂时吸引他们来参政，从而让他们把最宝贵的年华投入到政治服务中去；另外，新加坡作为一个小国，能在当前激烈的全球竞争中取得令人瞩目的成就，关键因素之一就是政府制订的政策非常有效，从而使新加坡在各方面的实力得到增强、能够吸引投资并建立一个具有较高凝聚力的社会。政府政策及其实施的有效性，毫无疑问有赖于建立一支胜任、诚实可信以及富有献身精神的公务员队伍。

      正是由于新加坡人认识到政府及其公务员队伍的重要性，因此，为公务员支付高薪就成为一种理所应当的选择。在李光耀、吴作栋、李显龙等多位新加坡领导人的大力推动下，经过多年发展，新加坡已经树立起坚定的高薪养廉理念，并建设了确保高薪养廉理念得以落地的制度体系及其运行机制，其中包括廉政制度建设、廉政教育建设、严密的监督纪律、中央公积金制度等。其中，对公务员特别是级别较高的公务员提供与市场水平相符的高薪则是其重要的薪酬制度基础。准确地说，即一方面确保大多数普通公务员的薪酬水平保持在社会的中上水平；另一方面，对内阁部长等高层公务员更明确地实行“高薪养贤，厚禄养廉”的政策(吕元礼，2000)。新加坡政府认为，为公务员提供较高水平的薪酬，既是建设高效政府的需要，同时也是以一种更低的代价建设廉洁政府的需要。这种人性化和更符合实际的薪酬比较和决定方式会有助于避免公务员手中公权力的异化和私人化。尽管公务员薪酬水平的上升会带来财政预算方面的压力，但同时却有助于提高公务员工作效率，强化他们的工作热情，避免因为腐败、渎职等可能带来的更大损失(姚庆、唐翀，2012)。尽管这种高薪养廉的做法存有争议，但这种政策的确产生了较好的效果，新加坡公务员队伍的整体素质、工作能力、工作效率及其廉洁性在全球都处于领先地位。但这种高薪养廉中的高薪也不能脱离实际，薪酬水平的决定必须有科学、可信的依据，这样才能保证得到民众的支持。正因为如此，自1994年以来，新加坡政府就开始以一种明确而规范的方式进行公务员薪酬与企业薪酬的比较，并将其作为定期调整公务员薪酬水平的依据。

      (二)新加坡进行公务员薪酬平衡比较的基本原则

      新加坡政府在将高薪养廉的理念付诸行动时，即在建立起公务员薪酬与市场薪酬的平衡比较机制、并以此为依据确定公务员薪酬水平时，主要遵循了以下几项基本原则：

      第一，公务员薪酬的竞争性原则。新加坡政府认为，公务员薪酬必须保持竞争性和市场回应性，这样才能吸引和留住高素质的人才。如前所述，新加坡政府以拥有一支高效廉洁的公务员队伍而自豪，并认为有能力的政府是新加坡获得经济、社会快速而全面发展的重要力量。因此，新加坡政府认为政府必须通过与私营企业的竞争来获取优秀人才，而提供有竞争力的薪酬水平是保证政府能够招募、培养、激励并留住高素质人才的基本保障。

      第二，公务员薪酬的合理适度原则。新加坡政府在将公务员薪酬与市场相当人员进行比较时，并不是真的要与市场上同类人员中的高薪者看齐，也不是简单地保持公务员薪酬水平的市场领先，而是要在市场相当人员的薪酬水平上“打个折扣”。这是因为，新加坡政府认为，在政府任职的人需要有公共服务和奉献精神，获得高薪不应该成为人们在政府任职的主要动机。根据新加坡政府2012年发表的白皮书，新加坡初任部长的110万年薪在新加坡人的薪酬水平排名中大约排在1400位，而没排在薪酬收入水平最高的1000人之列。事实上，1994年以来，新加坡政府部长每年实际领取到的薪酬，都只占到薪金标准的54%～67%(由于每年市场薪酬数据的不同，部长的薪金标准额度每年都会随之发生变化)。

      第三，公务员薪酬的公开透明原则。新加坡政府认为，公务员的薪酬应该干净透明，没有任何隐藏的其它特权。从与市场上的企业相当人员的薪酬水平进行比较的角度来看，新加坡公务员的薪酬水平在全世界范围内都是属于最高的那一类。事实上，新加坡总理、部长的薪酬水平也都显著高于美国的总统和部长。但是，在薪酬水平很高的同时，新加坡政府规定，必须保证公务员薪酬的公开透明，拒绝其它隐性的特权和福利。例如，为了进一步强化薪酬公开透明的原则，2012年的白皮书废除了部长等担任政治职位者特有的养老金(pension)计划，全面采纳全国性的中央公积金制度，并且指出，只要白皮书中没有提到的特权与薪酬项目，都是他们所不享有的。

      四、新加坡公务员薪酬平衡比较机制的特点及其对我国的启示

      (一)新加坡公务员薪酬平衡比较机制的三个主要特点

      总的来说，新加坡政府公务员薪酬平衡比较机制具有以下三个方面的重要特点：

      一是新加坡公务员的薪酬水平紧贴外部劳动力市场上的薪酬水平，并与私营企业的薪酬水平建立起明确的联系。在市场经济条件下，产品市场以及劳动力市场竞争最终会确定各类人才的市场价值，这种价值通常集中体现在各类人才的市场薪酬水平上。政府机构的独特性质决定了它自身是无法准确地为自己使用的各类人才定价的，因此，参照市场上的私营部门为各类可比性人才提供的薪酬水平来确定公务员的薪酬水平就不可避免。新加坡政府正是清醒地意识到自己在与私营企业争夺人才方面可能存在的不足，通过建立公务员薪酬与市场相当人员——尤其是与政府在人才方面有直接竞争关系的金融、会计师、律师等职业中的高薪人员间的薪酬比较关系，来确保政府薪酬在市场上的竞争力，真正做到了既不在薪酬方面落后于企业，同时又不过分依靠薪酬来吸引和留住人才，这对于新加坡政府从人才市场上招募和留住更多的优秀人才，以及成为一个高效廉洁的政府起到了非常积极的作用。

      二是新加坡公务员的薪酬水平是动态调整的，政府会通过定期的平衡比较和调整机制来确保公务员薪酬的市场竞争性。由于劳动力市场上各类人才的薪酬水平不是一成不变的，而是会随着多种市场因素，比如宏观经济形势与失业率、劳动力市场供给与需求情况等不断发生变化，所以政府如果希望保持公务员薪酬的竞争性，就必须根据劳动力市场上的企业相当人员的薪酬水平变动适时调整公务员的薪酬，从而在公务员薪酬需要达到的稳定性、灵活性或市场适应性之间实现平衡。新加坡政府通过固定机制定期对公务员薪酬和市场相当人员的薪酬进行调查和比较，由国家薪酬委员会(National Wage Council，NWC)提出薪酬调节建议，并最终确定公务员的薪酬调整计划。如果该机构发现私营企业相当人员的薪酬水平与公务员薪酬水平相差太大，即会采取措施予以调整以实现两者之间的平衡。一般每隔几年的时间，新加坡政府便会对公务员的薪酬进行调整。例如，新加坡政府曾于1993、2000和2007年对公务员薪酬进行了大幅度调整，以保证公务员薪酬与私营部门薪酬的匹配性(吴志华，2008)。由于2008年以来的金融危机导致新加坡的经济增速放缓，为了与市场水平保持一致，新加坡在2012年的白皮书中要求对部长及以上官员进行降薪，降幅高达30%。至于一般性的薪酬调整，新加坡政府会于每年的6月份发布中期薪酬支付报告，11月发布年度薪酬支付报告，同时宣布具体的调整措施，如果需要调高公务员的薪酬，一般是通过提高基本薪酬(也就是月薪)的水平和增加绩效奖金(例如支付相当于两个月月薪的绩效奖金)这两种方式来实现。

      三是新加坡公务员的薪酬体系简单透明，便于公众理解和社会监督。与新加坡公务员的高薪相伴随的是新加坡政府一直强调的薪酬体系的干净与透明。在新加坡公务员的薪酬体系中没有各种隐含的福利，特别是极力避免所谓的灰色收入。与此同时，新加坡公务员总薪酬的确定过程也比较干净透明：首先是通过与市场相当人员进行比较确定相应级别公务员的年度薪酬总水平，然后确定每个月的基本薪酬，接着再以月薪为基础确定总薪酬中的其它薪酬组成部分，比如奖金等。其它薪酬总是部分地也都是按照月薪的一定系数来确定。这种做法一方面保证了公务员薪酬体系的干净和透明，同时也减轻了薪酬计算的复杂程度，在技术上更简便易行。另外值得一提的是，新加坡的公务员薪酬体系在公务员个人的薪酬水平决定方面仅仅重点强调了职位和绩效两大因素的决定性作用，即公务员所承担的职位决定了公务员的基本薪酬，而绩效水平的差异则决定了公务员的绩效薪酬水平，在公务员的薪酬体系中并没有其它特别复杂的补贴项目。

      (二)新加坡公务员薪酬平衡比较机制的特点对中国的启示

      对照新加坡公务员薪酬平衡比较机制的三大特点，我们不难发现，我国的公务员薪酬体系在这三个方面都存在明显的问题，因而需要尽快着手加以解决。

      第一，我国公务员薪酬体系尚未建立明确的与外部劳动力市场上相当人员之间的平衡比较机制。在我国，政府同样是一个规模非常大的雇主，政府也日益认识到政府所需的各类人才的重要作用。同时，我国的《公务员法》也明确规定，“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。”但令人遗憾的是，到目前为止，我国并没有建立起成熟、规范的公务员和企业薪酬调查与平衡比较机制，这导致我国的公务员薪酬体系在整体上较为封闭，薪酬水平也远远偏离市场水平，导致了“当前公务员薪酬水平处于一种公务员不满意，社会公众也不满意的两难境地”(刘桂芝、薛方晓，2010)。一方面是广大公务员尤其是基层公务员对较低水平的薪酬不断表达的不满；另一方面是社会公众对于公务员薪酬水平调整尤其是加薪的不理解，甚至是愤怒。因此，我国迫切需要尽快研究建立公务员薪酬水平决定的市场平衡比较机制，从而使我国公务员薪酬水平的确定和调整有一个明确、规范的机制可循，彻底解决公务员薪酬水平调整的两难困境。

      第二，我国的公务员薪酬水平的调整周期过长，缺乏足够的灵活性。在常规的公务员薪酬水平决定和调整机制缺位的情况下，我国公务员的薪酬水平调整缺乏规律性，同时也与市场水平越来越脱钩。自1989年以来，我国公务员薪酬水平也多次上调，其中包括1989、1997、1999、2001、2004以及2006年的薪酬调整(孙琳，2005)。但从薪酬调整的规律性以及及时性方面来看，还存在很大的问题。尤其是2006年以来，我国公务员的薪酬标准一直没有加薪调整，而这段时间里，企业的薪酬水平不断上升，同时物价也经历了大幅度的上涨，这种情况导致很多公务员尤其是基层公务员不仅无法享受到经济快速增长带来的发展成果，反而不得不承受着日益提高的物价水平，不要说薪酬的激励作用，连薪酬的保障作用都难以保证了。因此，我国需要尽快在确立公务员与企业相当人员的薪酬水平平衡比较机制之后，建立起定期的公务员薪酬水平调整机制，从而确保公务员薪酬水平调整与市场薪酬水平调整在时间上和幅度上的大体一致性，避免因两种薪酬水平的调整时间错位和调整幅度反差过大导致社会对公务员薪酬水平调整提出质疑甚至是责难，最终实现公务员薪酬调整的经常性和社会可接受性。

      第三，我国公务员薪酬体系中的项目设置过于杂乱，不够简单明了，也不能突出重点。目前，我国公务员的薪酬分为中央政府统一确定的薪酬项目以及地方津补贴两大类。其中，中央政府统一规定的薪酬项目主要包括职务工资、级别工资、津补贴等，这类薪酬项目及其水平是相对清晰透明的，但薪酬水平明显偏低。地方津补贴则完全取决于各地的财务状况，这部分薪酬的项目设置及其水平相对模糊，并未对社会公众公布。更为严重的是，在公务员的总薪酬中，地方津补贴所占的比重超过了中央政府规定的薪酬水平，在很多地方甚至是远远超过后者。这样，地方、单位自定痕迹明显的公务员津补贴“主导了公务员薪酬内部的不合理差距，行政机关部门权力利益化，部门利益个人化倾向明显”(张广科，2012)。此外，尽管我国公务员的薪酬水平与市场水平相距甚远，但我国政府以非货币形式对公务员提供的福利却比较优厚，公务员享有的医疗、住房、退休金等远远高于社会普通民众的福利水平，这些福利的货币价值不透明，不易受到社会的监督。再有，由于管理上的漏洞以及体制问题，一些公务员还能够通过职权获得一部分隐形的灰色收入，这已经导致社会公众对于公务员薪酬产生了更大的不满，影响到公众对于公务员薪酬水平调整的看法。总之，我国公务员的薪酬体系存在薪酬项目设置繁杂，主要突出职务和资历而不是职位和绩效、总体薪酬福利水平不透明等较为明显的问题，这一方面使得薪酬体系对公务员队伍缺乏清晰的导向性，另一方面也使得公务员队伍都难以得到整个社会的认同。因此，我国应当尽快重新梳理公务员薪酬体系，精简公务员薪酬项目，突出重点，同时加快公务员薪酬福利的透明化进程，最终将公务员薪酬福利管理纳入简单化、公开化、规范化、市场化的可持续发展轨道上来，为我国建设一支廉洁、高效且富有热情的服务型公务员队伍打下良好的基础。

      最后，值得一提的是，从新加坡政府的公务员薪酬平衡比较机制的运行实践来看，在将公务员薪酬与市场相当人员进行比较时应当注意，由于政府和企业两类组织之间存在较大的差异性，因此，要想实施非常精确而全面的比较可能会非常困难，反之，可以像新加坡政府采取的做法那样，分别从两类组织中找出标杆职位或标杆人群，接着在建立起标杆比较的基础上，通过首先确定公务员中的标杆职位或标杆人群的薪酬水平，然后再根据公务员队伍内部的相对关系来确定其他公务员职位或人群的薪酬水平，这可能是一种比较实用而且比较经济的平衡比较方案。此外，在将公务员薪酬与市场相当人员的薪酬进行比较以及调整公务员薪酬水平时，还应当考虑到本国的历史和文化传统，充分考虑到政治体制尤其是行政体制方面的差异，在此基础上仔细明确比较对象、比较内容、比较原则以及具体的比较方案和最终的公务员薪酬水平调整机制。

      ①数据来源：：2012年新加坡统计年鉴，http://www.singstat.gov.sg/publications/publications_and_papers/reference/yearbook_2012/yos2012.pdf。

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